關(guān)于地方水利稽察工作的思考

曹振鋒

(兵團(tuán)水利工程質(zhì)量與安全中心，新疆 烏魯木齊 830000)

從近年水利稽察和監(jiān)督檢查情況看，總體來說，兵團(tuán)水利建設(shè)項(xiàng)目前期審批工作進(jìn)一步完善，實(shí)施過程的建設(shè)管理工作不斷規(guī)范，監(jiān)督檢查力度不斷加強(qiáng)，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和投資完成進(jìn)一步加快，建設(shè)成效顯著。水利改革發(fā)展新形勢對加強(qiáng)水利監(jiān)督管理提出了新的更高要求，工程在前期設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、質(zhì)量與安全、進(jìn)度控制和資金安全等方面仍存在一些不容忽視的問題，水利稽察工作任務(wù)凸顯緊迫和艱巨。

1 水利稽察工作的主要作用和意義

1.1 政府水利部門依法行政的需要

黨的“十九大”明確要求轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力[1]。水利稽察工作是政府水行政主管部門切實(shí)有效履行監(jiān)管職能的需要，也是推進(jìn)水利建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展、水行政“放管服”改革、加強(qiáng)事中事后和做好“最后一公里”監(jiān)管的重要措施。水利稽察工作必須在新的水利建設(shè)形勢下圍繞建設(shè)重心、發(fā)揮稽察效能，為提高水利建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展和效率提供堅(jiān)實(shí)支撐。加強(qiáng)對重大水利項(xiàng)目行政監(jiān)督檢查，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)管理和行業(yè)市場，是保障工程質(zhì)量、資金和人員安全，提高投資效益的重要舉措[2]。

1.2 規(guī)范和加強(qiáng)水利建設(shè)項(xiàng)目管理的需要

項(xiàng)目管理是指從項(xiàng)目可研到工程竣工驗(yàn)收全過程的管理和協(xié)調(diào)。通過不斷規(guī)范和加強(qiáng)項(xiàng)目管理才能達(dá)到縮短工期、節(jié)約投資和確保工程質(zhì)量安全的目的。由于行業(yè)市場信用體系、監(jiān)督管理機(jī)制不夠完備以及水利施工等單位的功利性等原因，水利工程項(xiàng)目建設(shè)過程的行為不規(guī)范、違規(guī)建設(shè)施工、實(shí)體缺陷等問題不同程度存在，有的問題還相當(dāng)嚴(yán)重。按照基本建設(shè)程序嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)“四項(xiàng)制度”監(jiān)督管理(即：法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制和工程監(jiān)理制)，切實(shí)加強(qiáng)地方水利稽察工作，防范和化解工程勘察設(shè)計(jì)缺陷、招標(biāo)投標(biāo)違規(guī)、重大質(zhì)量與安全隱患或事故、偷工減料、違規(guī)違章施工、資金使用違規(guī)等突出問題，對杜絕豆腐渣工程、防止工程腐敗和人員腐敗十分必要[3]。

2 面臨的主要困難和問題分析

2.1 地方水利稽察工作面臨問題分析

2.1.1法規(guī)支撐不完備

目前，兵團(tuán)水利稽察工作主要依據(jù)是水利部《水利基本建設(shè)項(xiàng)目稽察暫行辦法》《水利部稽察人員選聘和管理辦法》《水利建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》《水利建設(shè)項(xiàng)目稽察常見問題清單(2021年版)》等4個(gè)部門規(guī)章及規(guī)范性文件，其中《水利基本建設(shè)項(xiàng)目稽察暫行辦法》于1999年12月以水利部令第11號發(fā)布、《水利部稽察人員選聘和管理辦法》于2010年11月以水利部規(guī)范性文件印發(fā)、《水利建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》于2017年10月以水利部規(guī)范性文件印發(fā)，規(guī)章和規(guī)范性文件明顯“老舊”，未適時(shí)組織修訂。制度體系不夠健全、法規(guī)支撐不足，且缺乏責(zé)任追究程序、標(biāo)準(zhǔn)和處理處罰的行政依據(jù)，給地方水利稽察工作依法依規(guī)深入開展造成了制度性障礙。在工作實(shí)踐中，嚴(yán)格按照清單檢查，對被稽察單位違反水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理規(guī)定的，以及發(fā)現(xiàn)問題的多少或是嚴(yán)重程度，均未明確責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，目前主要采取通報(bào)批評、約談和責(zé)令整改等形式進(jìn)行處理，處罰力度輕，問題整改不實(shí)，直接影響地方水利稽察工作的權(quán)威性和震懾性。

2.1.2思想認(rèn)識有待提高

由于兵團(tuán)水利稽察工作起步較晚、檢查質(zhì)量不高、開展時(shí)間不長，多以專項(xiàng)稽察為主，少數(shù)項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目法人對水利稽察工作認(rèn)識仍然存在誤區(qū)，特別是水利工程建設(shè)中長期受“重建設(shè)、重進(jìn)度、輕管理、輕安全”等觀念的影響，認(rèn)為水利稽察與日常監(jiān)督檢查沒有太大區(qū)別，覺得上級水行政主管部門已經(jīng)開展過綜合或?qū)ｍ?xiàng)督導(dǎo)檢查了，在接受水利稽察時(shí)，存在或多或少的抵觸情緒。

2.1.3缺少專職隊(duì)伍，人員專業(yè)能力有待提高

水利稽察工作是對項(xiàng)目的前期與設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行、資金使用與管理、質(zhì)量管理、安全管理等6個(gè)方面，全方位、全過程的監(jiān)督檢查，項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)性、專業(yè)性非常強(qiáng)，不僅要掌握相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，還要熟悉項(xiàng)目前期、投資造價(jià)、財(cái)務(wù)管理、建設(shè)管理、質(zhì)量安全等專業(yè)知識，對稽察工作要求很高。2013年9月，兵團(tuán)水利局成立水利工程建設(shè)稽察領(lǐng)導(dǎo)小組，同年11月組建成立了兵團(tuán)水利稽察專家?guī)?，第一批稽察人員共96人，其中稽察專家55人，90%以上都為各級水利部門機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員，只有極少部分為建設(shè)單位的管理人員，主要存在專家均為在職人員、專業(yè)領(lǐng)域單一、未及時(shí)動(dòng)態(tài)更新專家?guī)斓葐栴}。兵團(tuán)水利行業(yè)本級專家?guī)炜梢耘汕埠桶才啪唧w工作的專家少，組建水利稽察專職隊(duì)伍存在困難。在稽察實(shí)踐中，派遣的稽察人員由于專業(yè)知識不足，大部分人員沒有接受過相關(guān)知識的系統(tǒng)培訓(xùn)，加之地方水利稽察形式單一，主要以檢查項(xiàng)目前期手續(xù)資料、現(xiàn)場抽查巡查、建設(shè)管理、質(zhì)量安全管理等方面，資金使用、財(cái)務(wù)管理、合同管理等方面的水利稽察缺乏深度和廣度。

2.1.4稽察制度機(jī)制有待完善

兵團(tuán)和師市水利稽察人員力量比較薄弱，除少部分師市水行政主管部門依托對口援助單位技術(shù)幫扶和支撐，組織開展了專項(xiàng)水利稽察工作，絕大多數(shù)師市水行政主管部門均未開展。2013年9月，兵團(tuán)水利局研究并制定印發(fā)了《兵團(tuán)水利工程建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法(試行)》，共7章36條，重點(diǎn)規(guī)范了稽察機(jī)構(gòu)人員和職責(zé)、稽察工作內(nèi)容、稽察程序和方式、稽察報(bào)告及整改、權(quán)利和義務(wù)等5個(gè)方面內(nèi)容，對稽察隊(duì)伍建設(shè)、違規(guī)違法行為追責(zé)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障等問題均未明確，未組織修訂，也未制定相關(guān)配套制度或措施。目前兵團(tuán)水利稽察制度和監(jiān)督檢查機(jī)制尚不完善，對所轄水利工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全程行政監(jiān)管有難度，對水利建設(shè)工程出現(xiàn)的問題不能及時(shí)得到糾正和督促整改消除，往往只能對項(xiàng)目法人等參建各方進(jìn)行服務(wù)性指導(dǎo)、約談或通報(bào)，很少采取實(shí)質(zhì)性處理處罰措施，缺乏行政監(jiān)管的權(quán)威性和震懾力，監(jiān)管效能難以發(fā)揮[7]。

2.2 被稽察的水利工程項(xiàng)目存在共性化問題分析

自2014年開展兵團(tuán)水利稽察以來，每年水利稽察項(xiàng)目數(shù)量由最初的2個(gè)，逐步增加到每年10個(gè)，隨著水利稽察工作的進(jìn)一步規(guī)范，覆蓋水利項(xiàng)目類型越來越廣，發(fā)現(xiàn)的問題類別和數(shù)量逐年增多，中小型項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量一般在25～30個(gè)左右，大型項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量一般為35～45個(gè)左右，主要集中在前期與計(jì)劃、建設(shè)管理、質(zhì)量與安全等方面。

工程前期與計(jì)劃方面，占問題數(shù)量比例約為8%，主要存在前期勘察深度不夠；設(shè)計(jì)變更未履行報(bào)批手續(xù)；設(shè)計(jì)深度不夠，存在設(shè)計(jì)缺陷或設(shè)計(jì)錯(cuò)誤[4]；設(shè)計(jì)圖紙不齊全、不規(guī)范；設(shè)計(jì)單位不具備相應(yīng)資質(zhì)等級；設(shè)計(jì)單位現(xiàn)場服務(wù)不到位；擅自變更設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或調(diào)整項(xiàng)目；個(gè)別項(xiàng)目存在超、低概算等情況。

建設(shè)管理方面，占問題數(shù)量比例約為20%，主要存在項(xiàng)目法人組建不規(guī)范，履職不到位；機(jī)構(gòu)、制度不健全，技術(shù)力量薄弱，不滿足工程建設(shè)需要；未成立安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)[5]；招標(biāo)文件編制不規(guī)范，招標(biāo)程序不規(guī)范，招標(biāo)行為不規(guī)范；施工單位或監(jiān)理單位企業(yè)資質(zhì)等級不滿足有關(guān)規(guī)定規(guī)范要求；工程轉(zhuǎn)包或違法分包；監(jiān)理履職不全面，監(jiān)理工作不到位、不規(guī)范，工作力度不夠；未及時(shí)簽訂工程合同，合同內(nèi)容不夠全面、具體，合同執(zhí)行不到位等情況。

質(zhì)量與安全方面，占問題數(shù)量比例約為45%，主要存在監(jiān)理機(jī)構(gòu)未進(jìn)行平行檢測等復(fù)核，或是復(fù)核數(shù)量未達(dá)到規(guī)范要求；未結(jié)合具體工程編制監(jiān)理實(shí)施細(xì)則；監(jiān)理單位部分職責(zé)履行不到位；施工單位未落實(shí)“三檢制”，質(zhì)量檢測資料不規(guī)范、不真實(shí)；未按照技術(shù)施工圖紙和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)組織施工；工程項(xiàng)目劃分未經(jīng)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)確認(rèn)；檢測單位資質(zhì)不滿足要求；原材料未按照有關(guān)規(guī)范進(jìn)行檢驗(yàn)，或檢驗(yàn)結(jié)果不合格；混凝土強(qiáng)度不滿足設(shè)計(jì)要求；土方填筑壓實(shí)指標(biāo)、檢測數(shù)量不滿足設(shè)計(jì)規(guī)范要求等情況[8]。

3 建議與意見

3.1 不斷充實(shí)水利稽察工作內(nèi)涵

應(yīng)樹立水利稽察“服務(wù)意識”的理念，讓被稽察單位感受到水利稽察監(jiān)管不是在“挑毛病”或制造“工作麻煩”，而是通過專業(yè)指導(dǎo)、技術(shù)幫助、行政監(jiān)督、問題整改等手段有效預(yù)防水利建設(shè)工程系統(tǒng)問題的發(fā)生。做到水利稽察一次，就相當(dāng)于教育和培訓(xùn)一次、技術(shù)指導(dǎo)一次、建設(shè)管理能力和水平提升一節(jié)、突出問題和質(zhì)量安全隱患消除一批，將有力促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、確保工程質(zhì)量和安全、保障資金安全和人員安全以及項(xiàng)目投資的效益。

3.2 完善保障制度和建立激勵(lì)約束機(jī)制

根據(jù)工作需要和實(shí)際，不斷建立和完善兵團(tuán)水利稽察工作保障等制度，落實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，及時(shí)補(bǔ)充有關(guān)技術(shù)專家，豐富稽察專業(yè)種類，優(yōu)化和確保專家?guī)烊瞬疟Ｕ蟍6]；加強(qiáng)對稽察人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作實(shí)踐，不斷提高稽察隊(duì)伍專業(yè)水平和工作能力，組建一支專業(yè)齊全、精干高效的水利稽察隊(duì)伍。制定水利稽察激勵(lì)措施機(jī)制，對稽察工作表現(xiàn)突出的、成效顯著的個(gè)人或單位，或者對工程建設(shè)管理規(guī)范守法的、成績突出的項(xiàng)目法人等單位或個(gè)人，在全行業(yè)進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)，并積極推廣好經(jīng)驗(yàn)和好做法。對于存在問題突出的水利工程建設(shè)項(xiàng)目，要建立水利稽察處理處罰機(jī)制，通過掛牌督辦、全行業(yè)通報(bào)、約談、市場主體信用信息管理、建議資質(zhì)降等、建議調(diào)離工作崗位等有效方式，對問題嚴(yán)重的責(zé)任單位和責(zé)任人做出處理。

3.3 堅(jiān)持依法依規(guī)開展水利稽察

稽察是水利行業(yè)主管部門的一項(xiàng)行政監(jiān)督檢查職責(zé)，在工作中要做到以事實(shí)為依據(jù)，以法規(guī)為準(zhǔn)繩[3]。不同的稽察項(xiàng)目，有相應(yīng)的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)現(xiàn)的問題定性要準(zhǔn)確、法規(guī)要適用，不能生搬硬套，要充分考慮工程類別和工程現(xiàn)場實(shí)際情況[9]；尤其是在水利稽察中發(fā)現(xiàn)的突出問題和重大隱患，一定要做到“事實(shí)清楚、證據(jù)充分、定性準(zhǔn)確、法規(guī)適用”。水利稽察要遵循“依法監(jiān)督、嚴(yán)格規(guī)范、客觀公正、廉潔高效”的原則，要把稽察工作涉及的法律法規(guī)，特別是《水利建設(shè)項(xiàng)目稽察常見問題清單(2021年版)》等政策依據(jù)用好、用活、用準(zhǔn)確。

3.4 強(qiáng)化水利稽察手段

建議水利部不斷完善水利工程建設(shè)項(xiàng)目稽察管理制度體系建設(shè)，組織制定或修訂《水利基本建設(shè)項(xiàng)目稽察暫行辦法》《水利建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)、資金保障措施等內(nèi)容。對重點(diǎn)工程和存在重大問題的項(xiàng)目要采取跟蹤督辦、“回頭看”復(fù)查等有力措施，確保問題整改落實(shí)到位；加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)教育和警示，強(qiáng)化行政處理和處罰力度，對涉及違紀(jì)違法的線索要移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理；不斷建立和完善地方水利稽察制度和措施，有效解決水利稽察工作在執(zhí)法主體、職能職責(zé)、保障機(jī)制、工作程序、證據(jù)材料、問題整改、核查復(fù)查等方面存在的問題[6]。

4 結(jié)語

水利稽察作為水利建設(shè)管理鏈條中的重要一環(huán)，是對水利建設(shè)全過程實(shí)施監(jiān)督檢查的有效手段。要充分認(rèn)識新形勢下進(jìn)一步加強(qiáng)地方水利稽察工作的重要性、必要性，不斷完善地方水利稽察管理制度建設(shè)和落實(shí)相關(guān)保障措施，建立機(jī)構(gòu)、配備人員、落實(shí)經(jīng)費(fèi)，不斷擴(kuò)展水利稽察項(xiàng)目類別和規(guī)模，堅(jiān)持監(jiān)督檢查與指導(dǎo)幫助并重，強(qiáng)化落實(shí)整改，舉一反三，加強(qiáng)教育警示和嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，充分發(fā)揮水利稽察效能，不斷規(guī)范水利工程建設(shè)行為，確?！肮こ藤|(zhì)量安全、資金安全、干部安全和生產(chǎn)安全”。