新《行政處罰法》背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革

馬麗芳

（四川司法警官職業(yè)學(xué)院 法學(xué)系，四川 德陽 618000）

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化行政執(zhí)法體制改革”的重大任務(wù)。2019年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，明確提出“推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)”〔1〕。2021年《中華人民共和國行政處罰法》修訂并施行（以下簡稱新《行政處罰法》），將黨的十八大以來全面依法治國、深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果均落實在法律中，其中一大亮點就是行政處罰實施權(quán)向基層延伸。新《行政處罰法》明確了行政處罰權(quán)力下放的主體、方式、條件、保障措施和監(jiān)督制約等內(nèi)容，標志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法體制改革由國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面上升為統(tǒng)一的法律制度安排，實現(xiàn)了相關(guān)政策的法治化轉(zhuǎn)型〔2〕，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革提出了更高層面的要求。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的重大意義

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革是全面推進依法治國的內(nèi)在要求

依法行政本身就是法治中國建設(shè)的重要組成部分，而行政執(zhí)法是行政主體執(zhí)行法律法規(guī)、履行法定職能、管理社會公共事務(wù)的主要方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家政權(quán)體系中最基礎(chǔ)層級，其依法行政的水平是確保全面依法治國各項部署要求落地落實的關(guān)鍵，所以說“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點也在基層”〔3〕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革，是進一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)配置、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法運行機制的重要舉措，也是從制度上健全行政執(zhí)法工作體系，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要內(nèi)容，是建設(shè)法治政府的題中應(yīng)有之義，是全面推進依法治國的內(nèi)在要求。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革是完善基層治理體系的必然要求

2021年4月28日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”〔4〕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層治理的重要治理主體，行政執(zhí)法是基層治理的必要治理手段，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革，目標是要進一步整合基層的執(zhí)法力量和資源，構(gòu)建職責(zé)明確、統(tǒng)籌有力的執(zhí)法機構(gòu)；規(guī)范執(zhí)法程序和行為，完善行政執(zhí)法各項制度，形成保障有力、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法體制。這既是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重大實踐，是加強基層政權(quán)建設(shè)、轉(zhuǎn)變基層政府職能、完善基層政府功能的重要抓手，也是在實踐中推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法治理融入國家治理、地方治理的重要載體。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革是踐行以人民為中心發(fā)展理念的迫切要求

在行政機關(guān)的各項活動中，行政執(zhí)法與人民群眾切身利益的聯(lián)系最密切、最直接?？梢哉f，行政執(zhí)法并不是對法律機械、孤立的執(zhí)行和操作，而是履行維護人民群眾合法權(quán)益、維護社會公平正義等政府職能的重要方式。執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法權(quán)濫用，不僅會侵害行政相對人的合法權(quán)益，還會影響人民群眾對社會公平正義的信心、損害法律的權(quán)威。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革，就是要在涉及人民群眾利益的重點領(lǐng)域，集中行政執(zhí)法力量，解決群眾問題、保障群眾需求，顯著提高基層群眾對行政執(zhí)法工作的認可度和滿意度，增強人民群眾的安全感、獲得感、幸福感。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革是助推鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實要求

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足國情，為解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢作出的重要決策〔5〕。鄉(xiāng)村振興，不僅需要資源的整合、要素的聚集，也需要市場環(huán)境的優(yōu)化、法治保障的完善。進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革，有利于形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體系，有力遏制和懲治各類違法犯罪行為，推動形成風(fēng)清氣正、規(guī)范有序的經(jīng)濟社會秩序，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供堅強的法治保障。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革中存在的問題

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)力界限逐步明晰、執(zhí)法組織機構(gòu)日益合理、執(zhí)法模式不斷完善，在實踐中取得了較好的效果。同時也要看到，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政執(zhí)法體制改革中還存在一些問題，與新《行政處罰法》的要求相比還有一定的差距。

（一）部分領(lǐng)導(dǎo)干部思想認識不到位

就行政執(zhí)法權(quán)下沉而言，要解決的是事在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、執(zhí)法權(quán)在縣區(qū)，“看得見，管不著”的問題〔6〕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線執(zhí)法人員，更傾向于能配置足夠的執(zhí)法權(quán)力，以方便其開展相應(yīng)工作。但是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的認識不到位，擔(dān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法不規(guī)范或不適當(dāng)會引起群眾上訪、行政訴訟，造成負面影響，對行政執(zhí)法權(quán)下放存在觀望心態(tài)和畏難情緒，甚至拖延不配合改革，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革進展緩慢。還有部分上級主管部門出現(xiàn)“懶政”現(xiàn)象，把本應(yīng)由其承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員不堪重負，容易出現(xiàn)執(zhí)法不到位的結(jié)果〔7〕。

(二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法力量不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法力量不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員的數(shù)量不足。為了規(guī)范行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法人員需要持證上崗，但事實上規(guī)范持有行政執(zhí)法證的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員數(shù)量嚴重不足。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法隊伍的年齡、性別、學(xué)歷、專業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。除持證行政執(zhí)法人員數(shù)量不足之外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)持證的行政執(zhí)法人員還出現(xiàn)了年齡偏大、女性居多的特點。年齡和性別因素會導(dǎo)致相應(yīng)的執(zhí)法風(fēng)險增大。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員的文化水平和學(xué)歷層次普遍不高，法律專業(yè)人員較少。由于缺乏系統(tǒng)的法律學(xué)習(xí)，執(zhí)法理念陳舊、執(zhí)法能力和經(jīng)驗欠缺，面對較為復(fù)雜的執(zhí)法案件時，難以準確規(guī)范處理，嚴重影響執(zhí)法效果，可能會導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)“放得下，接不住，管不好”。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法配套制度有待完善

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)協(xié)作機制有待完善。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)效力發(fā)揮不充分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前還存在綜合執(zhí)法辦、片區(qū)執(zhí)法中隊、各部門派駐執(zhí)法機構(gòu)等多元執(zhí)法主體，也存在執(zhí)法辦獨立執(zhí)法、各派駐執(zhí)法機構(gòu)分別執(zhí)法、多機構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法等多樣化執(zhí)法模式。由于不同執(zhí)法主體之間的關(guān)系不順、機制不暢，綜合行政執(zhí)法機構(gòu)在統(tǒng)一指揮調(diào)度時權(quán)威和力度不足，不僅會導(dǎo)致執(zhí)法力量分散、執(zhí)法標準不一、執(zhí)法文書格式各異等問題，也容易造成部門之間扯皮推諉的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致執(zhí)法缺位。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革還涉及縣級與鄉(xiāng)級之間的執(zhí)法協(xié)作協(xié)同，目前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)對應(yīng)主管部門不明確，或者同時對應(yīng)多個主管部門〔8〕；有時對于某一事件的處理，可能既涉及上級政府，又涉及相關(guān)的行業(yè)主管部門。由于縣鄉(xiāng)兩個層級之間的行政執(zhí)法協(xié)作機制尚未完全理順，一事一請示，在一定程度上造成行政資源的浪費和執(zhí)法效率的低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)實際上無法統(tǒng)籌指揮執(zhí)法力量，從而影響了行政執(zhí)法效果。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法保障機制有待完善。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行行政執(zhí)法體制改革的物資保障缺口較大，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有將行政執(zhí)法經(jīng)費納入年度資金預(yù)算，沒有專門的資金保障，行政執(zhí)法制式服裝、行政執(zhí)法車輛以及行政執(zhí)法記錄儀等執(zhí)法必須的裝備匱乏，有些執(zhí)法人員只能使用隨身手機錄音錄像，不利于綜合行政執(zhí)法全過程記錄和證據(jù)鏈保全，也不符合新《行政處罰法》中的處罰程序要求，容易導(dǎo)致行政執(zhí)法爭議，影響行政執(zhí)法行為的效力。甚至在一些偏遠地區(qū)還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員“自掏腰包”“貼錢執(zhí)法”的現(xiàn)象。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)督機制有待完善。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督是法治政府的基本要求和重要特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)督的實際困難主要表現(xiàn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“熟人社會”性質(zhì)，不僅可能削弱行政執(zhí)法人員的規(guī)則意識，也使得公眾參與行政執(zhí)法監(jiān)督的意識淡薄、責(zé)任感不強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的公眾監(jiān)督難以順利開展〔9〕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員不足，一人多崗、一崗多責(zé)的現(xiàn)象還較為普遍，使得行政執(zhí)法程序的制約功能無法充分發(fā)揮。部分執(zhí)法事項如違建拆除、秸稈禁燒等帶有突擊式或階段性特點，無法用剛性的監(jiān)督機制進行約束。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的推進路徑

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認識

針對當(dāng)前部分領(lǐng)導(dǎo)干部及行政執(zhí)法部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革存在的思想站位不高、認識不到位等問題，需要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，在市縣鄉(xiāng)各層級開展全方位的學(xué)習(xí)宣傳。通過學(xué)習(xí)，一方面，使他們深入了解新《行政處罰法》的立法精神和修訂亮點，深刻領(lǐng)會行政管理體制改革相關(guān)文件精神，充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的必要性和重要意義，真正把思想和行動統(tǒng)一到貫徹落實黨中央的決策部署上來；另一方面，使他們認清當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的政策規(guī)定和目標任務(wù)，理清改革思路，摒棄拖延思想，克服畏難情緒，勇于創(chuàng)新探索，凝聚組織力量，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革。

（二）充實優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法隊伍

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革，加強行政執(zhí)法隊伍是關(guān)鍵。面對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員嚴重不足的難題，要用好用活人才政策，可以從以下方面探索解決方案：從省市級層面擴充編制并往鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制總量不足和結(jié)構(gòu)性缺編問題；縣鄉(xiāng)兩級盡可能統(tǒng)籌配備有效力量，確保選派下沉人員及時充實到基層執(zhí)法一線；提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員待遇，執(zhí)行好基層服務(wù)年限相關(guān)政策；嘗試探索縣（市、區(qū)）統(tǒng)一招考輔助行政執(zhí)法隊伍方案；加強行業(yè)主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，可以通過線上線下培訓(xùn)方式，建立定期普訓(xùn)制度，切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法隊伍的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)；探索實施行政執(zhí)法資格證動態(tài)管理制度，嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法人員領(lǐng)證需培訓(xùn)并考試合格的準入機制，建立健全行政執(zhí)法證件的管理和退出機制。

（三）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法配套制度

一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)協(xié)作機制。其一，要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)機制。實行綜合行政執(zhí)法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革中的一項重要舉措，為貫徹“一支隊伍管執(zhí)法”的改革原則和要求，加強綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法的組織指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實效高效執(zhí)法，有必要進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的統(tǒng)籌指揮地位，完善執(zhí)法統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)機制。首先，機構(gòu)及人員方面，對于不必要單設(shè)的派出機構(gòu)應(yīng)予以撤銷，人員編制并入綜合行政執(zhí)法機構(gòu)；確有必要的縣級行業(yè)主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法機構(gòu)，應(yīng)盡可能地由“縣管”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮补堋敝敝痢班l(xiāng)管”，工作考核和主要負責(zé)同志任免要聽取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨（工）委的意見。其次，工作制度方面，應(yīng)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度，定期組織召開聯(lián)席會議，通報綜合行政執(zhí)法工作開展情況，協(xié)調(diào)解決存在的問題；建立健全跨部門執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作制度，不斷推進跨部門執(zhí)法協(xié)作。其二，要強化行政執(zhí)法協(xié)作配合機制。權(quán)力配置層面，要明晰縣鄉(xiāng)兩級行政執(zhí)法權(quán)力邊界，這是構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)作機制的基礎(chǔ)。管理主體層面，要理順縣級政府綜合行政執(zhí)法機構(gòu)、行業(yè)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的關(guān)系，落實管理主體責(zé)任。對于行政執(zhí)法權(quán)不能簡單地一放了之，縣級政府綜合行政執(zhí)法機構(gòu)、行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)擔(dān)負審查審批、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)、事后監(jiān)管等職責(zé)，并且積極配合完成部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法事項需要配合完成的檢驗、檢測、鑒定等技術(shù)支撐工作。應(yīng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)與市直部門的執(zhí)法聯(lián)絡(luò)機制，推動鎮(zhèn)街與市直部門執(zhí)法業(yè)務(wù)對接規(guī)范化、常態(tài)化。執(zhí)法協(xié)作層面，要健全各層級行政執(zhí)法機構(gòu)間行政執(zhí)法案件移送及協(xié)調(diào)機制?？h級綜合行政執(zhí)法機構(gòu)或行業(yè)主管部門發(fā)現(xiàn)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法范圍的違法事項，應(yīng)及時告知或移送鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)辦結(jié)后應(yīng)將處理結(jié)果及時告知相關(guān)縣級綜合行政執(zhí)法機構(gòu)或行業(yè)主管部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)行業(yè)部門對違法案件處理發(fā)生爭議時，可由縣級司法行政部門協(xié)調(diào)處理。

二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法保障機制。應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)人可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任。加強執(zhí)法經(jīng)費保障，將綜合行政執(zhí)法工作經(jīng)費納入財政預(yù)算予以保障，按要求配備執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀等執(zhí)法裝備，為推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法打好物資保障基礎(chǔ)。采取有效激勵保障措施，完善綜合行政執(zhí)法人員職級晉升、干部交流、工資待遇、崗位補貼、社會保障等制度，以提高行政執(zhí)法人員的履職積極性，增強行政執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性。

三是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)督機制。要發(fā)揮程序制約功能，全面推行并有效落實行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項制度”，從執(zhí)法權(quán)力來源、執(zhí)法過程、執(zhí)法結(jié)果三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)來規(guī)范行政執(zhí)法。推動行政執(zhí)法規(guī)范化發(fā)展，落實執(zhí)法資格、執(zhí)法流程、執(zhí)法文書、執(zhí)法裝備、場地配置五個標準化建設(shè)。加強執(zhí)法檢查與考核，常態(tài)化開展案卷評查、執(zhí)法檢查，全面推進“雙隨機、一公開”跨部門聯(lián)合監(jiān)管。逐步推行行政執(zhí)法人員執(zhí)法質(zhì)效考評制度。落實首問責(zé)任制度、執(zhí)法過錯或錯案責(zé)任追究制度，嚴格規(guī)范行使自由裁量權(quán)。強化社會監(jiān)督，完善行政執(zhí)法投訴舉報和處理機制，拓寬網(wǎng)絡(luò)民意表達和訴求渠道。