淺談自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方法

文／陳文珊 廣西壯族自治區(qū)自然資源產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)中心 廣西南寧 530200

1、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的現(xiàn)實(shí)意義

1.1 推動(dòng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建成

自然資源部會(huì)同省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織開展由中央政府直接行使所有權(quán)的國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等各類自然保護(hù)地以及大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地和草原、國務(wù)院確定的重點(diǎn)國有林區(qū)、中央政府直接行使所有權(quán)的海域、無居民海島、石油 天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源等自然資源和生態(tài)空間的確權(quán)登記工作。自然生態(tài)空間的全方位管理和保護(hù)需要采用嚴(yán)格的制度，對(duì)每項(xiàng)工作細(xì)節(jié)有效管理，根據(jù)實(shí)際需求建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，將自然生態(tài)資源統(tǒng)一確權(quán)登記，從而形成清晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，將全民所有與集體所有的邊界有效劃清，對(duì)全面所有和政府行使所有權(quán)的邊界仔細(xì)劃清，以及不同集體的所有者邊界劃清，有效管理國家的自然資源。

1.2 明確自然資源管理和保護(hù)對(duì)象

自然資源的管理和保護(hù)工作要非常清楚對(duì)象及其內(nèi)容，自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作能明確各種自然資源的實(shí)況，對(duì)自然生態(tài)空間中的土地、草原和森林、水域、濕地以及海洋等資源進(jìn)行清晰劃分，每項(xiàng)調(diào)查工作根據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)展開，再根據(jù)實(shí)際需求制定嚴(yán)格的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。自然資源統(tǒng)一確權(quán)能作為國家土地調(diào)查和自然資源專項(xiàng)調(diào)查工作展開的基礎(chǔ)，對(duì)國家地理國情普查結(jié)果核查有著重要意義，可根據(jù)統(tǒng)一調(diào)查的結(jié)果，對(duì)國家的生態(tài)空間布局進(jìn)行劃分，從而有效提高國有自然資源的利用率，更好的確定自然資源用途，確保每項(xiàng)自然資源有準(zhǔn)確的權(quán)屬，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)我國的自然資源全方位保護(hù)[1]。

1.3 支持生態(tài)文明評(píng)價(jià)

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記能獲得準(zhǔn)確的資源數(shù)據(jù)，這樣能有效提高生態(tài)保護(hù)的效果，使生態(tài)保護(hù)紅線嚴(yán)格落實(shí)，保證每項(xiàng)資源的用途明確規(guī)定，使自然資源的分類有效統(tǒng)一，且自然資源的口徑能得到全方位的統(tǒng)一。自然資源統(tǒng)一確權(quán)能確保生態(tài)文明評(píng)價(jià)工作順利進(jìn)行，形成完整的評(píng)價(jià)體系，基于生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)對(duì)自然資源進(jìn)行有效的布局，根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)主體功能進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，這對(duì)空間開發(fā)需求分析有著積極作用，也能更全面的了解資源環(huán)境的承載力，形成良好完整的生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)基礎(chǔ)資料，使各項(xiàng)評(píng)價(jià)工作具備專業(yè)的數(shù)據(jù)支撐，從而有效提高生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)的效率和準(zhǔn)確性。

2、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作路徑

2.1 工作原則

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要根據(jù)嚴(yán)格的工作原則展開，實(shí)際工作過程要符合規(guī)定的要求和原則，以確保確權(quán)登記工作順利完成。實(shí)際工作中要始終堅(jiān)持自然資源公有制原則，自然資源是國家社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵資源，屬于全民和集體所有，并不是屬于某人或者某單獨(dú)集體。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要以物權(quán)法定為核心，每項(xiàng)工作和工作流程都要符合規(guī)定，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，確定自然資源的物權(quán)種類，準(zhǔn)確劃分自然資源的內(nèi)容，嚴(yán)格明確自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，確保自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作科學(xué)合理，每項(xiàng)工作清晰明確。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要注重統(tǒng)籌兼顧，選擇科學(xué)合理的工作方法展開工作，避免時(shí)代發(fā)展變化對(duì)自然資源管理工作造成較大的影響，確保自然資源管理體制科學(xué)有效，保證每項(xiàng)工作無縫銜接，推動(dòng)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要基于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，根據(jù)工作實(shí)際需求構(gòu)建完整的制度和體系，強(qiáng)調(diào)自然資源的深度保障，將確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記工作有效結(jié)合，為兩者共同促進(jìn)提供良好的條件，使自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作穩(wěn)定展開。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記要高度重視國家發(fā)展與資源保護(hù)，保證這兩者互相統(tǒng)一，從而更好的節(jié)約資源，提高環(huán)境保護(hù)工作的水平與質(zhì)量，為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利開展打開新格局，使國家社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2 工作難點(diǎn)

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實(shí)際工作中存在部分難點(diǎn)不容忽視，比如我國的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基礎(chǔ)較為薄弱，致使實(shí)際工作中可能有不規(guī)范操作的出現(xiàn)，所以自然資源調(diào)查時(shí)要尋找新思路，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求確立新要求，對(duì)自然資源中的森林和水資源、礦產(chǎn)資源等專業(yè)定義進(jìn)行審核和修正，保證定義準(zhǔn)確清晰，以確保各項(xiàng)工作能按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展。生態(tài)空間范圍有不同程度的重疊現(xiàn)象，比如生態(tài)保護(hù)紅線和河湖、飲用水源保護(hù)區(qū)、國家森林保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)等，自然資源之間有明顯的重疊情況，實(shí)際工作中要高度關(guān)注調(diào)查工作的頂層設(shè)計(jì)，提高頂層設(shè)計(jì)的合理有效性，對(duì)涉及的各個(gè)專業(yè)部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確保每項(xiàng)調(diào)查工作能順利展開。自然資源的價(jià)值和功能并不統(tǒng)一，尤其是業(yè)界對(duì)自然資源的價(jià)值并無一致的觀點(diǎn)，實(shí)際工作中主要是將自然資源的價(jià)值分成生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，這種價(jià)值體系是根據(jù)不同價(jià)值需求進(jìn)行定義，所以調(diào)查工作要從實(shí)際出發(fā)，綜合考慮自然資源的價(jià)值和功能，深度解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集難和信息質(zhì)量參差不齊等問題，注重信息數(shù)據(jù)管理和儲(chǔ)存的有效協(xié)調(diào)，確保形成的調(diào)查結(jié)果高精度、高準(zhǔn)確度，為國家生態(tài)文明建設(shè)提供參考依據(jù)。

2.3 制定分布圖

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要注重自然資源調(diào)查結(jié)果的綜合分析，制定科學(xué)嚴(yán)格的分布圖，調(diào)查分布圖是預(yù)劃登記工作的重要內(nèi)容，屬于內(nèi)部自然資源類型，同時(shí)加強(qiáng)自然資源調(diào)查工作的順利開展。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作展開前，要對(duì)自然資源的各種資料進(jìn)行收集，根據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自然資源類型進(jìn)行詳細(xì)說明，再基于各部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)制定分布圖。根據(jù)自然資源調(diào)查表，對(duì)管理部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，選擇其中有用的信息和數(shù)據(jù)，對(duì)各種自然資源數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)的整合和疊加，促使海量數(shù)據(jù)成為分布圖，注意分布圖要有效套合自然資源的調(diào)查范圍，以確保所有自然資源在分布圖上體現(xiàn)。

2.4 預(yù)劃管理

2.4.1 預(yù)劃登記單元

基于工作底圖，預(yù)劃自然資源登記單元，確定登記范圍。登記單元預(yù)劃的原則：（1）堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定。堅(jiān)持自然資源社會(huì)主義公有制，即自然資源屬于國家所有或集體所有，以自然資源所有權(quán)范圍為基礎(chǔ)劃定，并與已登記的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)邊界做好銜接。不同行使主體的自然資源或生態(tài)空間，應(yīng)分別劃定登記單元。（2）堅(jiān)持集中連片，保持生態(tài)功能完整性。按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的重要程度以及相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片等因素劃定。（3）堅(jiān)持應(yīng)劃盡劃、不重不漏。全部國土空間的國有自然資源以及自然保護(hù)地等自然生態(tài)空間內(nèi)涉及的集體所有自然資源，符合自然資源登記單元條件的，均應(yīng)劃為自然資源登記單元，做到應(yīng)劃盡劃，沒有遺漏。自然資源登記單元范圍相重疊的，應(yīng)按照優(yōu)先順序劃定，防止重疊。

2.4.2 登記單元的類型

自然資源登記單元類型分為：（1）海域登記單元。登記單元內(nèi)的海域全部為國家所有。（2）無居民海島登記單元。登記單元內(nèi)自然資源全部為國家所有。（3）自然保護(hù)地登記單元。包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園登記單元等。登記單元內(nèi)一般包含有多種類型、多種所有權(quán)形式的自然資源。（4）水流登記單元。登記單元內(nèi)可能會(huì)包括多種所有權(quán)形式，以國家所有為主。（5）國務(wù)院確定的重點(diǎn)國有林區(qū)登記單元。登記單元內(nèi)可能包括多種類型的自然資源或包含自然保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地的，全部森林資源均為中央政府直接行使所有權(quán)。（6）濕地、森林、草原、荒地等自然資源登記單元。登記單元內(nèi)自然資源以國家所有為主。（7）探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源登記單元。包括固體礦產(chǎn)的推斷資源量、控制資源量、探明資源量和油氣（含石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣）的探明地質(zhì)儲(chǔ)量。

2.4.3 資料收集清單

收集資料主要涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草等部門，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先收集數(shù)字化成果、數(shù)據(jù)更新后的變更成果。（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。包括正射影像圖、數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)（DLG）、等基礎(chǔ)測繪成果；（2）各類資源調(diào)查成果。包括國土調(diào)查、濕地資源調(diào)查、草地資源調(diào)查等；（3）各類資源的所有權(quán)和使用權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)登記成果資料。主要包括不動(dòng)產(chǎn)的位置、面積、界址、單元號(hào)等自然狀況信息[2]。（4）各部門的公共管制要求和特殊保護(hù)規(guī)定等資料。（5）國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地的管理或保護(hù)審批資料，河流、湖泊等水流的堤防、水域岸線、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量估算范圍等。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利展開要具備詳盡的工作底圖，參照預(yù)劃登記的范圍，制作詳盡的工作底圖，將調(diào)查分布圖與預(yù)劃登記的各項(xiàng)內(nèi)容有效結(jié)合，使相關(guān)數(shù)據(jù)形成預(yù)劃登記的自然資源工作底圖。

2.4.4 內(nèi)業(yè)預(yù)評(píng)估

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作順利實(shí)施前要高度重視內(nèi)業(yè)預(yù)評(píng)估，由專業(yè)人員對(duì)內(nèi)業(yè)有關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行與分析，以正射影像圖、預(yù)劃工作底圖等資料，對(duì)內(nèi)業(yè)影像進(jìn)行初步解析，根據(jù)已有資料對(duì)預(yù)劃登記工作中的問題進(jìn)行有效處理，這時(shí)則得到預(yù)劃登記的調(diào)查草圖，將各項(xiàng)數(shù)據(jù)記錄在自然資源權(quán)籍調(diào)查資料中，同時(shí)提出科學(xué)合理的處理策略。對(duì)自然資源進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查，能準(zhǔn)確的核查權(quán)籍調(diào)查工作中的實(shí)際情況，分析各種處理方案是否有效，以確保實(shí)際工作中出現(xiàn)的各種問題能及時(shí)有效的處理，保證自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作順利展開。

2.5 首次登記工作通告

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的關(guān)鍵是自然資源權(quán)屬調(diào)查，調(diào)查表中的內(nèi)容注重了解內(nèi)業(yè)可能存在的各種問題，對(duì)自然資源的類型進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查，保證各項(xiàng)工作記錄詳細(xì)準(zhǔn)確。實(shí)際工作要考慮部門意見，對(duì)登記工作中存在的問題及時(shí)修正，以獲得自然資源的權(quán)籍調(diào)查表。自然資源調(diào)查工作開展前，要專門發(fā)布通告，確保各單位有效配合，將國家的自然資源全部登記，要求每項(xiàng)工作根據(jù)通告中的規(guī)定進(jìn)行，嚴(yán)格管控自然資源的調(diào)查和審核、登簿等，確保首次登記工作順利展開，保證每項(xiàng)工作有序進(jìn)行。

3、自然資源統(tǒng)一確權(quán)實(shí)踐調(diào)查

3.1 核查自然資源的權(quán)屬

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記前要對(duì)自然資源的權(quán)屬進(jìn)行有效核查，全面調(diào)查自然資源的所屬情況，要求自然資源相關(guān)人員到場參加核查工作，每項(xiàng)自然資源的界線必須多方承認(rèn)，同時(shí)雙方在權(quán)籍調(diào)查表上簽字生效。如果自然資源權(quán)屬核查有界線爭議，由專業(yè)人員到現(xiàn)場對(duì)界線爭議問題進(jìn)行調(diào)解，最終可以參照爭議調(diào)處的辦法對(duì)界線爭議問題進(jìn)行處理。實(shí)際工作中有一方指界人無正當(dāng)理由，且未能在規(guī)定時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場指界，則自然資源的權(quán)屬界線以到場一方的認(rèn)界為準(zhǔn)，最后的確界結(jié)果以書面形式告知另一方。如果未達(dá)到現(xiàn)場一方認(rèn)為書面內(nèi)容不準(zhǔn)確或不符合實(shí)情，則在15日內(nèi)申請(qǐng)對(duì)自然資源權(quán)屬界線進(jìn)行重新劃分，未能在規(guī)定日期內(nèi)申請(qǐng)相關(guān)內(nèi)容，則認(rèn)為對(duì)確權(quán)界線并無任何異議。

3.2 調(diào)查自然資源界址

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要注重自然資源界址的調(diào)查，同時(shí)準(zhǔn)確了解自然資源的屬性，由專人和資源管理部門對(duì)各項(xiàng)情況進(jìn)行調(diào)查，將自然資源的實(shí)際情況詳細(xì)記錄。自然資源界址調(diào)查時(shí)，要著重了解自然資源的空間狀況，準(zhǔn)確分析自然資源的屬性，記錄自然資源的坐落和面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等資料，基于公共管制的屬性確定自然資源的屬性。

3.3 繪制自然資源登記草圖

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中的登記草圖重在記錄自然資源的位置和界址、相鄰資源等方面資料，附有自然資源與周圍地物的關(guān)系描述，此類資料嚴(yán)禁隨便涂改。預(yù)劃登記圖與登記調(diào)查草圖和實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)密切相關(guān)，一般是權(quán)籍調(diào)查表中的附圖資料，有界址點(diǎn)的各方面情況說明，重在確保權(quán)屬資料清楚無異議，保證界址點(diǎn)準(zhǔn)確無誤，要求各種注記描述清晰規(guī)范。自然資源的登記圖一般包括多方面資料，比如單元編號(hào)和界址點(diǎn)以及界址線等，再者是登記單元中的自然資源界址點(diǎn)以及界址線、直接關(guān)系地物等，要求各種資源類型注記清楚明確，附帶詳細(xì)完整的北線和圖例等。

3.4 建立自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的有序展開要具備完善的調(diào)查數(shù)據(jù)庫，納入自然資源屬性與權(quán)屬等方面數(shù)據(jù)，將各方面調(diào)查信息詳細(xì)整理后傳輸?shù)綌?shù)據(jù)庫中，隨機(jī)生成數(shù)據(jù)庫成果格式，有利于各種自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。采用地理信息技術(shù)和專業(yè)的平臺(tái)軟件，結(jié)合各項(xiàng)調(diào)查結(jié)果和數(shù)據(jù)，建立完整有效的數(shù)據(jù)庫，注意嚴(yán)格檢查數(shù)據(jù)庫的坐標(biāo)系和空間拓?fù)涞?，要確保數(shù)據(jù)庫的完整性，對(duì)自然資源屬性能進(jìn)行有效的檢查。將自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記信息傳輸?shù)綌?shù)據(jù)庫中，與數(shù)據(jù)庫中的不動(dòng)產(chǎn)登記信息有效結(jié)合，形成互相驗(yàn)證的信息管理平臺(tái)，使各種數(shù)據(jù)和信息在數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)共享、有效銜接。

3.5 自然資源確權(quán)登記

自然資源確權(quán)登記通常是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)線登記審核，核查數(shù)據(jù)中是否有國家的秘密自然資源數(shù)據(jù)和信息，國土部門的自然資源登記工作機(jī)構(gòu)發(fā)布公告，讓社會(huì)大眾對(duì)相關(guān)工作內(nèi)容有所了解，公告時(shí)間≥15日，注意對(duì)公告中的內(nèi)容拍照保存。自然資源確權(quán)登記工作公告期間，自然資源的權(quán)利人可對(duì)登記事項(xiàng)提出異議，由專業(yè)的工作人員對(duì)各種問題進(jìn)行仔細(xì)調(diào)查，準(zhǔn)確核查實(shí)際工作中存在的問題，對(duì)實(shí)際問題進(jìn)行嚴(yán)格處理。公告期間提出的異議經(jīng)調(diào)查不成立或無異議的自然資源，則有技術(shù)部門和登記機(jī)構(gòu)對(duì)自然資源的各方面信息和資料進(jìn)行登記，包括自然資源的基本狀況和權(quán)屬以及公共管制等內(nèi)容，注意保證自然資源登記內(nèi)容準(zhǔn)確無誤，不可將有異議或問題的數(shù)據(jù)信息登記在冊，保證登記簿信息的準(zhǔn)確性[3]。

3.6 自然資源確權(quán)登記資料歸檔

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作完成后要第一時(shí)間對(duì)各項(xiàng)成果進(jìn)行全面整理，信息登記部門要根據(jù)國家要求構(gòu)建完善的檔案管理制度，對(duì)自然資源確權(quán)信息全面管理。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記資料歸檔要注重多方面資料的完整性，包括權(quán)籍調(diào)查表和實(shí)地測量結(jié)果等，根據(jù)自然資源的實(shí)際情況附上專業(yè)的圖冊等，將上述資料制成成果樣式，全方位的體現(xiàn)自然資源情況。將形成的全部紙質(zhì)資料提交上級(jí)部門，同時(shí)對(duì)各種電子數(shù)據(jù)嚴(yán)格審核后也上交統(tǒng)一保管。自然資源確權(quán)登記資料要求完整準(zhǔn)確，由專業(yè)人員對(duì)登記成功整理和立卷、編目等，最后將全部的紙質(zhì)資料和電子資料統(tǒng)一歸檔。

結(jié)語：

自然資源包括土地資源、水利資源和礦產(chǎn)資源等，能在技術(shù)條件的利用下產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)人類的未來可持續(xù)發(fā)展有著積極作用。我國高度重視生態(tài)文明建設(shè)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作責(zé)任重大，實(shí)際工作中要參考不動(dòng)產(chǎn)登記工作的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)自然資源調(diào)查登記的主要情況，對(duì)工作內(nèi)容和流程、方法等情況進(jìn)行有效調(diào)整，提高自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的規(guī)范性。