算法自動(dòng)化決策在行政處罰中的應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)制路徑

余 俊，王守慢

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

隨著人工智能、算法自動(dòng)化決策在行政領(lǐng)域中的逐漸推廣，自動(dòng)化行政開始涉足行政執(zhí)法實(shí)踐并逐漸擴(kuò)大應(yīng)用場(chǎng)景范圍。算法自動(dòng)化在行政執(zhí)法應(yīng)用中，不僅體現(xiàn)出人工智能在信息收集、數(shù)據(jù)處理方面的迅速與便捷，而且逐漸出現(xiàn)機(jī)器自動(dòng)作出決策的情形。前者如健康碼的設(shè)計(jì)與使用，即通過對(duì)個(gè)人信息的收集與整理，利用大數(shù)據(jù)對(duì)比得出健康碼的賦予類別，再由執(zhí)法人員根據(jù)不同顏色標(biāo)示的健康碼決定是否采取隔離措施。后者如交通執(zhí)法中的電子監(jiān)控抓拍違章，即通過大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)對(duì)過往車輛進(jìn)行全天候監(jiān)測(cè)，按照既定程序規(guī)范收集違法數(shù)據(jù)并作出處罰決定，并將處罰結(jié)果通知行政相對(duì)人。該過程除了最終的審核環(huán)節(jié)有人員參與，其他均由依托算法規(guī)則運(yùn)行的機(jī)器作出。由此可看出，算法自動(dòng)化決策逐步應(yīng)用于行政處罰領(lǐng)域，并且逐漸將立法賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力部分或全部交由機(jī)器行使，由機(jī)器輸出處罰決定結(jié)果。由于行政處罰屬于負(fù)擔(dān)性行政行為，會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的切身利益產(chǎn)生影響，而算法自動(dòng)化決策又具有“黑箱”性質(zhì)，無(wú)法客觀呈現(xiàn)在行政相對(duì)人面前，所以對(duì)算法自動(dòng)化決策在行政處罰中的應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)制路徑進(jìn)行研究是十分必要的。

一、算法自動(dòng)化決策在行政處罰中的運(yùn)作機(jī)理

（一）算法自動(dòng)化決策的適用表現(xiàn)

算法自動(dòng)化決策是指算法對(duì)輸入的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理，通過既定的程序自動(dòng)化輸出結(jié)果的過程，這個(gè)過程無(wú)需人類參與。與算法輔助決策不同，具備自動(dòng)化決策能力的算法不再是純粹的工具，其在模仿人類思維的道路上不斷前進(jìn)，在一定程度上甚至具備了與人類抗衡的能力。如果對(duì)特定的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律評(píng)價(jià)與處理，那么其必然包括三個(gè)必要環(huán)節(jié)：識(shí)別與輸入、分析與決定、輸出與實(shí)現(xiàn)〔1〕。算法輔助決策只進(jìn)行到第一個(gè)環(huán)節(jié)，即信息的識(shí)別與輸入。而在算法自動(dòng)化決策中，則包含了整個(gè)數(shù)據(jù)運(yùn)行的三個(gè)環(huán)節(jié)，取代了人工分析與作出決定的重要一環(huán)。

（二）算法自動(dòng)化決策在行政處罰中的運(yùn)作機(jī)理

將算法自動(dòng)化決策應(yīng)用到行政處罰中，即是借助計(jì)算機(jī)軟件、算法模型及大數(shù)據(jù)等科技手段，模仿執(zhí)法人員處罰裁量的思維邏輯和實(shí)施過程〔2〕。行政處罰要實(shí)現(xiàn)算法自動(dòng)化決策，首先，要解決計(jì)算機(jī)與人類不同的語(yǔ)言體系問題。算法的運(yùn)作以計(jì)算機(jī)代碼為自身的語(yǔ)言體系，將以自然語(yǔ)言表達(dá)的法律規(guī)范轉(zhuǎn)譯為代碼，然后再將代碼轉(zhuǎn)譯為二進(jìn)制指令，這樣計(jì)算機(jī)才具備依據(jù)法律規(guī)范執(zhí)行指令的可能，繼而作出行政處罰決定。其次，要解決算法規(guī)則如何體現(xiàn)行政處罰邏輯問題。算法自動(dòng)化決策的基礎(chǔ)技術(shù)之一是通過構(gòu)建知識(shí)圖譜來(lái)表現(xiàn)客觀世界中概念與實(shí)體之間的聯(lián)系〔3〕。以法律知識(shí)為基礎(chǔ)構(gòu)建的知識(shí)圖譜要能夠體現(xiàn)出適用過程中的法律邏輯，然后在此基礎(chǔ)上搭建系統(tǒng)自行運(yùn)作的算法模型，對(duì)于作出處罰決定所需要的法律規(guī)范、類案分析、邏輯順序等，按照機(jī)器所能運(yùn)作的代碼方式進(jìn)行設(shè)定，讓機(jī)器通過設(shè)定好的算法模型進(jìn)行法律知識(shí)推理，賦予其模擬執(zhí)法者真實(shí)法律邏輯的能力。再次，要解決行政處罰裁量自動(dòng)化的問題。行政處罰裁量權(quán)是法律賦予執(zhí)法人員在職權(quán)范圍內(nèi)決定是否給予行政相對(duì)人處罰以及如何選擇處罰幅度的權(quán)力。當(dāng)行政處罰裁量權(quán)部分或全部賦予機(jī)器行使時(shí)，就會(huì)利用算法程序?qū)⒉昧窟^程分解為可供機(jī)器運(yùn)行的計(jì)算步驟，此時(shí)執(zhí)法人員的行政裁量過程就人為地以計(jì)算機(jī)語(yǔ)言的形式呈現(xiàn)出來(lái)，通過執(zhí)行計(jì)算機(jī)指令來(lái)完成案件的違法信息輸入、法律效果分析和裁量結(jié)果輸出。

如上所述，算法自動(dòng)化決策在行政處罰中的運(yùn)作流程如下：先是將法律規(guī)范、違法行為、違法后果等自然語(yǔ)言翻譯成計(jì)算機(jī)可執(zhí)行的代碼，再將代碼以一定的邏輯組合形成算法模型。在代碼和算法的作用下，計(jì)算機(jī)有條不紊地完成數(shù)據(jù)分析任務(wù)并得出裁量結(jié)果，其中最重要的環(huán)節(jié)是通過算法規(guī)則體現(xiàn)法律裁決案件的規(guī)則。

二、算法自動(dòng)化決策在行政處罰中的功能體現(xiàn)

（一）降低執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效率

算法自動(dòng)化決策可以幫助解決傳統(tǒng)執(zhí)法過程中效率不足、成本過高等問題。如在“杜寶良案”中，累計(jì)105次的違法駕駛行為均被電子監(jiān)控設(shè)備拍到并給予行政處罰〔4〕。在自動(dòng)化技術(shù)運(yùn)用到行政執(zhí)法領(lǐng)域之前，諸如交通違章等行政處罰工作主要依靠人力來(lái)完成，倘若每一次違法行為都被執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)并給予處理，需要花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，執(zhí)法成本比較高昂。在人力資源不足的情況下，違章處理實(shí)際上可以理解為“抽查”，行為人違章數(shù)次，執(zhí)法人員可能只會(huì)發(fā)現(xiàn)一次，執(zhí)法效率遠(yuǎn)不及自動(dòng)化系統(tǒng)的監(jiān)控。自動(dòng)化技術(shù)出現(xiàn)之后，違法行為被發(fā)現(xiàn)處理的概率則大大提升，能夠以較低的執(zhí)法成本來(lái)發(fā)現(xiàn)盡可能多的違法行為。算法具有極速的特征，在信息采集、數(shù)據(jù)分析等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。通過算法設(shè)定好的模型，在捕捉到既定的違法信息并作出處罰決定時(shí)，可以即時(shí)通知到行政相對(duì)人，以避免行政相對(duì)人違法行為持續(xù)性造成的影響。總的來(lái)說，一方面，執(zhí)法人員可以極大地減少工作時(shí)間，降低執(zhí)法成本；另一方面，借助人工智能算法決策，行政相對(duì)人能夠得到更加高效便捷的服務(wù)。

（二）減少人為干擾，避免同案異罰

人力執(zhí)法時(shí)代，主要依靠的是執(zhí)法人員進(jìn)行事實(shí)調(diào)查、證據(jù)收集固定、處罰裁量決定等程序。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）的相關(guān)規(guī)定，執(zhí)法人員具有法律賦予的是否給予行政相對(duì)人處罰以及選擇處罰幅度的權(quán)力，然而在作出處罰決定的過程中，執(zhí)法人員容易受到心情、人際關(guān)系等因素的影響，可能會(huì)產(chǎn)生偏私、不公，出現(xiàn)權(quán)力濫用導(dǎo)致處罰不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。機(jī)器不具有人類的情感，自動(dòng)化處罰決策是按照既定的裁量基準(zhǔn)，對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行判斷并給出處罰結(jié)果。其可以通過程序設(shè)計(jì)排除不相關(guān)因素，包括影響處罰公正的人為因素。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為算法模型由人類研發(fā)設(shè)定，研發(fā)人員的個(gè)人偏見會(huì)使算法規(guī)則帶有偏見〔5〕，但這種風(fēng)險(xiǎn)可以從源頭預(yù)防。減少算法規(guī)則設(shè)置過程中設(shè)計(jì)人員的主觀影響，可以降低算法歧視風(fēng)險(xiǎn)。算法自動(dòng)化決策的應(yīng)用，可以使行政處罰決定更具有科學(xué)性，可以減少執(zhí)法人員的肆意性，避免因人情執(zhí)法造成同案異罰的情況發(fā)生。算法自動(dòng)化決策技術(shù)壓縮了執(zhí)法人員的裁量空間，對(duì)于規(guī)則以電子化的形式確定，對(duì)于違法事件則按照事先設(shè)定好的算法規(guī)則進(jìn)行結(jié)果判定，因此有利于提升行政處罰結(jié)果的統(tǒng)一性和公正性。

三、算法自動(dòng)化決策在行政處罰中的應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)

（一）算法自動(dòng)化決策抵牾正當(dāng)程序原則

正當(dāng)程序原則是規(guī)范行政權(quán)力邊界、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要保障機(jī)制。正當(dāng)程序制度是在實(shí)體法規(guī)定無(wú)法滿足實(shí)現(xiàn)公平正義的情況下，通過向注重程序性規(guī)則轉(zhuǎn)變，達(dá)到維護(hù)公平正義的目的〔6〕。我國(guó)行政處罰程序較為完善，其中關(guān)于行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)、說明理由和行政相對(duì)人的陳述、申辯、申請(qǐng)聽證等程序在《行政處罰法》中都有所規(guī)定，這些程序的適用在限制行政權(quán)力、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益方面起到了至關(guān)重要的作用。算法自動(dòng)化決策將識(shí)別與輸入、分析與決定、輸出與實(shí)現(xiàn)三個(gè)環(huán)節(jié)貫穿于行政執(zhí)法當(dāng)中。一方面，可以使行政權(quán)力更加有效地行使，提高行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為并及時(shí)處理的能力。另一方面，由于自動(dòng)化行政利用科技等手段改變了傳統(tǒng)的執(zhí)法方式，對(duì)正當(dāng)程序原則產(chǎn)生了一定的沖擊〔7〕。

第一，算法自動(dòng)化決策的“黑箱”性質(zhì)與正當(dāng)程序原則相抵牾。在自動(dòng)化行政處罰過程中，對(duì)違法事實(shí)的分析與處罰是通過算法規(guī)則適用既定的算法程序進(jìn)行處理的，基于這些步驟、代碼、程序等的過程會(huì)形成一個(gè)“黑箱”〔8〕?！昂谙洹眱?nèi)的分析過程無(wú)法被行政相對(duì)人了解，決策結(jié)果如何得出也無(wú)法被行政機(jī)關(guān)作直觀解釋。正當(dāng)程序原則要求行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)，必須向行政相對(duì)人說明處罰理由。然而，算法自動(dòng)化決策的整個(gè)決策過程都處于不透明狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)難以參與到?jīng)Q策過程中，更無(wú)法向行政相對(duì)人說明理由。借助算法自動(dòng)化決策進(jìn)行行政處罰的行為，使得行政權(quán)力在較為隱秘的狀態(tài)下行使，難以對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，在一定程度上會(huì)影響行政相對(duì)人對(duì)政府的信任度。

第二，算法自動(dòng)化決策的極速性特點(diǎn)與程序正義原則相沖突。利用自動(dòng)化處罰決策系統(tǒng)，違法行為的處罰決定在極短的時(shí)間內(nèi)即可完成，原先由執(zhí)法者作出處罰決定時(shí)所需要的諸如告知、聽證等程序均被省略。如在“杜寶良案”中，電子監(jiān)控設(shè)備在作出處罰結(jié)果后并沒有及時(shí)通知行政相對(duì)人，也沒有給予行政相對(duì)人陳述和辯解的機(jī)會(huì)，違背了程序正義原則。毫無(wú)疑問，算法自動(dòng)化決策一方面提高了行政執(zhí)法效率，但另一方面，行政相對(duì)人在行政活動(dòng)中的部分程序性權(quán)利無(wú)法得到保障。

（二）算法自動(dòng)化決策難以體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則

行政裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以自由選擇處罰的種類和處罰的強(qiáng)度。裁量本身帶有強(qiáng)烈的主觀色彩。行政主體在自由裁量的過程中會(huì)受到輿論、道德、價(jià)值觀念等的影響，而這些影響恰好也有助于監(jiān)督其行政權(quán)力的正當(dāng)行使。但在機(jī)器作出處罰決定的過程中，由于算法自動(dòng)化決策的極速性和“黑箱”特點(diǎn)，執(zhí)法人員無(wú)法參與裁量過程，只負(fù)責(zé)最后的裁量結(jié)果審查。當(dāng)執(zhí)法人員選擇采納自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果時(shí)，可能會(huì)以自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果在法律規(guī)定的處罰幅度范圍內(nèi)為由，主張自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果符合法律規(guī)定。然而，《行政處罰法》第五條第二款規(guī)定，實(shí)施行政處罰必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。也就是說，即使自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果處于法定處罰幅度范圍內(nèi)，也并不必然合法，若構(gòu)成“明顯不當(dāng)”，仍會(huì)被法院撤銷或變更。

機(jī)器自動(dòng)化處罰裁量是借助算法自動(dòng)化決策程序，將原本由執(zhí)法人員主觀考慮的證據(jù)轉(zhuǎn)由機(jī)器按照既有的算法模型進(jìn)行分析，機(jī)器按照事先設(shè)置好的各種不同情節(jié)進(jìn)行選擇、堆砌、組合，從而得出適用于個(gè)案的裁量結(jié)果。值得思考的是，利用算法規(guī)則的機(jī)器如何判斷“情節(jié)輕微”“情節(jié)嚴(yán)重”，又如何得出具體處罰數(shù)額。如2014年在珠海市發(fā)生的一起交通事故，珠海市公安局交通警察支隊(duì)香洲大隊(duì)對(duì)何友慶“應(yīng)當(dāng)撤離現(xiàn)場(chǎng)而未撤離，妨礙正常交通”的違法行為給予了500元的行政罰款。該處罰決定并非由珠海市公安局交通警察支隊(duì)香洲大隊(duì)行使行政裁量權(quán)作出的，而是依據(jù)公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)上已設(shè)定好的處罰種類和罰款數(shù)額而作出。何友慶不服，以行政處罰證據(jù)不足和頂格罰款不適為由提起訴訟，二審法院變更罰款為200元。在該案中，何友慶的違法行為被電腦應(yīng)用平臺(tái)頂格設(shè)定罰款，認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”，而二審法院結(jié)合其對(duì)交通造成的妨礙程度以及其他情節(jié)和事實(shí)，認(rèn)定為“情節(jié)輕微”〔9〕。機(jī)器與法官作出不同處理結(jié)果，充分說明嚴(yán)格遵循算法邏輯運(yùn)行的裁量系統(tǒng)具有不可避免的僵硬性缺陷，無(wú)法體現(xiàn)處罰裁量所蘊(yùn)含的價(jià)值衡量。執(zhí)法人員利用算法自動(dòng)化決策得出的頂格處罰決定，從某種角度看也是怠于行使行政裁量權(quán)的表現(xiàn)。行政裁量權(quán)是為了保證每一個(gè)案件都實(shí)現(xiàn)公平正義，而機(jī)器對(duì)于不同的案件都按照事先設(shè)定的程序進(jìn)行裁判，得出的裁量結(jié)果都一樣，這與法律賦予行政裁量權(quán)的目的相背離。

從算法自動(dòng)化決策的優(yōu)勢(shì)來(lái)看，機(jī)器不具備人類的情感，在一定程度上可以避免人為干擾，保證行政權(quán)力的正當(dāng)行使。但這種優(yōu)勢(shì)不是絕對(duì)的，也正是因?yàn)樗惴ㄗ詣?dòng)化決策程序的固化性與行政處罰裁量的主觀性相沖突，導(dǎo)致難以充分考慮相關(guān)因素，進(jìn)而難以作出與違法行為相適應(yīng)的處罰決定，從而違背過罰相當(dāng)原則。執(zhí)法人員的主觀裁量因素雖然可能會(huì)影響行政權(quán)力的正當(dāng)行使，但也恰恰因?yàn)槿祟愃哂械那楦?，可以使行政處罰結(jié)果更具有溫情，更符合行政相對(duì)人的合理預(yù)期，這是機(jī)器裁量所不具備的優(yōu)勢(shì)。執(zhí)法人員無(wú)法參與自動(dòng)化處罰裁量過程，意味著處罰結(jié)果將由設(shè)置好的算法程序所控制，裁量結(jié)果也可能因?yàn)樵谔幜P幅度范圍內(nèi)而免于審查，最終導(dǎo)致算法自動(dòng)化決策結(jié)果不盡合理，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成一定的損害。

（三）算法自動(dòng)化決策可能噬奪執(zhí)法者處罰決定權(quán)限

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》指出，要積極推進(jìn)人工智能技術(shù)在行政執(zhí)法實(shí)踐中的運(yùn)用，研究開發(fā)行政執(zhí)法裁量智能輔助信息系統(tǒng)。所謂“輔助”，即表示非基本、非主要，也就是說，在行政處罰裁量過程中，機(jī)器裁量只是發(fā)揮工具價(jià)值，執(zhí)法人員才真正處于主導(dǎo)地位。由于自動(dòng)化處罰裁量系統(tǒng)不斷優(yōu)化，并且借助自動(dòng)化處罰裁量，可以有效避免執(zhí)法人員濫用權(quán)力，有助于達(dá)到客觀公正的執(zhí)法效果，這就使得執(zhí)法人員對(duì)算法自動(dòng)化決策產(chǎn)生了極大的依賴性，傾向于采納機(jī)器所作出的裁量結(jié)果，并將之視為公正執(zhí)法的體現(xiàn)〔10〕。然而，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果并不必然合法，算法自動(dòng)化決策系統(tǒng)對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)也存在諸多掣肘。在調(diào)查取證階段，執(zhí)法人員的調(diào)查權(quán)部分或全部讓渡給機(jī)器，由機(jī)器行使。證據(jù)是否被收集固定是根據(jù)算法決策程序是否提前設(shè)定，而不是依據(jù)證據(jù)的證明力強(qiáng)弱或證據(jù)鏈條是否完整。機(jī)器留存的證據(jù)是否能充分證明違法行為的發(fā)生，能否讓行政相對(duì)人信服，以及證據(jù)的證明力如何補(bǔ)強(qiáng)，這一系列的問題都無(wú)法得到充分的解釋。在行政處罰決定作出階段，人類無(wú)法參與機(jī)器自主裁量的過程，行政處罰決策權(quán)有被算法噬奪的風(fēng)險(xiǎn)。如在何友慶案中，交警大隊(duì)辯稱應(yīng)用平臺(tái)的設(shè)定處罰額度就是500元，無(wú)法對(duì)罰款額度予以調(diào)整。由此可見，機(jī)器的程序設(shè)定導(dǎo)致執(zhí)法人員失去了對(duì)裁量結(jié)果的變更權(quán)限。正如該案所展現(xiàn)的那樣，平臺(tái)的應(yīng)用由省級(jí)公安部門統(tǒng)一部署，基層執(zhí)法部門尚無(wú)更改權(quán)限。即使是對(duì)自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果負(fù)有審查義務(wù)的部門，想要變更系統(tǒng)作出的處罰結(jié)果，也要經(jīng)過非常嚴(yán)格的申請(qǐng)程序〔2〕。

自動(dòng)化處罰決策的結(jié)果輸出以法律知識(shí)為基礎(chǔ)，依托計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，借助算法模型，進(jìn)而形成某個(gè)規(guī)則、命令。算法自動(dòng)化決策系統(tǒng)不僅可以完成調(diào)查取證工作，而且可以在自行收集證據(jù)的基礎(chǔ)上直接作出處罰決定，由執(zhí)法人員對(duì)處罰結(jié)果進(jìn)行審查。在算法程序和指令的操控下，執(zhí)法人員要想補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)的證明力或者更改已經(jīng)作出的處罰結(jié)果，都需要更為復(fù)雜的程序申請(qǐng)，從而導(dǎo)致更多執(zhí)法者偏向于規(guī)避更改處罰結(jié)果，出現(xiàn)處罰決策權(quán)被算法噬奪的危機(jī)。

四、算法自動(dòng)化決策在行政處罰中的規(guī)制路徑

（一）增強(qiáng)算法自動(dòng)化決策透明度，保障行政相對(duì)人的程序參與權(quán)

第一，應(yīng)增強(qiáng)算法自動(dòng)化決策透明度。要增強(qiáng)算法自動(dòng)化決策透明度，需要先了解算法在哪些方面違背了行政公開原則。首先，算法是一種技術(shù)手段，涉及商業(yè)秘密，導(dǎo)致一定程度上的不便公開。其次，數(shù)據(jù)的收集對(duì)公共利益會(huì)有較大影響，基于對(duì)公共利益的保護(hù)不可輕易公開。再次，數(shù)據(jù)基于算法模型是如何分析得到輸出結(jié)果的也不透明〔7〕。因此，需要調(diào)和算法自動(dòng)化決策與行政信息公開之間的矛盾，使算法自動(dòng)化決策的相關(guān)內(nèi)容最大限度地為行政相對(duì)人所知曉。在我國(guó)行政執(zhí)法活動(dòng)中，算法自動(dòng)化決策系統(tǒng)常應(yīng)用于行政許可、行政處罰等領(lǐng)域，而在實(shí)踐中，絕大多數(shù)行政相對(duì)人并不清楚在什么樣的行政活動(dòng)中存在算法自動(dòng)化決策。政府應(yīng)將算法自動(dòng)化決策應(yīng)用清單公布于眾，讓群眾知悉算法自動(dòng)化決策的行政活動(dòng)類型，了解算法自動(dòng)化決策帶給自己的利益影響〔7〕。此種做法既符合政府信息公開的題中應(yīng)有之義，也利于彰顯政府依法行政的本質(zhì)特征。

第二，應(yīng)提高行政機(jī)關(guān)對(duì)自動(dòng)化處罰結(jié)果的解釋能力。囿于數(shù)據(jù)來(lái)源不透明、算法“黑箱”等因素，加之行政處罰中行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)信息不對(duì)稱，行政相對(duì)人對(duì)機(jī)器自動(dòng)作出處罰決定的行為存有疑惑，行政機(jī)關(guān)也常常以算法運(yùn)行不能作直觀的解釋為由拒絕說明處罰理由，從而違背了正當(dāng)程序原則。提高行政機(jī)關(guān)的算法解釋能力，并非要求行政機(jī)關(guān)對(duì)算法決策的程序運(yùn)行問題予以說明，而是當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)由機(jī)器作出的處罰決定不信任時(shí)，行政機(jī)關(guān)要向行政相對(duì)人進(jìn)行解釋說明，并保證個(gè)案公正〔11〕。具體來(lái)說，行政機(jī)關(guān)不僅要使行政相對(duì)人知曉處罰決定是如何作出的，告知行政處罰決定在何種程度上參考了算法自動(dòng)化決策結(jié)果，還應(yīng)就行政相對(duì)人如何針對(duì)算法自動(dòng)化決策結(jié)果進(jìn)行申訴提供救濟(jì)路徑。

第三，應(yīng)保障行政相對(duì)人程序參與的權(quán)利。盡管算法自動(dòng)化決策極大壓縮了行政處罰程序，但自動(dòng)化處罰行為并不能因?yàn)檫^程乃至結(jié)果的數(shù)據(jù)化、智能化而改變其本身的性質(zhì)，自然也不能因?yàn)樗惴ㄒ?guī)則的不同而忽略正當(dāng)程序的應(yīng)用。換言之，自動(dòng)化行政處罰改變不了負(fù)擔(dān)性行政行為的屬性，仍然會(huì)影響行政相對(duì)人的切身利益。雖然算法自動(dòng)化決策因極速性特點(diǎn)導(dǎo)致行政相對(duì)人無(wú)法參與到處罰決定作出的階段中，但是應(yīng)加強(qiáng)完善行政相對(duì)人對(duì)處罰結(jié)果作出后的救濟(jì)程序。當(dāng)自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果作出后，應(yīng)及時(shí)通知行政相對(duì)人，并告知其救濟(jì)途徑，必要時(shí)應(yīng)設(shè)置專門的聽證程序，以保證行政相對(duì)人能夠充分表達(dá)自己的合理訴求。

（二）提升裁量基準(zhǔn)精細(xì)化，保留行政、司法部門的決策審查權(quán)

如何規(guī)范行使自動(dòng)化處罰裁量權(quán)，一方面需要提升裁量基準(zhǔn)精細(xì)化；另一方面需要保留行政、司法部門對(duì)機(jī)器自動(dòng)化處罰結(jié)果的審查權(quán)。

裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)在對(duì)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、裁量技術(shù)進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，細(xì)化各種行政處罰的具體適用情形和不同處罰幅度的具體適用標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而將寬泛的裁量空間選擇壓縮成分檔分層的技術(shù)操作〔12〕。算法自動(dòng)化決策所依托的算法規(guī)則是由傳統(tǒng)的裁量基準(zhǔn)轉(zhuǎn)譯成的代碼組成的。換言之，決策結(jié)果的穩(wěn)妥性以及計(jì)算規(guī)則的合規(guī)范性是以裁量基準(zhǔn)為依據(jù)的，計(jì)算機(jī)只不過是在無(wú)差別地執(zhí)行裁量基準(zhǔn)所框定的處罰情節(jié)與量罰幅度〔13〕。因此，從保證計(jì)算機(jī)計(jì)算結(jié)果的準(zhǔn)確性出發(fā)，應(yīng)施力優(yōu)化傳統(tǒng)的行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，并對(duì)其進(jìn)行精確的編輯轉(zhuǎn)譯。對(duì)行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，既可以有效避免行政執(zhí)法人員根據(jù)個(gè)人的情緒、偏好和經(jīng)驗(yàn)肆意作出判斷與決定，防止自由裁量的隨意性與任意性〔14〕；又可以為自動(dòng)化處罰裁量在行政執(zhí)法中的發(fā)展預(yù)留出更多彈性和創(chuàng)新空間。對(duì)于裁量基準(zhǔn)如何精準(zhǔn)地轉(zhuǎn)化成機(jī)器執(zhí)行的代碼，應(yīng)設(shè)置算法自動(dòng)化決策審查制度，通過專家對(duì)代碼轉(zhuǎn)譯的審查，不僅可以確保裁量基準(zhǔn)轉(zhuǎn)譯的準(zhǔn)確性，還可以預(yù)防算法自動(dòng)化決策潛在的風(fēng)險(xiǎn)，如算法模型的設(shè)定帶來(lái)的歧視風(fēng)險(xiǎn)。

囿于當(dāng)前自動(dòng)化行政技術(shù)發(fā)展的局限性，算法尚不能妥善地行使自由裁量權(quán)。所以，人類的干預(yù)仍有必要，應(yīng)加大行政、司法對(duì)自動(dòng)化處罰結(jié)果的審查力度。一方面，應(yīng)賦予執(zhí)法人員補(bǔ)充調(diào)查事實(shí)依據(jù)、變更自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果的操作權(quán)限，使處罰結(jié)果更加科學(xué)化。為避免執(zhí)法人員過度依賴機(jī)器，應(yīng)要求執(zhí)法人員對(duì)自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，決定是否采用機(jī)器得出的處罰裁量結(jié)果。如若采用，應(yīng)將實(shí)質(zhì)審查結(jié)果連同自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果一同提交審核，同時(shí)向行政相對(duì)人進(jìn)行充分的理由說明。另一方面，對(duì)于因自動(dòng)化處罰裁量引起的行政訴訟案件，法院要基于全面審查原則對(duì)自動(dòng)化處罰裁量輔助系統(tǒng)進(jìn)行合法性審查，要求行政機(jī)關(guān)就自動(dòng)化處罰裁量輔助系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與運(yùn)用向法院作詳細(xì)說明，由法院判斷自動(dòng)化處罰裁量行為是否合理、合法。如若該行為明顯不當(dāng)，法院應(yīng)以行政處罰行為明顯不當(dāng)為由進(jìn)行變更判決，并就自動(dòng)化處罰裁量輔助系統(tǒng)向行政機(jī)關(guān)提出審查建議。

（三）明確算法自動(dòng)化決策的輔助功能，嚴(yán)格界定自動(dòng)化處罰裁量的適用邊界

根據(jù)算法在自動(dòng)化處罰裁量中參與程度的不同，可以將自動(dòng)化處罰裁量劃分為輔助計(jì)算模式、執(zhí)行既定規(guī)則模式以及機(jī)器學(xué)習(xí)模式〔13〕。在不同模式中，算法自動(dòng)化決策系統(tǒng)的功能作用不同。有些機(jī)器僅僅在量罰中協(xié)助執(zhí)法人員作出處罰結(jié)果，而有些機(jī)器可以按照既定的裁量規(guī)則獨(dú)立完成處罰決定，甚至可以自主完善、充實(shí)裁量規(guī)則，導(dǎo)致處罰結(jié)果脫離執(zhí)法人員可控范圍?；诖?，為確保行政處罰決定權(quán)始終為執(zhí)法人員所掌握，就需要明確算法自動(dòng)化決策的輔助功能，嚴(yán)格界定自動(dòng)化處罰裁量的適用邊界。

第一，應(yīng)明確算法自動(dòng)化決策的輔助功能。行政處罰裁量權(quán)不應(yīng)完全交由機(jī)器行使，而應(yīng)只讓機(jī)器為執(zhí)法人員作出處罰決定提供參考意見。即使機(jī)器自主作出處罰決定，也需要由執(zhí)法人員進(jìn)行最終審核，并決定是否采用。如前所述，行政處罰一旦作出，將對(duì)行政相對(duì)人的利益產(chǎn)生影響，而自動(dòng)化行政目前尚處于弱人工智能階段〔15〕，局限于各種數(shù)據(jù)信息的聚合、歸類和推送，在推理、解決實(shí)際問題尤其是法律問題上缺少嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃季S邏輯。所以，需要以人類為主導(dǎo)，同時(shí)積極利用機(jī)器自動(dòng)化處罰裁量結(jié)果的輔助功能，共同為規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使作出貢獻(xiàn)。

第二，應(yīng)從嚴(yán)界定自動(dòng)化處罰裁量的適用邊界。即要明確哪些行政處罰行為可以由算法自動(dòng)化作出決策，哪些行政處罰行為只能交由人類來(lái)決策。雖然算法自動(dòng)化決策有利于節(jié)約執(zhí)法成本，排除人為主觀干擾，但是結(jié)合行政處罰的侵益性來(lái)看，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害輕微的可以交由算法自動(dòng)化進(jìn)行決策輔助，執(zhí)法人員進(jìn)行行政處罰結(jié)果審查；對(duì)侵益性較強(qiáng)的行政處罰則由執(zhí)法人員進(jìn)行處理較為適宜〔13〕。此外，對(duì)于自動(dòng)化處罰裁量模式的應(yīng)用需謹(jǐn)慎選擇。如前所述，機(jī)器學(xué)習(xí)模式的自動(dòng)化裁量可以獨(dú)立完成處罰決定，甚至裁量結(jié)果可能超出預(yù)期范圍。如果行政處罰結(jié)果難以為民眾所預(yù)期，則民眾難以信服行政處罰結(jié)果。