總體國家安全觀視域下對監(jiān)獄檢察監(jiān)督制度的思考

張淑亞,張浩若

(中央司法警官學院 法學院,河北 保定 071000)

“郭文思案”“孫小果案”使公眾對當事人的多次減刑口誅筆伐,同時也對監(jiān)獄改造成效而導致的社會安全抱有疑問。目前,總體國家安全觀向監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行、監(jiān)督管理和教育改造業(yè)務提出了新的要求,同時也對檢察機關的監(jiān)獄檢察監(jiān)督工作提出新的要求。監(jiān)獄是罪犯通向社會成為合格公民的一道橋梁。檢察機關在監(jiān)督監(jiān)獄刑罰執(zhí)行活動的基礎上,如何提升罪犯教育改造質量,促進罪犯再社會化成效,是本文研究的重點。

一、國家總體安全觀與監(jiān)獄工作的關系

2021年4月14日,總體國家安全觀研究中心掛牌成立。習近平總書記于中央國家安全委員會第一次會議時提出總體國家安全觀(1)總體國家安全觀是指由政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、網(wǎng)絡安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全、海外利益安全、生物安全、太空安全、極地安全、深海安全等于一體的國家安全體系。,強調要建設平安中國,務必將內外安全兩頭兼顧,特別是在政法工作上要落實總體國家安全觀。監(jiān)獄作為國家刑罰執(zhí)行機關是涉及政治安全、社會安全的重要環(huán)節(jié)。經(jīng)過十幾年的發(fā)展,監(jiān)獄安全已經(jīng)牢牢貫徹“收得下、管得住、跑不了”的底線安全觀[1]。監(jiān)獄本身具有社會屬性,其自身的穩(wěn)定安全與國家總體安全密不可分,而治本安全觀則是對現(xiàn)階段中國監(jiān)獄工作規(guī)律的認識總結,是產(chǎn)生在總體國家安全觀之下對監(jiān)獄工作的實踐考量,是塑造符合現(xiàn)代化監(jiān)獄的重要理論認識[2]。

2020年4月,在中央政治局常委會會議上,習近平總書記強調:“當前,國內外疫情防控和經(jīng)濟形勢正在發(fā)生新的重大變化,境外疫情呈加速擴散蔓延態(tài)勢,世界經(jīng)濟貿易增長受到嚴重沖擊,我國疫情輸入壓力持續(xù)加大,經(jīng)濟發(fā)展特別是產(chǎn)業(yè)鏈恢復面臨新的挑戰(zhàn)?！蹦壳?在面對常態(tài)化疫情和經(jīng)濟發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn),監(jiān)獄更需將自身工作的開展置于總體國家安全觀的體系之下。同時,監(jiān)獄檢察監(jiān)督作為監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作的重要組成部分,事關監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作能否順利進行,在面對國家安全觀之下監(jiān)獄出現(xiàn)的新問題,檢察機關也要調整強化措施，與監(jiān)獄形成合力。

二、監(jiān)獄檢察監(jiān)督制度的發(fā)展背景

我國檢察制度建立之初,監(jiān)獄監(jiān)督工作就是檢察機關的一項基本內容,現(xiàn)階段的“派駐+巡回”的監(jiān)獄檢察監(jiān)督模式是由歷史實踐形成的中國特色監(jiān)獄檢察制度。我國監(jiān)獄檢察監(jiān)督的歷史發(fā)展大致可分為建設初期、穩(wěn)步發(fā)展、完善健全三個階段。

1949年,《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》初步規(guī)定了由當時的檢察署行使檢察全國監(jiān)所及勞動改造的職權,此時的監(jiān)所檢察工作在初步建設階段并沒有全國普及。1978年3月,五屆全國人大會議決定重建人民檢察院,1979年最高人民檢察院召開第一次全國監(jiān)所檢察工作會議,并設立了監(jiān)所檢察廳,囿于時期的特殊性,彼時檢察工作的方針主要是針對平反冤假錯案。

1987-2007年,共召開四次全國檢察機關監(jiān)所檢察工作會議,通過對監(jiān)獄檢察工作的反思和理論研究,各項流程逐步得到規(guī)范,工作理念方針也由復查案件和片面監(jiān)督轉變至對執(zhí)法、羈押場所等事項的全面監(jiān)督,監(jiān)所檢察制度得到了全面突破性的提升[3]。

“喝水死”“睡覺死”類似事件的頻發(fā),引起有關部門對駐監(jiān)檢察室弊端和罪犯人權保障的高度重視。2007年，最高人民檢察院下發(fā)了《最高人民檢察院關于加強和改進監(jiān)所檢察工作的決定》,針對監(jiān)獄、看守所、勞教所部署有關巡回檢察的規(guī)定,逐步以法律的形式確定了“派駐+巡回”的檢察監(jiān)督模式。2018年5月，最高人民檢察院決定在上海、四川、山東等地進行巡回檢察試點工作；10月修訂的《人民檢察院組織法》將巡回檢察與駐監(jiān)檢察規(guī)定為法定檢察方式；12月，《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》發(fā)布。

三、監(jiān)獄監(jiān)管工作面對的新形勢

(一)改造觀念的轉變

監(jiān)獄作為我國的刑罰執(zhí)行機關,從總體國家安全觀的角度,應從以往的“底線安全”思維,轉變?yōu)椤爸伪景踩彼季S。人的本質是具有社會性的,在監(jiān)獄監(jiān)管下的服刑人員,其身心發(fā)展、謀生技能、社會閱歷基本與社會脫節(jié),無法適應社會發(fā)展。當前,監(jiān)獄監(jiān)管工作已經(jīng)做到將脫管、漏管的底線安全牢固把持,還要面對服刑人員在回歸社會后,向社會輸送“安全產(chǎn)品”的治本安全觀。監(jiān)獄改造觀念的轉變是服刑人員成為良好公民的重要手段,毛澤東提出“人是可以改造的”,明確“思想改造第一,勞動改造第二”的人道主義感化方法[4]。監(jiān)獄的監(jiān)管觀念和民警的改造手段是影響罪犯改造的一個重要方面。現(xiàn)階段，如何逐步將監(jiān)獄的教育改造觀念落實,使監(jiān)獄教育改造與社會發(fā)展相適應,防范其流于形式，是值得深入探究的問題。

(二)刑罰執(zhí)行變更的嚴格化

為了提高司法公信力,提高司法公正,防范權錢交易和司法舞弊中導致的“有錢、有權人”實際服刑期間短的腐敗問題,進而強化對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)管,最高人民檢察院于2014年7月21日通過《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》，加強了對刑罰變更執(zhí)行的法律監(jiān)督工作。2014年1月21日，中共中央政法委員會發(fā)布的《關于嚴格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行切實防止司法腐敗的意見》，進一步全面規(guī)范對職務犯罪、破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪、組織(領導、參加、包庇、縱容)黑社會性質組織犯罪等罪犯的減刑、假釋等刑罰執(zhí)行變更工作。2019年3月25日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律的補充規(guī)定》，對《刑法修正案(九)》第8章貪污賄賂罪判處刑罰的原具有國家工作人員身份的罪犯的減刑、假釋做了更為嚴格的規(guī)定。這些文件的出臺及近期如“孫小果”案司法腐敗案件的發(fā)生,說明監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行變更工作與人民所期待的效果還有一定的差距。

(三)服刑人員構成的變化

面對經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的需要,維護社會安定,國家有關部門以高態(tài)勢全面從嚴打擊涉黑涉惡腐敗犯罪和“保護傘”。最高人民檢察院于2021年3月8日發(fā)布的《最高人民檢察院工作報告》顯示,2018年以來,共批捕涉黑涉惡犯罪14.9萬人,起訴23萬人,其中，起訴組織、領導、參加黑社會性質組織犯罪5.4萬人,起訴涉黑涉惡“保護傘”2987人。受理各級監(jiān)委移送職務犯罪19 760人,已起訴15 346人,不起訴662人。立案查辦司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正犯罪1421人(2)參見最高人民檢察院工作報告,載https://www.spp.gov.cn/zdgz/202103/t20210315_512716.shtml。訪問日期:2021年4月18日。。隨著國家掃黑除惡和反腐工作的不斷深入,監(jiān)獄監(jiān)管下的服刑人員構成比例中,涉黑涉惡犯罪、國家工作人員職務犯罪等罪犯也勢必會隨之增加,服刑人員構成比例的轉變對監(jiān)獄的監(jiān)管改造、教育改造工作提出了新的挑戰(zhàn)。

四、監(jiān)獄工作新形勢下對監(jiān)獄檢察監(jiān)督工作的思考

(一)總體國家安全觀下檢察監(jiān)督工作重心的轉變

巡回檢察改革作為《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》的重要內容,是落實總體國家安全觀的重要舉措。據(jù)了解,現(xiàn)階段開展檢察監(jiān)督的工作內容的主要依據(jù)是最高人民檢察院于2008年3月23日施行的《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》和2018年12月25日下發(fā)的《人民檢察院監(jiān)獄檢察工作目錄》。與傳統(tǒng)的“派駐”工作模式不同,巡回檢察監(jiān)督將工作的重點放在了對罪犯的“治本”改造之上,重視監(jiān)獄“合格產(chǎn)品”的輸出。長期以來,對于檢察機關的檢察監(jiān)督工作,一方面，由于以往監(jiān)督方式主要是以派駐檢察人員的方式參與工作,在這種模式下,駐監(jiān)檢察室的檢察人員較為固定,由于缺乏人員流動,同時檢察人員為了良好的工作關系,致使監(jiān)督敏感度不高,使得監(jiān)督制度缺乏實效也流于形式。另一方面，長期以來檢察機關對監(jiān)獄所實施的“派駐”模式側重于對監(jiān)管安全和執(zhí)法上的監(jiān)督,駐監(jiān)檢察室將自身業(yè)務多放在監(jiān)督安全保障之上,而對于服刑人員所受到的改造教育的督促工作顯得十分薄弱。根據(jù)《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》(以下簡稱《巡回規(guī)定》)第9條的規(guī)定,為了更好地落實總體國家安全觀,巡回檢察更應強調對監(jiān)獄監(jiān)管改造、教育改造的監(jiān)督。

(二)檢察監(jiān)督的實效發(fā)揮

對于監(jiān)獄檢察制度的成效問題,普遍認為實效與期待有所差距,由于未明確對違法人員采取整改后的處罰后果,導致監(jiān)獄檢察監(jiān)督缺乏剛性,沒有體現(xiàn)監(jiān)督者應有的權力[5]。2021年3月8日，最高人民檢察院發(fā)布的《2020年全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)》顯示，全國檢察機關對“減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行”不當提出糾正52 422人,同比上升30.2%;同期已糾正50 598人,糾正率96.5%,同比增加2.1個百分點。對刑事執(zhí)行活動違法行為提出糾正33 597件,同比上升15.3%;同期已糾正32 450件,糾正率96.6%,同比減少2.4個百分點。對監(jiān)外執(zhí)行活動違法行為提出糾正60 162人,同比上升48.3%;同期已糾正58 531人,糾正率97.3%,同比減少0.7個百分點(3)參見2020年全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù),載https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210308-511343.shtml_1。訪問日期:2021年4月18日。。由此可見,自巡回檢察改革以來,檢察機關對刑事執(zhí)行中的違法活動提出檢察建議有著顯著提升，但在實務中，巡回檢察仍避免不了走馬觀花式的監(jiān)督問題,使得巡回檢察流于形式。在有的地方巡回檢察是可以及時發(fā)現(xiàn)問題,但是在隨后的整改工作上卻未能落實,如在勞動教育上,監(jiān)獄重視勞動卻輕視改造、勞動時間過長等問題,往往在進行巡回檢察時會被反復發(fā)現(xiàn),在檢察機關提出檢察建議之后卻沒有得到有效整改[6]。

(三)巡回檢察職能構建不清晰

長期以來,監(jiān)獄檢察工作都是以派駐檢察為主、以巡回檢察為輔的工作模式。2018年，最高人民檢察院發(fā)布的《巡回規(guī)定》中保留了對檢察機關派駐檢察的相關規(guī)定,檢察制度開始轉變?yōu)橐匝不貦z察為主、以派駐為輔的方式,說明我國所采取的是漸進式的改革方式[7]。在這種雙軌制的改革過程中,駐監(jiān)檢察室與巡回檢察屬于不同方式類型的檢察主體,二者在機構的構建、職責的分配上都或多或少存在著需要明確界限的問題。在巡回改革的過程中,由于上述問題的阻礙,導致派駐檢察和巡回檢察并未形成檢察合力,反而會制約檢察監(jiān)督效果的發(fā)揮[8]。

五、新態(tài)勢下監(jiān)獄檢察監(jiān)督的完善

(一)轉變教育改造理念

落實總體國家安全觀對監(jiān)獄教育改造所提出的要求,使檢察監(jiān)督工作能夠兩頭兼顧,在保障“底線安全”的基礎上督促監(jiān)獄輸出“合格產(chǎn)品”,就是結合巡回改革,將工作的重點放在對監(jiān)獄服刑人員的教育改造之上。具體而言,著重在監(jiān)督監(jiān)獄改造手段的社會化之上,監(jiān)獄采取科學化的教育改造措施,建立科學化的服刑人員分級機制,實現(xiàn)對服刑人員的個性化、規(guī)范化的教育改造,如服刑人員的再社會化。一方面，影響其再次犯罪的一個重要因素就是被貼上犯罪人的標簽,通過對服刑人員改造效果的觀察和評價,建立一套科學的前科消滅制度并加強檢察監(jiān)督措施[9]。另一方面,加強對服刑人員的職業(yè)技能培訓實施效果的監(jiān)督,提高罪犯再社會化的適應能力,做到檢察機關與監(jiān)獄監(jiān)管形成合力,從而推進服刑人員的改造活動,落實總體國家安全觀。

(二)形成以檢察機關為主導的多機關合力機制

長期以來,我國監(jiān)獄改造教育的一個問題就是重視入監(jiān)教育,對隨后的日常教育改造較為忽視[10]。監(jiān)獄教育改造工作的開展屬于一項復雜的工程。為此,《巡回規(guī)定》第7條提供了巡回檢察中多方主體參與監(jiān)督的可能性。多方主體的參與有助于為檢察機關從監(jiān)獄改造的各個方面發(fā)現(xiàn)問題,同時，更為專業(yè)的人員參與檢察監(jiān)督為監(jiān)獄教育改造活動提供相應的專業(yè)解決途徑,從而提高監(jiān)獄的治本安全質量。一方面,檢察機關的檢察監(jiān)督活動對于各方主體的參與可以起到潤滑劑的作用；另一方面,各方主體的參與也有助于強化巡回檢察工作的嚴謹性,使巡回檢察業(yè)務開展透明化,從而提升巡回檢察的質量,間接促進監(jiān)獄教育改造的提升。

(三)增強檢察措施的成效

檢察監(jiān)督的成效不僅與檢察機關自身的工作有關,更依賴于監(jiān)獄的配合,但檢察機關的監(jiān)督手段并不具有法律意義上的強制力,這也是檢察機關進行法律監(jiān)督所面臨的困境。由于存在被監(jiān)督對象對監(jiān)督建議置之不理的情形,沒有將精力放在提出建議的改進之上,導致巡回檢察反復多次發(fā)現(xiàn)同一問題。檢察監(jiān)督的實用性要以實際成效來體現(xiàn),檢察機關所提出的檢察建議和糾正違法通知書的采納、落實和回復情況是評價監(jiān)獄整改實效的最重要體現(xiàn)。受制于監(jiān)獄的執(zhí)行條件,無論是巡回檢察還是派駐檢察多屬于事后監(jiān)督,對監(jiān)獄民警的執(zhí)法行為不能立即進行監(jiān)督,只能依靠監(jiān)控攝像和當事人口供的形式獲取調查資料。因此，可以建立整改問題輪回制度,在下次的巡回檢察中將上次發(fā)現(xiàn)的問題重新進行檢察,給予監(jiān)獄民警自行改錯的機會,緩和作為監(jiān)督方的檢察機關與監(jiān)獄的關系,也有利于日后工作的開展。

(四)完善巡回檢察體系

健全的巡回檢察體系對于提升檢察監(jiān)督執(zhí)行力、推進辦公效率和落實改造理念有著不可忽視的作用。在巡回檢察改革不斷深入的過程中,要明確“派駐”與“巡回”檢察的職權定位,防范隨著時間的推移,駐監(jiān)檢察室的辦案權力不斷擴大。有學者認為,應當明確駐監(jiān)檢察室的辦事職能機構的定位,辦案職能為輔助巡回檢察的開展,不能將二者混淆,防止駐監(jiān)檢察室逐步插手巡回檢察的辦案職能,重回改革以前的職能定位,在實務上避免派駐檢察人員過多干涉與巡回檢察辦案相關的,如刑罰變更執(zhí)行、控審案件相關的權力,否則會引起駐監(jiān)檢察與巡回檢察職權混淆,影響改革成效[11]。在具體實操上應有詳細的指導性規(guī)定,如在對參與人員的構成上面,實踐中出現(xiàn)派駐檢察人員參與對自身管轄監(jiān)區(qū)的巡回檢察工作,導致檢察監(jiān)督工作無法開展標準的巡回檢察的問題。對此可以對巡回檢察需要回避的情形加以規(guī)定,對駐監(jiān)檢察室的檢察人員參與巡回檢察做出回避的相關規(guī)定,提升巡回檢察的成效。

(五)強化檢察監(jiān)督的專業(yè)化建設

檢察監(jiān)督和監(jiān)獄改造理念的變更與推進,都離不開專業(yè)化工作隊伍的建設。在具體巡回檢察開展過程中,仍然會出現(xiàn)由于辦案責任不落實,導致工作人員對監(jiān)獄管理過程中發(fā)生的違法違規(guī)問題監(jiān)督不力。在發(fā)現(xiàn)問題之后不及時予以匯報的問題,或是由于監(jiān)獄執(zhí)法專業(yè)程度較高，線索發(fā)現(xiàn)、案件核實開展較為困難,使得檢察人員在工作過程中發(fā)生履職困難等問題[12]。對此,應培養(yǎng)針對監(jiān)獄刑事執(zhí)行部門的檢察人員,推進檢察監(jiān)督工作隊伍的專業(yè)技能業(yè)務素質與新形勢相適應。一方面針對檢察工作人員,加強業(yè)務專題培訓,開設相關課程,熟悉與監(jiān)獄相關的法律法規(guī)以及政策,嚴格落實《巡回規(guī)定》的各項內容,提升工作隊伍的法治觀念,并通過培訓加強工作人員的理念意識,使治本安全的思想在檢察業(yè)務的具體履職中得到貫徹。另一方面,加快建設“檢察監(jiān)督智慧平臺”等與監(jiān)獄相關的信息化工作,落實最高人民檢察院《全國檢察機關智慧檢務行動指南(2018-2020年)》對檢察機關大數(shù)據(jù)平臺建設的各項要求,利用智慧辦公建設彌補人才短板。

(六)構建巡回檢察指導性案例制度

監(jiān)獄由于其封閉性的特點,不論是在獄內偵查還是在監(jiān)獄檢察監(jiān)督上,其工作開展的相關經(jīng)驗都少之又少,因此，有必要建立有關巡回檢察的指導性案例制度。目前,最高人民檢察院發(fā)布的《關于案例指導工作的規(guī)定》，將在實務工作中處理較好的工作、具有普適意義的案例篩選出來,作為指導性案例予以公布,雖然不具有在工作辦案上的普遍約束力,但發(fā)布的指導性案例對于全國各地檢察機關開展巡回檢察有著重要的指導作用。最高人民檢察院發(fā)布的指導性案例可以使得檢察業(yè)務透明化,使公民更容易了解監(jiān)獄的具體工作情況,在對各地檢察機關進行辦案指導的同時,有助于提升司法公信力,維護司法權威。