大數(shù)據(jù)背景下的國土空間規(guī)劃

文／閆繼江 保定市城市設(shè)計院 河北保定 071000

引言：

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，促使現(xiàn)代社會各領(lǐng)域也在向轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變模式方向發(fā)展，其中，國土空間規(guī)劃是社會發(fā)展的一項重要工作。能否在大數(shù)據(jù)背景下順利開展和完善，對國家發(fā)展具有重要的影響。因此，有必要在大數(shù)據(jù)環(huán)境下制定有效的國土空間規(guī)劃策略，保證國土空間規(guī)劃順利開展，為我國社會發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

1、國土空間規(guī)劃的綜合概述

1.1 基礎(chǔ)概念

國土空間規(guī)劃的概念是在大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷應(yīng)用的背景下產(chǎn)生的。基于大數(shù)據(jù)土地規(guī)劃研究是土地規(guī)劃更新后的一個新概念。借助云計算等研究方法，海量數(shù)據(jù)綜合整合分析區(qū)域不同類型的要素信息和空間，形成一個統(tǒng)一的系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源服務(wù)計劃。海量數(shù)據(jù)研究資源的國家空間規(guī)劃是不同的集體，強調(diào)自然、公眾參與技術(shù)、適應(yīng)自然環(huán)境全面、綜合性強，與最新的科學(xué)思想和技術(shù)作為研究基礎(chǔ)，為未來的國家戰(zhàn)略發(fā)展以及國家科技發(fā)展的空間布局和發(fā)展趨勢提供助力。

1.2 相關(guān)要求

國家土地空間計劃工作的具體內(nèi)容是：根據(jù)中國土地資源的結(jié)構(gòu)布局、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)計劃及優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，促進(jìn)快速發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，關(guān)注區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)和環(huán)境資源。然而，在國家計劃工作過程的管理制度，垂直結(jié)構(gòu)和水平結(jié)構(gòu)疊加，導(dǎo)致工作內(nèi)容缺乏相應(yīng)基準(zhǔn)，在各級地方的發(fā)展規(guī)劃，不僅降低實際使用的資源、空間，也消耗大量的資源。問題的主要原因是不同地方之間的信息交流頻率不足，使組織執(zhí)行協(xié)調(diào)的方案變得困難。可以利用數(shù)據(jù)分析，收集技術(shù)能力，并形成一套完整的信息遠(yuǎn)程傳輸，建立一個相對規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)。國家空間發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)和組織的編程工作從全球角度看，最大限度的避免重疊[1]。

1.3 主要特征

在早期區(qū)域規(guī)劃系統(tǒng)中，由于技術(shù)因素限制，信息共享時間和人力成本很高，交叉規(guī)劃的問題經(jīng)常出現(xiàn)。通過引入大數(shù)據(jù)思維和各種信息技術(shù)的應(yīng)用，顯著降低數(shù)據(jù)信息共享成本，推動我國國土規(guī)劃思維和模式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。在大數(shù)據(jù)背景下，收集到的國家空間動態(tài)數(shù)據(jù)都遵循相同的關(guān)聯(lián)規(guī)則，不同的數(shù)據(jù)信息高度互聯(lián)，采集數(shù)據(jù)信息、整理和傳輸過程標(biāo)準(zhǔn)化，因此可以從它構(gòu)建一個全局?jǐn)?shù)據(jù)庫，為地方和各級建立的空間規(guī)劃信息管理系統(tǒng)提供信息支持。例如:在進(jìn)行空間規(guī)劃工作時，工作人員可以根據(jù)權(quán)限和行政級別查閱和提交數(shù)據(jù)庫中的信息數(shù)據(jù)。

2、國土空間規(guī)劃運用大數(shù)據(jù)的重要意義

2.1 提供資源支持

有著許多類型的規(guī)劃數(shù)據(jù)源和規(guī)劃數(shù)據(jù)應(yīng)用主體，這樣就導(dǎo)致這些有價值的規(guī)劃數(shù)據(jù)收集密度較低。如果通過相關(guān)技術(shù)生成的規(guī)劃數(shù)據(jù)資源，可以很好地適合用于土地商業(yè)空間規(guī)劃，工作人員應(yīng)考慮構(gòu)建新的土地應(yīng)用空間。在2011年完成數(shù)據(jù)系統(tǒng)的基本建立后，相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)用資源已經(jīng)完全規(guī)范各種規(guī)劃數(shù)據(jù)的合理收集和使用形式，可以為土地空間規(guī)劃相關(guān)業(yè)務(wù)的順利健康發(fā)展運行提供數(shù)據(jù)資源支持[2]。

2.2 提供技術(shù)數(shù)據(jù)

基于現(xiàn)代地理信息學(xué)和大數(shù)據(jù)技術(shù)開展的國土區(qū)域空間規(guī)劃工作可以更確切的深入了解規(guī)劃區(qū)域內(nèi)正在發(fā)生的一些事物，明確這些事物本身的發(fā)生頻率、方向和發(fā)展趨勢。國土空間規(guī)劃決策工作的順利開展必然離不開基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)分析支持與技術(shù)配合，大數(shù)據(jù)為其開展提供必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析支持與技術(shù)數(shù)據(jù)支撐，使各個規(guī)劃區(qū)域空間可按照自己預(yù)定的發(fā)展軌跡順序進(jìn)行空間劃分。對國土規(guī)劃空間而言，這類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)數(shù)量的存在十分重要，必須充分意識到利用大數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃的重要性，對其作用進(jìn)行深刻數(shù)據(jù)剖析，為空間規(guī)劃中的決策工作提供一個動態(tài)性的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析資源。

2.3 實現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)一

國土利用空間規(guī)劃方面應(yīng)用大數(shù)據(jù)可以較好地銜接相互之間的信息，能夠在數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)管理應(yīng)用下，合理規(guī)范現(xiàn)有數(shù)據(jù)信息的采集處理工作流程，保證數(shù)據(jù)信息采集操作內(nèi)容、采集操作方式能夠順利進(jìn)行，以及所采用到的頻率等信息得到高度統(tǒng)一。在公共數(shù)據(jù)資源整合能力方面，也有可能因此得到高度提升，并且積極參與建設(shè)國土信息公共資源數(shù)據(jù)庫管理體系。在數(shù)據(jù)根本上，可以直接實現(xiàn)國土利用空間規(guī)劃的合理進(jìn)行決策以及高效率的管理。目前我國國家土地利用基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)庫體系，是我國大數(shù)據(jù)應(yīng)用背景的重要典型代表[3]。

2.4 優(yōu)化規(guī)劃方式

盡管公眾對空間規(guī)劃的參與度和積極性很高，但實際情況仍是有關(guān)專家和權(quán)威機構(gòu)在規(guī)劃和評價方面占據(jù)主動。以傳統(tǒng)方式讓公眾參與到這項工作中來，需要花費大量時間和資源。在活動準(zhǔn)備階段，人們可以先積極宣傳推廣，實地調(diào)查和采訪公眾了解實際情況，掌握大量信息，最后進(jìn)行統(tǒng)計整理。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以讓社會大眾收集和推廣信息數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)處理效率，能夠極大地幫助項目區(qū)域空間規(guī)劃，還可以讓人們在現(xiàn)代技術(shù)搜索提取關(guān)鍵詞和分析識別有效信息。在實踐中，公眾參與活動的過程、結(jié)果和評價可以通過互聯(lián)網(wǎng)、社交軟件等技術(shù)平臺來理解和掌握，從而提高公眾積極性和主動性。

3、大數(shù)據(jù)背景下國土空間規(guī)劃的發(fā)展機遇

目前，大數(shù)據(jù)已廣泛應(yīng)用于多個領(lǐng)域，創(chuàng)造不可估量的價值。充分利用數(shù)據(jù)信息，極大地推動行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。大數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用也具有重要意義。為了保證大數(shù)據(jù)的有效應(yīng)用，需要對國土空間規(guī)劃形成清晰認(rèn)識。國土空間規(guī)劃本就具有綜合、戰(zhàn)略及政策等特性，對工程項目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)具有指導(dǎo)作用。引入大數(shù)據(jù)思想和大數(shù)據(jù)技術(shù)，促進(jìn)現(xiàn)有規(guī)劃的整合和滲透，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合理配置行政資源，確保國土空間規(guī)劃的實施。這樣就會明顯增加土地資源的利用率，生態(tài)環(huán)境可以得到保護(hù)，為動植物創(chuàng)造良好的棲息地繁殖環(huán)境，人與自然和諧共處，能夠順應(yīng)自然規(guī)律，對自然進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑?，走可持續(xù)發(fā)展道路，這是實施國家空間規(guī)劃的基本目標(biāo)。

而3S 技術(shù)、云計算技術(shù)和移動通信等技術(shù)，在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用與落實，可以提供地理信息和位置服務(wù)，使土地利用更加公開透明，在土地資源管理中發(fā)揮巨大作用。國土空間規(guī)劃工作以GIS 數(shù)據(jù)庫中的信息為參考，進(jìn)行動態(tài)模擬和仿真，使國土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀一目了然。為公眾參與創(chuàng)造理想條件，大大提高空間規(guī)劃工作的實效性，開創(chuàng)國土空間規(guī)劃利用的新格局[4]。

4、大數(shù)據(jù)背景下國土空間規(guī)劃的有效策略

4.1 科學(xué)分析基礎(chǔ)情況

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，空間地理信息測繪數(shù)據(jù)的采集和處理能力相應(yīng)提高，衛(wèi)星遙感技術(shù)、無人機技術(shù)、機器人技術(shù)以及地面測量和衛(wèi)星雷達(dá)監(jiān)測跟蹤技術(shù)，還將大數(shù)據(jù)與基礎(chǔ)測繪地理空間數(shù)據(jù)有機結(jié)合，為統(tǒng)一國土規(guī)劃，建設(shè)一個相對完善的空間測繪信息技術(shù)數(shù)據(jù)分析和采集管理系統(tǒng)，為進(jìn)一步研究分析大數(shù)據(jù)在國土資源空間規(guī)劃與管理中的實際應(yīng)用，本文以G 省規(guī)劃為重點研究對象。近年來，地方不僅推出一系列重大城市基礎(chǔ)空間建設(shè)的測繪工作，并獲得豐富的基礎(chǔ)空間地理信息技術(shù)在測繪數(shù)據(jù)收集資源，主要產(chǎn)品涵蓋大范圍測量尺度地形圖，包括比例1:2000 的地形圖已經(jīng)基本覆蓋省、縣和中心城區(qū)。在遙感圖像數(shù)據(jù)采集資源方面，2000年至2019年，G 省借助大數(shù)據(jù)地理信息采集技術(shù)，積累多種小尺度、多源、多時間的海量衛(wèi)星遙感圖像數(shù)據(jù)采集資源。整理1998年以來土地資源綜合利用情況信息，結(jié)合第二次全國農(nóng)村土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)采集結(jié)果，利用地形圖進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理，實現(xiàn)多比例尺類型和海量空間地理信息采集數(shù)據(jù)的測繪統(tǒng)一集成，可以實現(xiàn)一體化規(guī)劃管理[5]。

4.2 革新空間規(guī)劃理論

理論在國土空間規(guī)劃工作中屬于基礎(chǔ)部分，能夠為后續(xù)工作的開展堅固根基，因此，在革新國土空間規(guī)劃傳統(tǒng)理論時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強思想觀念的創(chuàng)新，始終以可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，高度重視人與自然的和諧共處，遵循以人為本的原則，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建信息平臺，編制國家空間規(guī)劃，讓國家空間規(guī)劃展現(xiàn)新氣象。相關(guān)人員應(yīng)該大數(shù)據(jù)協(xié)同與國家空間規(guī)劃建立一個項目進(jìn)行深入的研究,但也與其他學(xué)科和專業(yè)交叉,確保國家空間規(guī)劃理論更先進(jìn)、可行,可以在理論上進(jìn)行實際工作,這樣才有針對性，取得顯著的成效。此外，大數(shù)據(jù)技術(shù)的創(chuàng)新也是一個重要的研究課題，需要根據(jù)國土空間規(guī)劃的需要改進(jìn)和優(yōu)化技術(shù)，完善和更新大數(shù)據(jù)平臺的功能，才能進(jìn)一步發(fā)揮大數(shù)據(jù)的應(yīng)用效果。

4.3 保障區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)一性

在當(dāng)前傳統(tǒng)的國土區(qū)域空間規(guī)劃管理體制下，各級參與制定的由地方各級共同制定區(qū)域空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的技術(shù)措施，彌補區(qū)域空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展不足的問題，實際上國土空間規(guī)劃開發(fā)業(yè)務(wù)的用地面積較低，在所有國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃項目開發(fā)規(guī)劃的總和系數(shù)技術(shù)難度相對較高。在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時代，基于傳統(tǒng)大數(shù)據(jù)管理思想和各種規(guī)劃信息管理技術(shù)，構(gòu)建起一套具有高度技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一信息化與高度規(guī)范化的整套全國規(guī)劃信息網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動與綜合國土區(qū)域空間規(guī)劃開發(fā)管理服務(wù)系統(tǒng)，從政策全局性角度深入思考各項國土空間規(guī)劃發(fā)展問題，為各級地方工作提供正確政策理論指導(dǎo)，并以各項規(guī)劃重點領(lǐng)域問題發(fā)展為政策導(dǎo)向，組織開展各項國土空間規(guī)劃項目開發(fā)管理系統(tǒng)治理服務(wù)工作，最大程度調(diào)動各項目國土空間規(guī)劃資源[6]。

4.4 保障國土空間規(guī)劃編制合理性

1）基于大數(shù)據(jù)平臺的規(guī)劃。大數(shù)據(jù)平臺可以實現(xiàn)國土空間規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)的全面快速采集，大大簡化數(shù)據(jù)采集和分析過程，通過對數(shù)據(jù)價值的深入挖掘，提高規(guī)劃合理性。因此，在國土空間規(guī)劃過程中，應(yīng)積極發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺作用，提高兩者之間的耦合性，充分發(fā)揮規(guī)劃數(shù)據(jù)價值，為國土空間規(guī)劃決策提供更好的幫助。

2）建立和完善規(guī)劃數(shù)據(jù)管理機制。雖然通過大數(shù)據(jù)和云平臺的相互結(jié)合，極大地提高空間規(guī)劃和管理效率，但也可能使空間規(guī)劃管理工作流程變得更加復(fù)雜，因此必須盡快建立并引入相應(yīng)的規(guī)劃管理體制和機制，從而為空間規(guī)劃管理發(fā)展提供有效保障。主要方法可以從以下3 個方面進(jìn)行：

（1）通過構(gòu)建多職能部門的信息協(xié)調(diào)管理機制，對規(guī)劃信息化、建設(shè)空間規(guī)劃、數(shù)據(jù)分析等相關(guān)工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（2）通過建立有效的數(shù)據(jù)平臺信息管理機制，將信息網(wǎng)絡(luò)平臺、數(shù)據(jù)交換服務(wù)平臺、信息資源共享服務(wù)平臺等連接起來，提高空間規(guī)劃數(shù)據(jù)編制的管理科學(xué)性。

（3）建立有效的規(guī)劃監(jiān)測反饋評估優(yōu)化機制，對空間規(guī)劃方案制定實施后的情況進(jìn)行及時反饋、評估、優(yōu)化，提高國土空間規(guī)劃的科學(xué)合理性。

4.5 加強人才培養(yǎng)力度

大數(shù)據(jù)信息技術(shù)在國土建筑空間規(guī)劃設(shè)計中的推廣應(yīng)用對于專業(yè)人才培養(yǎng)方面已經(jīng)提出較高要求，需要全面熟練掌握相關(guān)專業(yè)知識，精準(zhǔn)掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)方面的基本操作與應(yīng)用常識。只有培養(yǎng)出綜合技術(shù)素質(zhì)高的復(fù)合型人才，才能滿足大數(shù)據(jù)技術(shù)背景下土地規(guī)劃工作的人才需求。所以這就需要加強對人才培養(yǎng)的管理，拓寬人才培養(yǎng)渠道，并從各個源頭突出質(zhì)量保障，以確保國家相關(guān)規(guī)劃人才在工程、規(guī)劃、項目管理中，在使用方面，必須充分、完全地滿足空間土地利用規(guī)劃的要求。此外，要落實人員培訓(xùn)考核管理制度和人員獎懲管理制度，鼓勵相關(guān)人員不斷自我完善，建設(shè)一支不斷成長、向升級型發(fā)展的國土規(guī)劃專業(yè)人才隊伍，為促進(jìn)國土空間規(guī)劃工作的合理發(fā)展提供有力保障。除此之外，在進(jìn)行實際城市規(guī)劃設(shè)計過程中，對城市土地管理規(guī)劃利用過程中，數(shù)據(jù)庫的設(shè)計構(gòu)建以及土地數(shù)據(jù)管理體系的不斷完善，需要集中精力解決一個重要的技術(shù)方面，因此必須一定要不斷提高技術(shù)人員的信息業(yè)務(wù)操作管理水平，針對這一類策略，工作人員必須要在城市實踐規(guī)劃過程中，對土地數(shù)據(jù)庫的設(shè)計操作以及數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建等多個環(huán)節(jié)方面都要豐富基礎(chǔ)知識[7]。

4.6 確保上下銜接情況

國家重大專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃必須按照現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系編制。在有關(guān)國家法律文件的總體指導(dǎo)思想中指出，應(yīng)充分發(fā)揮我國國土資源空間規(guī)劃在現(xiàn)代國家發(fā)展規(guī)劃管理體系建設(shè)中的重要保障作用，為盡快實施國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提供重要的空間基礎(chǔ)保障。由此，國土資源空間規(guī)劃須遵循國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，落實對國家空間布局的總體規(guī)劃要求。從理論角度來看，更多的規(guī)劃能夠統(tǒng)一不是完全取消或完全覆蓋任何現(xiàn)有的區(qū)域規(guī)劃，而是在現(xiàn)代國家發(fā)展規(guī)劃管理體制的統(tǒng)一嚴(yán)格遵循“下一個規(guī)劃要總體規(guī)劃，規(guī)劃服務(wù)于更高層次的規(guī)劃”“等勢規(guī)劃協(xié)調(diào)”的規(guī)則，通過合理的空間系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計方法，準(zhǔn)確協(xié)調(diào)空間關(guān)系，明確責(zé)任，劃分空間邊界空間，從而有效避免區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃之間相互交叉重復(fù)和矛盾沖突的關(guān)系，解決國家規(guī)劃管理體制不統(tǒng)一、規(guī)劃實施目標(biāo)不合理和政策工具使用不協(xié)調(diào)等突出問題，實現(xiàn)國家規(guī)劃政策工具的合理使用[8]。

4.7 提高空間數(shù)據(jù)規(guī)劃的精準(zhǔn)度

使用計劃管理整個空間數(shù)據(jù)精度在很大程度上改善在基本技術(shù)水平數(shù)據(jù)使用方面提高規(guī)劃水平。（1）在基本技術(shù)水平上，提高技術(shù)升級，新規(guī)劃技術(shù)水平不斷提高，整體規(guī)劃技能提高技術(shù)水平，引進(jìn)先進(jìn)的信息技術(shù)和數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，同時需要新設(shè)備信息化，整個過程是集中規(guī)劃和管理的藝術(shù)，也被運用于使用藝術(shù)關(guān)注空間數(shù)據(jù)管理計劃精密程度的一項重要技術(shù)。（2）在技術(shù)資料中設(shè)置使用規(guī)劃層面，即精度可以保持更多藝術(shù)，提高發(fā)展空間，可以提升整個空間數(shù)據(jù)使用規(guī)劃調(diào)整系統(tǒng)，從而增加空間數(shù)據(jù)使用規(guī)劃的創(chuàng)新，提高精度最大化，完善整體系統(tǒng)，這也是在運用集中藝術(shù)對空間數(shù)據(jù)進(jìn)行全過程規(guī)劃和管理，需要不斷創(chuàng)新來解決重要問題。

結(jié)語：

在大數(shù)據(jù)背景下，國土空間規(guī)劃的方式如果不改變，就會導(dǎo)致之前的工作重復(fù)出現(xiàn)問題。因此，需要制定新戰(zhàn)略，科學(xué)分析基礎(chǔ)條件，保證區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)一性，保證國土空間規(guī)劃編制的合理性，加強人才培養(yǎng)，是國土空間規(guī)劃順利開展的根本保障，保證上下兩層之間的連接，提高空間數(shù)據(jù)規(guī)劃準(zhǔn)確性。