黃河古賢水利樞紐陜西供水工程管理體制重點(diǎn)和難點(diǎn)及對(duì)策分析

原 博

（陜西省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院,陜西 西安 710001）

黃河古賢水利樞紐工程位于黃河晉陜大峽谷中段、壺口瀑布上游約10 km處。古賢水利樞紐是黃河干流治理開(kāi)發(fā)規(guī)劃中的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性骨干工程,是國(guó)務(wù)院確定150 項(xiàng)重大水利工程之一,是黃河水沙調(diào)控體系的骨干樞紐工程。工程的開(kāi)發(fā)任務(wù)是以防洪減淤為主要任務(wù),并兼顧供水灌溉和發(fā)電等綜合利用。

南水北調(diào)西線工程生效前設(shè)計(jì)水平年古賢樞紐按照“以供定需”的原則供水,水庫(kù)總供水量28.35 億m3,其中陜西省10.32 億m3,山西省18.03 億m3,總灌溉面積為872.5 萬(wàn)畝,其中陜西省274 萬(wàn)畝,山西省598.5 萬(wàn)畝。南水北調(diào)西線工程生效后,供水區(qū)總供水量35.28 億m3,其中陜西省17.25 億m3,山西省18.03億m3,灌溉面積為1046.9 萬(wàn)畝,其中陜西省448.4萬(wàn)畝,山西省598.5 萬(wàn)畝[1]。工程的建設(shè)對(duì)建設(shè)征地區(qū)的社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)等綜合效益具有一定的帶動(dòng)作用。

古賢水庫(kù)建成后,由于水庫(kù)抬高水位、沉積泥沙、調(diào)節(jié)徑流,可以大大改善黃河北干流沿岸現(xiàn)有抽黃灌區(qū)（如陜西省禹門口抽黃、東雷抽黃灌區(qū)）的引水條件,為陜西省利用黃河水資源提供了良好條件和難得機(jī)遇；可以實(shí)現(xiàn)在目前現(xiàn)狀抽黃灌區(qū)上,從河道提水轉(zhuǎn)變?yōu)楣刨t樞紐壩上取水灌溉,降低了利用黃河水的抽水揚(yáng)程,進(jìn)一步解決了陜西省渭北涇東地區(qū)的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)灌溉和工業(yè)缺水等問(wèn)題。陜西省對(duì)利用黃河古賢水利樞紐工程水源規(guī)劃分為近期、遠(yuǎn)期。其中近期規(guī)劃現(xiàn)狀水平年為2019 年,規(guī)劃水平年為2030 年,供水對(duì)象分為城鎮(zhèn)及工業(yè)用水和灌溉兩大部分。

其中城鎮(zhèn)及工業(yè)用水供水對(duì)象為延安市的宜川縣、渭南市臨渭區(qū)、合陽(yáng)縣、澄城縣等9 個(gè)市縣及其沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)、11 個(gè)工業(yè)園區(qū)（宜川秋林工業(yè)園區(qū)、宜川縣集義物流園區(qū)、宜川縣交里（云巖）天然氣加工區(qū)、韓城市龍門經(jīng)開(kāi)區(qū)、韓城市龍亭新區(qū)等）。

灌溉對(duì)象為東雷一期灌區(qū)、東雷二期灌區(qū)、禹門口灌區(qū)、石堡川灌區(qū)、桃曲坡灌區(qū)、洛惠渠灌區(qū)等15 個(gè)灌區(qū)共計(jì)436.82萬(wàn)畝耕地。供水區(qū)總面積1.37萬(wàn)km2。規(guī)劃由古賢水庫(kù)壩上年引水量17.25 億m3,其中灌溉用水12.02 億m3,城鎮(zhèn)及工業(yè)用水5.23億m3。規(guī)劃的古賢干洞由古賢水庫(kù)庫(kù)內(nèi)設(shè)計(jì)引水流量147.68 m3/s,其中灌溉流量122.45 m3/s,城鎮(zhèn)及工業(yè)用水流量25.23 m3/s。

該工程建設(shè)涉及的范圍廣,且投資大,建設(shè)周期長(zhǎng),建設(shè)及運(yùn)行管理將受眾多因素影響,如技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等方面,古賢水利樞紐工程涵蓋了公益、準(zhǔn)公益、經(jīng)營(yíng)多個(gè)類別項(xiàng)目,生產(chǎn)關(guān)系復(fù)雜,因此要求管理層統(tǒng)籌安排管理運(yùn)行體制、工程管理等多方面內(nèi)容,以確保工程的順利實(shí)施。對(duì)于建設(shè)單位陜西黃河古賢水利樞紐開(kāi)發(fā)有限公司,面臨要求高、任務(wù)重、困難多等諸多問(wèn)題,為了有效組織工程項(xiàng)目建設(shè)與管理,實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)發(fā)展的宏偉目標(biāo),結(jié)合開(kāi)發(fā)模式特展開(kāi)對(duì)本工程的管理體制設(shè)計(jì)研究。

1 工程開(kāi)發(fā)模式制約管理體制的建設(shè)方向

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的水利水電工程發(fā)展方向需要向水資源有償使用推行,雖然無(wú)償使用水資源對(duì)于水利事業(yè)而言具備公益性特征,但是水資源的有償使用方向,也是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況提出的重要舉措,雖然少數(shù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,但是無(wú)償使用水資源的公益化模式也可能加速水資源浪費(fèi)的比例與基數(shù)。因此,確保古賢水利樞紐陜西供水區(qū)工程的良性循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展,推動(dòng)水資源有償使用是發(fā)展方向。

將古賢陜西供水區(qū)工程融入現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式,以清晰的責(zé)任制度為統(tǒng)籌管理方向,將政企兩項(xiàng)職能進(jìn)行合理劃分,實(shí)施科學(xué)管理模式。研究古賢陜西供水工程項(xiàng)目法人責(zé)任制,實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制的目的在于落實(shí)相應(yīng)的管理,適應(yīng)市場(chǎng)化的發(fā)展格局,任何一方傾向都是極為片面的開(kāi)發(fā)模式,在本工程市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)中,投資效益應(yīng)當(dāng)是首先考慮的開(kāi)發(fā)原則。為此古賢陜西供水工程的開(kāi)發(fā)模式,必須依據(jù)市場(chǎng)化的發(fā)展傾向明確主體責(zé)任,進(jìn)而有效規(guī)避由于責(zé)任主體不明確而產(chǎn)生的市場(chǎng)信息滯后性。本工程需要以市場(chǎng)傾向?yàn)閰⒖?積極探索股份或者信貸的開(kāi)發(fā)基礎(chǔ),同時(shí)在項(xiàng)目投資上完善契合實(shí)際的規(guī)劃。

古賢水利樞紐工程的開(kāi)發(fā)模式涵蓋了工程施工、資金籌集、項(xiàng)目籌劃、建后管理、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、貸款償還等多方面事宜,需要以水利水電工程開(kāi)發(fā)的保值與增值為具體責(zé)任指標(biāo),尋求市場(chǎng)化發(fā)展道路,實(shí)現(xiàn)投資的回報(bào)率,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)目標(biāo)。

2 工程投資結(jié)構(gòu)制約管理體制架構(gòu)

依據(jù)《水利部關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（水建設(shè)[2020]258號(hào)）文件中關(guān)于規(guī)范項(xiàng)目法人組建的指導(dǎo)意見(jiàn),不同出資人的組成,其建設(shè)管理體制相應(yīng)有所變化,資本金是單一還是多元化,都將決定工程管理單位的組織架構(gòu),進(jìn)而影響工程的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

根據(jù)工程的建設(shè)資金來(lái)源不同,項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)則相應(yīng)有所變化的特點(diǎn),可以以主要的幾種不同投資主體的結(jié)構(gòu)模式為基礎(chǔ),進(jìn)而開(kāi)展相對(duì)應(yīng)投資模式結(jié)構(gòu)下管理機(jī)制架構(gòu)方案研究工作,供建設(shè)單位參考。

3 市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

根據(jù)國(guó)家對(duì)水利工程投融資體制和建設(shè)管理“進(jìn)一步深化改革,強(qiáng)化管理”的要求,以及系統(tǒng)分析制約水利發(fā)展的主要體制性障礙和水利管理中的薄弱環(huán)節(jié)的要求,應(yīng)以水資源管理體制、流域管理體制、水利工程建設(shè)運(yùn)行管理體制和投融資體制、水利資產(chǎn)管理體制等方面改革為重點(diǎn),推進(jìn)制度創(chuàng)新,使關(guān)系水利發(fā)展全局的重大體制改革取得突破性進(jìn)展。

古賢陜西供水工程的管理設(shè)計(jì)工作,需要在前期綜合考慮如何設(shè)置管理體制框架,盡量避免重新走回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的老路,今日國(guó)內(nèi)的水利工程投資與經(jīng)營(yíng)分離的體制不再是國(guó)家所倡導(dǎo)的,即工程建設(shè)由國(guó)家投資,而建成投運(yùn)后由地方水利機(jī)構(gòu)或地方政府經(jīng)營(yíng),這樣的傳統(tǒng)體制將導(dǎo)致建設(shè)與經(jīng)營(yíng)單位對(duì)投資回收不愿負(fù)直接責(zé)任,而且會(huì)出現(xiàn)運(yùn)行主體缺乏激勵(lì)、約束和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,導(dǎo)致工程運(yùn)行效率不及預(yù)期目標(biāo)。

4 已成和新建工程管理體制的銜接

工程供水范圍和對(duì)象涉及9 個(gè)市縣和11 工業(yè)園區(qū)以及15 個(gè)灌區(qū),其中涵蓋新建水利工程及改造灌區(qū)已成工程,滿足工程經(jīng)濟(jì)收益的企業(yè)管理體制機(jī)構(gòu)需要經(jīng)過(guò)有關(guān)各方反復(fù)協(xié)調(diào),理順復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,保證所有利益相關(guān)主體的利益不受侵害并盡可能達(dá)到最優(yōu),實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和統(tǒng)一管理,實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目綜合效益的最大化,實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)與運(yùn)行的可持續(xù)發(fā)展。

研究采用適合本工程的市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)行管理體制,建立專業(yè)化管理、分級(jí)管理結(jié)合的管理體系,在運(yùn)行過(guò)程中不斷提高工程管理水平,以能夠適應(yīng)工程建成后的市場(chǎng)化運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)性要求,開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),將工程效益最大化發(fā)揮。

古賢陜西供水工程的建設(shè)期以及建成后的運(yùn)行都至關(guān)重要,特別是工程建成后能否良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展更關(guān)系到此項(xiàng)工程的成敗。

因此,建立以“水資源的合理開(kāi)發(fā)、優(yōu)化配置和高效利用,進(jìn)而保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”思路作為目標(biāo),從工程的水資源統(tǒng)一調(diào)度管理為基礎(chǔ),引進(jìn)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代水利工程管理的先進(jìn)理念,適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制,逐步實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控、準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)作和用水戶參與,并以此構(gòu)建“政府主導(dǎo)、建管一體、準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)作與現(xiàn)代企業(yè)制度管理”的開(kāi)發(fā)模式及工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

將古賢陜西供水工程融入現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式,以清晰的責(zé)任制度為統(tǒng)籌管理方向,將政企兩項(xiàng)職能進(jìn)行合理劃分,實(shí)施科學(xué)管理模式。研究古賢陜西供水工程項(xiàng)目法人責(zé)任制,實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制的目的在于落實(shí)相應(yīng)的管理,適應(yīng)市場(chǎng)化的發(fā)展格局,任何一方傾向都是極為片面的開(kāi)發(fā)模式,在本工程市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)中,投資效益應(yīng)當(dāng)是首先考慮的開(kāi)發(fā)原則。為此古賢陜西供水工程的開(kāi)發(fā)模式,必須依據(jù)市場(chǎng)化的發(fā)展傾向明確主體責(zé)任,進(jìn)而有效規(guī)避由于責(zé)任主體不明確而產(chǎn)生的市場(chǎng)信息滯后性。本工程需要以市場(chǎng)傾向?yàn)閰⒖?積極探索股份或者信貸的開(kāi)發(fā)基礎(chǔ),同時(shí)在項(xiàng)目投資上完善契合實(shí)際的規(guī)劃。

根據(jù)工程規(guī)模、建設(shè)任務(wù)、管理任務(wù)及工程效益,在分析研究對(duì)工程管理體制有影響的眾多因素基礎(chǔ)上,擬定適合本工程的開(kāi)發(fā)模式和運(yùn)行管理體制方案,以確保工程建設(shè)順利開(kāi)展,實(shí)現(xiàn)對(duì)本工程的融資、占地處理、工程建設(shè)管理等管理職責(zé)的劃分,并遵循精簡(jiǎn)、高效、合理、切實(shí)可行的原則進(jìn)行運(yùn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置,實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理的管理體制,承擔(dān)工程運(yùn)行、維護(hù)及運(yùn)營(yíng)管理。