突發(fā)公共事件財稅調(diào)控常態(tài)化應(yīng)對機制研究

黃 爍

(中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢430073)

2020年以來，新冠肺炎疫情的迅速傳播給全球經(jīng)濟帶來了極大的沖擊，抗擊疫情和保證經(jīng)濟平穩(wěn)運行成為各國的共同主題。為了應(yīng)對新冠疫情對經(jīng)濟社會生活帶來的不利影響，我國出臺了大量應(yīng)急政策，推動抗擊疫情，保障國民生命財產(chǎn)安全，復(fù)工復(fù)產(chǎn)，促使經(jīng)濟穩(wěn)步復(fù)蘇。財稅作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱以及實現(xiàn)國家長治久安的制度保障[1]，具有針對性強、方便統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)等特點，科學的財稅調(diào)控體制作為優(yōu)化資源配置、維護社會正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，在因疫情等突發(fā)公共事件造成市場機制難以調(diào)節(jié)和解決的情況下，承擔著保障人民生命財產(chǎn)安全、促進國家經(jīng)濟平穩(wěn)運行的責任。在應(yīng)對突發(fā)公共事件中有著市場調(diào)節(jié)和其他宏觀調(diào)控手段所不具備的優(yōu)越性，在疫情應(yīng)對中發(fā)揮了極為關(guān)鍵的作用。 但從歷次突發(fā)公共事件的應(yīng)對來看，我國并未構(gòu)建起完善的突發(fā)公共事件財稅調(diào)控常態(tài)化應(yīng)對機制，多為臨時性短期財稅調(diào)控政策。雖對時下的突發(fā)公共事件起到了良好的應(yīng)對作用，但從長遠來看，其對經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生修復(fù)力不足，國民經(jīng)濟需要較長時間的自我復(fù)蘇，市場在短時間內(nèi)無法恢復(fù)自我調(diào)節(jié)的能力，仍需要較長一段時間的國家調(diào)控，較易造成政府的過度干預(yù)，不利于釋放市場活力，加大經(jīng)濟下行壓力。因此，構(gòu)建以長效突發(fā)公共事件財稅調(diào)控法律規(guī)章制度為核心，以建立突發(fā)公共事件財稅應(yīng)對基金，完善風險分擔法律制度的突發(fā)公共事件財稅調(diào)控常態(tài)化應(yīng)對機制是后疫情時代國家亟待解決的問題。

一、突發(fā)公共事件財稅調(diào)控機制運行的法律邏輯

財稅調(diào)控手段作為政府支配調(diào)動力極強的調(diào)節(jié)手段，對新冠疫情等突發(fā)公共事件中市場調(diào)節(jié)失靈狀態(tài)下國家經(jīng)濟社會的平穩(wěn)運行具有顯著的調(diào)控效果。由于其國家宏觀調(diào)控屬性，突發(fā)公共事件財稅調(diào)控機制在運行過程中必須遵從一定的法律邏輯，尤其是宏觀調(diào)控的經(jīng)濟法運行邏輯。但是，突發(fā)公共事件不同于普通的市場失靈事件，財稅調(diào)控手段在應(yīng)對此類事件時除在大體上遵從于普通宏觀調(diào)控手段的調(diào)節(jié)邏輯外，還逐步形成了相對獨特的運行邏輯。

就宏觀調(diào)控的經(jīng)濟法運行邏輯而言，其主要遵循“計劃—經(jīng)濟政策—調(diào)節(jié)手段”的調(diào)控軸線，在宏觀和總體性調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上兼具微觀和具體性調(diào)節(jié)，同時以間接調(diào)節(jié)為主、直接調(diào)節(jié)為輔對國家經(jīng)濟社會進行干預(yù)[2]。依據(jù)此調(diào)控范式，財稅調(diào)控機制亦應(yīng)當依照前述三分漸進的調(diào)節(jié)軌跡，在制定調(diào)控目標(或調(diào)控計劃)的基礎(chǔ)上進行行政或市場調(diào)節(jié)政策的編制，而后通過調(diào)節(jié)手段將政策轉(zhuǎn)化為調(diào)節(jié)實效，以實現(xiàn)調(diào)控行為的有效性，實現(xiàn)預(yù)期調(diào)控目的。因此，在突發(fā)公共事件下，即使其緊急性往往使調(diào)控行為在表征層面并不具備充分的“計劃”以及“經(jīng)濟政策”編制的反應(yīng)時間，出臺的調(diào)控政策在形式上呈現(xiàn)出快速、直接的特點，實質(zhì)上仍然符合宏觀調(diào)控的運行邏輯。如新冠疫情期間，國家稅務(wù)總局發(fā)布的一系列稅收優(yōu)惠政策均呈現(xiàn)出鮮明的預(yù)前計劃特點。以其發(fā)布的《支持疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展稅費優(yōu)惠政策指引》(以下簡稱《政策指引》)為例，開篇便旗幟鮮明地強調(diào)了“支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局”的調(diào)控方向，并以此為指引，設(shè)立了支持疫情防控、減輕企業(yè)負擔、支持小微企業(yè)和個體工商戶發(fā)展以及穩(wěn)外貿(mào)擴內(nèi)需等4個方面的細化調(diào)控目標,并依據(jù)該細化調(diào)控目標編制了約28項具體的調(diào)控政策，最終以減稅降費等手段達成調(diào)控效果，實現(xiàn)調(diào)控目的[3]。

宏觀調(diào)控另一顯著的經(jīng)濟法運行邏輯在于，“國家對經(jīng)濟的宏觀引導(dǎo)調(diào)控必須制定相應(yīng)的法律”。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展成熟以及經(jīng)濟法規(guī)的逐步改良完善，宏觀調(diào)控主要基于以下兩點：一是宏觀調(diào)控行為必須有法律予以規(guī)制。由于國家宏觀調(diào)控是國家權(quán)力的直接適用和彰顯，極易造成權(quán)力濫用，因此必須在前述三分漸進的調(diào)控軸線開始之前對其進行調(diào)節(jié)范圍和強度等的制度法律限制，以保證政府對市場的干預(yù)整體保持謙抑性.“在明確市場優(yōu)于政府的前提下，將國家干預(yù)以一種克制和謙遜的方式嵌入市場失靈的邊界劃定當中”[4]，避免過度干預(yù)導(dǎo)致新的市場失靈問題出現(xiàn)。二是國家進行宏觀調(diào)控過程中所編制的政策應(yīng)當盡快轉(zhuǎn)化固定為法律，避免市場長期受控于臨時性政策的影響，造成市場主體對政策穩(wěn)定性的擔憂進而抑制創(chuàng)新、避免競爭，從而導(dǎo)致市場活力降低，難以形成良性的市場競爭，不利于市場的完善升級。通常情況下，作為宏觀調(diào)控最為重要的手段，財稅調(diào)控一般均遵循前述運行邏輯，在法律的框架下進行政策編制，并及時完成政策向法律轉(zhuǎn)化的后置程序。但是，由于突發(fā)公共事件自身的突發(fā)性，在此種狀態(tài)下的財稅調(diào)控手段便呈現(xiàn)出日常狀態(tài)下獨特的法律運行邏輯。第一，突發(fā)公共事件下，財稅調(diào)控可能會有突破現(xiàn)有法律規(guī)制體系的狀態(tài)呈現(xiàn)。以此次新冠疫情財稅政策為例，稅收調(diào)控方面，《政策指引》專設(shè)鼓勵公益捐贈政策專章，以促進社會各界對疫情防控工作貢獻力量，主要包括對抗疫主體進行現(xiàn)金或物品捐贈的個人主體免征個人所得稅或個人所得稅稅前全額扣除以及針對向各級政府、國家機關(guān)、公益機構(gòu)和承擔抗疫救治工作的醫(yī)院進行現(xiàn)金或物品捐贈的企業(yè)進行企業(yè)所得稅稅前全額扣除。而根據(jù)我國公益捐贈的相關(guān)法律規(guī)定，雖然對于企業(yè)或個人的公益捐贈部分同樣進行了免征增值稅以及稅前扣除等優(yōu)惠政策，但不同的是，根據(jù)《個人所得稅暫行條例》以及《企業(yè)所得稅暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，個人和企業(yè)公益捐贈的稅前扣除均有一定比例的限額(1)據(jù)《個人所得稅暫行條例》及《企業(yè)所得稅暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，個人捐贈額未超過納稅義務(wù)人申報的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可從其應(yīng)納稅所得額中扣除；企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，不超過年度利潤總額12%的部分，準予扣除。，此次優(yōu)惠政策卻突破了該限額控制，對于支持疫情防控工作的直接捐贈可以一次性全額扣除。財政調(diào)控層面，新冠疫情期間，財政部專門設(shè)立了緊急政府采購項目，其中明確指出，對于各級政府、機關(guān)單位采購疫情防控等保障物資時，可作為緊急政府采購項目，無須嚴格依照政府采購法所規(guī)定的程序和方式，簡化采購手續(xù)，提倡優(yōu)先向已經(jīng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的企業(yè)進行采購[5]。第二，突發(fā)公共事件下，財稅調(diào)控多為臨時性政策，不具備法律轉(zhuǎn)化條件。以財政政策為例，此次新冠疫情期間，我國分別采取了設(shè)立專項財政補助、對疫情重點防控保障企業(yè)財政貼息、提高財政赤字率以及設(shè)立緊急政府采購項目等多種手段[6]，扶植救助力度均屬空前。整體而言，無論是稅收優(yōu)惠政策抑或是財政扶持政策，大都為6個月至1年不等，且此類政策的高補貼、廣范圍等特點也使其在編制時就具有天然的臨時屬性，如若長期延續(xù)或上升為普通法律，必然會給國家財政收入造成極大的壓力和負擔，更可能導(dǎo)致未來面臨突發(fā)公共事件時調(diào)控扶持力度只能在此基礎(chǔ)上不斷加大方可呈現(xiàn)調(diào)控效果，提升調(diào)控成本，增加調(diào)控難度，等同于削弱財稅調(diào)控手段的效力。根據(jù)經(jīng)濟法的一般理論，對于市場失靈的調(diào)節(jié)必須考慮的重要因素之一在于調(diào)控手段的經(jīng)濟性評價，若對突發(fā)公共事件下進行市場調(diào)控的成本等同于甚至高于該事件所導(dǎo)致的損失，那么國家就沒有必要進行干預(yù)調(diào)控。因此，突發(fā)公共事件下強力度的臨時性政策一旦上升為基本法律，那么國家將無須對經(jīng)濟社會進行調(diào)控，而政府的放任將會進一步導(dǎo)致突發(fā)事件不良影響的不斷加深，最終在惡性循環(huán)下釀成更為嚴重的后果。綜上，突發(fā)公共事件下財稅法調(diào)控機制不會必然遵照宏觀調(diào)控“法律框架”這一基本運行邏輯發(fā)揮作用。

基于此，突發(fā)公共事件下財稅調(diào)控機制在運行過程中逐步形成了以三分漸進調(diào)控范式為指引，以突破現(xiàn)行法律規(guī)制體系為例外，大體遵循宏觀調(diào)控原則的特有的法律邏輯。這種其他調(diào)控手段所不具備的、獨有的法律運行邏輯，使得財稅調(diào)控在其他宏觀調(diào)控手段缺位的情況下具有快速反應(yīng)、垂直實策的顯著優(yōu)勢，因此其往往成為突發(fā)公共事件下政府首選的調(diào)控方案之一。但是，此種法律邏輯也成為突發(fā)公共事件下財稅調(diào)控手段存在問題的根源之一，亟待對當前調(diào)控法律體系進行改進和完善，建立突發(fā)公共事件財稅調(diào)控常態(tài)化應(yīng)對機制，以解決其存在的弊端和不足。

二、我國突發(fā)公共事件財稅調(diào)控機制的不足：以新冠疫情為例

前述已提到，突發(fā)公共事件下財稅調(diào)控機制獨特的運行邏輯具有無可比擬巨大優(yōu)勢的同時，亦存在一定亟須解決的問題。從我國在此次疫情期間出臺的一系列財稅調(diào)控措施來看，我國對于突發(fā)公共事件的財稅政策制定總體是精準和有效的，不僅有力地支持了疫情的防疫和救治工作，使我國疫情迅速得到控制，同時還保證了穩(wěn)定、逐步地復(fù)工復(fù)產(chǎn)，確保全年經(jīng)濟平穩(wěn)向好運行，緩解經(jīng)濟下行壓力。但是，我國在面臨突發(fā)公共事件時采取的財稅調(diào)控措施多屬于短期應(yīng)急政策，從長遠來看，其對經(jīng)濟發(fā)展的長期優(yōu)化不足。而突發(fā)公共事件的緊急性和不可預(yù)見性決定了此類事件必然難以杜絕，且一旦發(fā)生往往難以具備充分的反應(yīng)時間以編制較為經(jīng)濟、完善的調(diào)控政策，只能仍然采用高投入、寬口徑的“大水漫灌”式財稅調(diào)節(jié)手段。因此，我國突發(fā)公共事件財稅調(diào)控規(guī)制體系存在的不足主要在于缺乏具備完善法律規(guī)制框架體系的，長效、穩(wěn)定的常態(tài)化調(diào)控機制。具體而言，要建立此機制，現(xiàn)行的調(diào)控體系主要存在如下兩個問題需要解決：

(一)地方財力不足導(dǎo)致應(yīng)對缺陷凸顯

縱觀此次新冠肺炎疫情，主要應(yīng)對財力來源于中央財政，地方財政投入不均衡明顯。對于東南沿?；騼?nèi)陸經(jīng)濟強省而言，其地方財力充足，在疫情防控及復(fù)工復(fù)產(chǎn)上擁有充足的財力，再加上中央財政的支持，應(yīng)對相對較為輕松。但對于中西部省份而言，其自身財力不足，對于公共預(yù)算支出中的預(yù)留費用本就難以達標，對于突發(fā)公共事件更多依賴于中央財政的專項資金或轉(zhuǎn)移支付，容易造成應(yīng)對不力、經(jīng)濟修復(fù)動力不足。原因主要在于兩點：一是長效突發(fā)公共事件應(yīng)對基金缺失法律支撐，二是各級政府法律責任分配機制不完備。

1.長效突發(fā)公共事件應(yīng)對基金缺失法律支撐。長效的突發(fā)公共事件應(yīng)對基金作為突發(fā)公共事件中最為有利的核心應(yīng)對方案之一，在域內(nèi)外均得以廣泛應(yīng)用。就域外而言，以日本為例，由于日本特殊的地理環(huán)境，其較為注重日常的災(zāi)難救助體系建設(shè)。在應(yīng)對災(zāi)難的制度體系中，政府很重視對經(jīng)濟損失的推算，并在此基礎(chǔ)上制定突發(fā)公共事件應(yīng)對的財政援助法律制度體系，再加上現(xiàn)有的《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對策基本法》等，已基本形成一個較為完備的長期公共突發(fā)事件應(yīng)對體系，尤其是其突發(fā)公共事件應(yīng)對基金制度。日本在《災(zāi)害救助法》中設(shè)立了災(zāi)害救助基金制度，并在該法第38條規(guī)定，災(zāi)害救助基金的各年度中的最少金額相當于該都道府縣的自該年度起前三年的地方稅法規(guī)定的普通稅收入金額平均年額的5‰(2)參見《災(zāi)害救助法》第38條：“災(zāi)害救助基金の各年度における最少額は當該都道府県の當該年度の前年度の前三年間における地方稅法 に定める普通稅の収入額の決算額の平均年額の千分の五に相當する額とし、災(zāi)害救助基金がその最少額に達していない場合は、都道府県は、政令で定める金額を、當該年度において、積み立てなければならない。”。

就國內(nèi)而言，無論是此次新冠肺炎疫情，抑或是之前的汶川大地震，或是2003年非典，國家均設(shè)立了相關(guān)事件的緊急應(yīng)對基金。但是，由于基金屬于臨時性設(shè)立，缺乏長期資金來源，缺少基金自我營收的能力，基金運行和應(yīng)對突發(fā)事件均靠中央和各級地方財政進行填補。呈現(xiàn)此種狀態(tài)的重要原因在于，我國現(xiàn)行的法律規(guī)制體系中對突發(fā)公共事件應(yīng)對基金規(guī)定明顯存在缺位。雖然根據(jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定，各級財政應(yīng)當預(yù)留公共預(yù)算支出的1%～3%作為預(yù)備費用，用以應(yīng)對突發(fā)事件(3)《中華人民共和國預(yù)算法》(2018年修正)第40條：各級一般公共預(yù)算應(yīng)當按照本級一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。，但從現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)來看，很多地方政府財政并未達到《預(yù)算法》所規(guī)定的預(yù)留標準，預(yù)留費用也不足以應(yīng)對突發(fā)公共事件。另外，縱使各級政府財政均達到規(guī)定的預(yù)留標準，由于《預(yù)算法》并未明確規(guī)定突發(fā)公共事件應(yīng)對基金制度，未對預(yù)留的資金流向加以限制。這就造成此種預(yù)算資金同其他普通預(yù)算等同，均僅作為預(yù)算的年度目標之一，如若本年度未發(fā)生特殊突發(fā)公共事件，此類預(yù)算將作為普通的預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用或直接被挪作他用，并未形成應(yīng)急資金儲備，且每年度的應(yīng)急資金伴隨著預(yù)算的增減產(chǎn)生浮動，甚至突發(fā)事件應(yīng)對資金呈現(xiàn)出減少的狀態(tài)，難以實現(xiàn)應(yīng)急資金同時間推移的正比例關(guān)系。一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，必然難以有充足的應(yīng)急資金予以應(yīng)對，各級財政便只能挪用其他預(yù)算或大量增加財政赤字，這便會進一步導(dǎo)致財政壓力加深，從而愈發(fā)難以形成有效的應(yīng)急資金儲備，形成惡性循環(huán)。同時，在部分地方政府財政困難的現(xiàn)實情況下，突發(fā)公共事件應(yīng)對基金仍然一味依靠各級財政填補不僅不利于對突發(fā)事件的長效應(yīng)對，還極易對財政產(chǎn)生較大壓力，不利于政府保證靈活的財政運用和收支平衡。

2.法律責任分配機制欠缺。無論是從國內(nèi)的歷次突發(fā)公共事件應(yīng)對經(jīng)驗還是域外突發(fā)公共事件常態(tài)化應(yīng)對機制的構(gòu)建而言，法律責任分配對突發(fā)事件的應(yīng)對起著無可比擬的作用。以日本為例，其突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中特別注重中央、地方以及個人力量的有機結(jié)合，在央地共同救助的基礎(chǔ)上，鼓勵和組織志愿者參與應(yīng)對。如在2011年大地震中，不僅在網(wǎng)頁上實時發(fā)布志愿者活動狀況，相關(guān)部門也及時在網(wǎng)絡(luò)等媒體上發(fā)布志愿者應(yīng)征信息，以使志愿者可以依據(jù)自身情況參與救助。同時，還建立了災(zāi)害預(yù)測機制，對今后可能發(fā)生災(zāi)害的地點或情況進行預(yù)判，提前做好預(yù)防應(yīng)對工作。同日本相比，我國的法律責任分配機制存在明顯缺位。就我國現(xiàn)行的法律規(guī)制體系而言，對政府責任并無統(tǒng)一規(guī)定，不僅散見于各部不同的法律規(guī)范中，甚至在界定上亦存在爭議，“政府責任認識(含判定、追究等內(nèi)容)模糊已成為當下我國法治建設(shè)困境的首要問題”[7]。另一方面，許多法律規(guī)范中將政府責任近似等同于政府權(quán)力，使政府法律責任分配存在相應(yīng)阻礙，對突發(fā)公共事件下政府法律責任的分配產(chǎn)生挑戰(zhàn)。就我國當前突發(fā)公共事件政府法律責任分配情況來看，主要存在以下兩個問題：一是法律責任承擔混亂，二是風險分擔不明。

就法律責任承擔而言，以此次新冠疫情為例，或防控不力或過度防控等問題時常出現(xiàn)。據(jù)可查詢數(shù)據(jù)，2020年上半年，僅湖北省紀委監(jiān)委處理疫情防控工作中失職失責和違規(guī)違紀問題14 534個，處理15 509人[8]。但根據(jù)相關(guān)的處理情況觀察，似乎并未存在統(tǒng)一衡量的懲戒標準和尺度，問責結(jié)果“具體則由各地紀委監(jiān)察部門根據(jù)實際情況把握，具有較大的差異性”[9]，問責缺失、問責輕微，乃至問責過度、問責泛化的情況均有所發(fā)生。例如，湖北省荊州市某鎮(zhèn)因疫情信息遲報一小時，上級擬對有關(guān)人員進行處分，但后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，遲報是由于對確診病例的密切接觸者進行轉(zhuǎn)運、隔離而錯過報送時間，且未造成嚴重后果，事后相關(guān)機關(guān)對處分進行了糾正[10]。因此，在不具備完善的責任承擔法律規(guī)制體系的環(huán)境下，依靠各級政府以及各級紀檢監(jiān)察機關(guān)主觀上的“精準穩(wěn)慎追責問責”[11]，必然會在監(jiān)管過程與結(jié)果中出現(xiàn)偏差。

就風險分擔而言，從我國歷次突發(fā)公共事件的應(yīng)對來看，由于沒有形成完備的法律化、制度化的央地風險分擔機制，主要風險依靠中央政府承擔，地方政府缺乏應(yīng)對措施和應(yīng)對能力，整體上中央財政投入力度較大，造成地方政府對中央政府的依賴性愈來愈強。同時，民眾和政府之間也未形成良好的風險分擔機制，縱然政府應(yīng)當承擔對突發(fā)公共事件的應(yīng)對和事后維穩(wěn)職責，但是并不意味著民眾不需要承擔相應(yīng)的風險。民眾亦當擁有良好的風險分擔意識，但是由于我國“向政府申請救助的緊急狀態(tài)、救助的條件、申請的程序等規(guī)定目前都還沒有事先明確”[12]，因此對于突發(fā)公共事件主要等待政府救助，形成所謂的“風險大鍋飯”趨向。

(二)缺乏制度化長效財稅政策，臨時性應(yīng)急政策欠缺全局觀

由于我國并未制定完備的突發(fā)公共事件應(yīng)對的法律規(guī)制體系，因此對于此類事件我國往往采用臨時編制政策的手段進行市場調(diào)控，缺乏完備的政策制定聯(lián)動機制。一方面，這便必然導(dǎo)致突發(fā)公共事件狀態(tài)下制定實施的政策缺乏全局觀，極易出現(xiàn)僅解決現(xiàn)下風險卻不利于長遠發(fā)展的問題，甚至可能導(dǎo)致不同部門之間政策矛盾的情況出現(xiàn)；另一方面，由于不具備完備的突發(fā)公共事件應(yīng)對的法律規(guī)制體系，臨時應(yīng)急政策的編制過程中往往會陷入難以調(diào)和的矛盾境地。若是意圖編制的政策達成調(diào)控目標或者實現(xiàn)調(diào)控效果，出現(xiàn)突破現(xiàn)有法律制度框架的情形難以避免；若是為了保障現(xiàn)有法律制度體系的權(quán)威性，那么臨時性應(yīng)急政策的調(diào)控強度必然大打折扣，甚至可能呈現(xiàn)無效調(diào)控的狀態(tài)。

此外，由于缺乏完備法律規(guī)制體系框架，相應(yīng)的應(yīng)急政策會陷入政策時效的“二元困境”：在不具備常態(tài)化法律制度體系支撐下的臨時性應(yīng)急政策，必須受制于政策的有效期間。根據(jù)我國制定相關(guān)應(yīng)急政策的經(jīng)驗，此類政策主要分為兩種，一種是有效期間較為明確的應(yīng)急政策，另一種則是有效期間模糊規(guī)定的應(yīng)急政策，此類政策多以諸如“視突發(fā)事件發(fā)展情況另行決定”的話術(shù)進行時間兜底。兩種并行的政策制定現(xiàn)狀對于市場的良性運行和有序競爭帶了較大的挑戰(zhàn)：根據(jù)經(jīng)濟法的一般理論，市場主體對于市場調(diào)控手段和政策的變更極具敏感性，市場主體的市場行為往往基于對現(xiàn)行的調(diào)控政策、政策帶來的影響以及市場長期可能呈現(xiàn)的發(fā)展態(tài)勢所進行的充分預(yù)判與經(jīng)濟考量。對于期限明確的短期性應(yīng)急政策，部分市場主體為了享受該政策的紅利期，大幅提高產(chǎn)量，同時部分其他行業(yè)市場主體為了迎合市場需求和政策扶植，積極在政策期內(nèi)進行轉(zhuǎn)產(chǎn)，造成該產(chǎn)品市場供給量大幅增加，市場供給迅速飽和，短期內(nèi)供求失衡嚴重，從而導(dǎo)致市場秩序受到?jīng)_擊，市場競爭被破壞，進而致使市場再一次失靈，需要政府的進一步調(diào)控，加重政府財政負擔，甚至可能陷入“調(diào)控—失靈—再調(diào)控”的不良循環(huán)。而對于政策期限不明的應(yīng)急政策，市場主體對市場監(jiān)管主體的政策意圖、政策時效等難以有較為明確的預(yù)判，進而產(chǎn)生對相關(guān)政策無預(yù)兆收緊的擔憂。市場主體具有趨利避害的天然屬性，在面臨此類應(yīng)急政策時往往會更為謹慎和小心，無論是擴大產(chǎn)能抑或是競爭策略等都會相應(yīng)保守，以避免可能存在的朝令夕改帶來的不利影響，不利于市場活力的激發(fā)和良好市場競爭秩序的維護。具體而言，以新冠疫情期間出臺的稅收優(yōu)惠政策為例，無論是減免增值稅，還是延期繳納社會保險費用等，時限多為半年期或一年期，不具有政策的長效性，且極易因為突發(fā)公共事件的時長等不確定性造成政策反復(fù)或者多次延期，不利于培養(yǎng)政策的權(quán)威性，有損政府公信力。就前述中小企業(yè)減免增值稅這一政策來說，在國家稅務(wù)總局發(fā)布的三版《政策指引》中，減免期限由最初的3月至5月改為3月至年底。出現(xiàn)此種情況的原因主要在于出臺臨時性政策時需要對突發(fā)公共事件的延續(xù)期限進行判斷，若是研判不足或失誤，極易造成政策出現(xiàn)反復(fù)，這是臨時性政策的一大弊端。

在支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)的優(yōu)惠政策中，基本均為一年期，一年時間新冠疫情是否可以逐步消失，對經(jīng)濟和各行業(yè)的沖擊是否能夠逐步減緩，是否足夠經(jīng)濟和各行業(yè)進行較好的自我緩解和自我修復(fù)均還屬于未知數(shù)。因此，對于突發(fā)公共事件來說，存在較大的不確定性和較強的延續(xù)性，所以短期的臨時性政策可能在當時能夠充分發(fā)揮作用，但就長遠的經(jīng)濟修復(fù)和行業(yè)發(fā)展來講，其推動力明顯不足，存在著后力減弱甚至是缺失的可能。以電影行業(yè)為例，電影產(chǎn)業(yè)在我國屬于單列的重點支持產(chǎn)業(yè)，但是由于疫情影響，截至目前其仍未完全得以復(fù)工，疫情對其沖擊極大：根據(jù)“天眼查”的數(shù)據(jù)，截至2020年5月底，已共計約1.6萬家電影企業(yè)注銷。然而，電影產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策期限僅有一年，暫且不論電影業(yè)復(fù)工時間似乎還遙遙無期，一年的優(yōu)惠待遇期還遠遠不足以修復(fù)和激發(fā)電影行業(yè)的發(fā)展勢頭和活力。

另一方面，我國應(yīng)對此次新冠肺炎疫情出臺的大量財稅優(yōu)惠政策多集中于直接受疫情沖擊較大的行業(yè)。例如，因“封城”造成極大不利影響的餐飲業(yè)、快遞業(yè)等，或者是集中于直接用于疫情防控的重點物資保障企業(yè)。但是，對于間接受疫情影響的行業(yè)或是疫情防控物資的上游企業(yè)并沒有較為明顯的財稅優(yōu)惠政策。例如，主要依靠勞動力的傳統(tǒng)加工企業(yè)或小型外貿(mào)制造業(yè)，一些小微企業(yè)甚至在疫情初期就宣告破產(chǎn)，小型外貿(mào)制造業(yè)則由于全球疫情并未好轉(zhuǎn)，仍將長期處于低訂單量甚至是無訂單量的狀態(tài)，而我國此次出臺的財稅優(yōu)惠措施對該類型的企業(yè)扶持力度明顯不夠，多為延長結(jié)轉(zhuǎn)年限等，實際幫扶力度不足。

綜上所述，無論是歷次突發(fā)公共事件中我國財稅調(diào)控行為中出現(xiàn)的短板和不足，抑或是域外常態(tài)化防控體系的先進經(jīng)驗，都強調(diào)了建立長效的財稅調(diào)控應(yīng)對機制的重要性。因此，為了盡可能減弱突發(fā)公共事件對社會秩序和經(jīng)濟帶來的沖擊和影響，我國亟待建立一個突發(fā)公共事件財稅調(diào)控常態(tài)化應(yīng)對機制。

三、建立突發(fā)公共事件財稅調(diào)控常態(tài)化應(yīng)對機制的舉措

(一)加強和完善財稅法治的頂層設(shè)計

從此次疫情可以得出，能否科學有力地應(yīng)對和減緩?fù)话l(fā)公共事件帶來的不利影響，不僅對政府的治理體系和治理能力提出了較高的要求，還要求一個強大和完備的財稅法治體系作為支撐。此次疫情中，科學抗疫和復(fù)工復(fù)產(chǎn)需要運用經(jīng)濟、行政等多手段、多杠桿進行綜合應(yīng)對和調(diào)控。在運用上述調(diào)控手段時要保證其制定和運行都必須在我國法治框架中，符合全面依法治國的總要求，保證所有政策有法可依。就財稅政策來說，必須在我國財稅金融法治體系下運行。在制定稅收優(yōu)惠政策時，應(yīng)當經(jīng)歷的訂立程序不能省，需要轉(zhuǎn)化為法律的必須完成立法程序；在制定有關(guān)政府預(yù)算支出的政策時，不能違反《預(yù)算法》等上位法律。只有在前述政策都符合法律規(guī)定的情況下才是真正的“依法抗疫”，才會更好地推動經(jīng)濟社會的逐步修復(fù)。

從疫情中暴露出來的財稅政策短板來看，不論是突發(fā)公共事件專項基金的欠缺，還是風險分擔責任不明，其根本原因都在于我國的財稅法治體系不完善，缺乏長效的公共突發(fā)事件應(yīng)對機制。雖然我國早在2007年就頒布實施了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，但該法整體上多為原則性內(nèi)容，細化內(nèi)容不足，且財稅方面的應(yīng)對機制欠缺，致使此次疫情應(yīng)對中的財稅政策依舊多為臨時性應(yīng)急政策，對經(jīng)濟的長遠修復(fù)力不足。另外，部分地方政府財力不足，財政基礎(chǔ)不夠穩(wěn)定，只能依靠中央財政的資金撥付或者財政轉(zhuǎn)移支付，極易造成對突發(fā)公共事件應(yīng)對能力不足，應(yīng)對措施滯后。其原因也在于我國現(xiàn)行財稅法律體系對充實地方財力的法治路徑不足，造成地方政府多依賴“土地財政”，甚至出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機。

因此，首先應(yīng)加強財稅法治體系建設(shè)，確保財稅法等法律擁有足夠的法律權(quán)限和應(yīng)對措施，以推動常態(tài)化應(yīng)對機制的形成；其次，依照財稅體系運行規(guī)律，把握財稅立法的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性[13]，針對預(yù)算、稅收、國債等環(huán)節(jié)分別制定相關(guān)的突發(fā)公共事件長效應(yīng)對條款，以形成綜合有效的調(diào)控機制；再次，完善全方位的財稅突發(fā)公共事件應(yīng)對長效政策的訂立，避免應(yīng)對政策全面性欠缺，要全面把控受到事件沖擊的直接、間接的各個行業(yè)；最后，要保證財稅法治體系運行過程中的權(quán)威性，提升行政機關(guān)及全民守法遵法的意識，確保財稅法治體系運行順暢，行之有效。

(二)建立突發(fā)公共事件應(yīng)對基金法律制度體系

無論是我國此次疫情應(yīng)對，還是域外先進經(jīng)驗，均可證明建立常態(tài)化突發(fā)公共事件應(yīng)對基金的重要性。如前所述，突發(fā)公共事件應(yīng)對基金要求具有常備的充足資金以在疫情等災(zāi)難到來時迅速反應(yīng)，而非在突發(fā)公共事件發(fā)生后臨時建立、臨時依靠中央財政填補資金，這樣既打亂了原有中央財政的預(yù)算開支計劃，又可能造成突發(fā)公共事件應(yīng)對財力不足，且臨時基金不具備自我營收的能力，“只出不進”，難以充實基金資金，對突發(fā)公共事件的變化和時期應(yīng)對乏力。然而，我國當前缺乏設(shè)立突發(fā)公共事件應(yīng)對基金的法律基礎(chǔ)，現(xiàn)行法律體系并不具備相關(guān)的單行立法或章節(jié)條文，這便使得地方在建立相關(guān)基金時受制于法律體系的缺失，致使應(yīng)對相關(guān)事件的資金儲備存在一定阻礙。因此，為突發(fā)公共事件應(yīng)對基金消除障礙，使其設(shè)立具備法律基礎(chǔ)，運行符合法律、制度框架，有足夠?qū)蛹壍捻攲釉O(shè)計予以支撐已成為突發(fā)公共事件應(yīng)對基金法律制度體系建立的關(guān)鍵所在。例如，改進現(xiàn)有《預(yù)算法》關(guān)于應(yīng)對突發(fā)事件預(yù)備費用的規(guī)定，將“預(yù)備費用”升級為“突發(fā)公共事件應(yīng)對基金”，并設(shè)立專章對該基金的運行進行規(guī)范。具體而言，應(yīng)當依據(jù)地方財力狀況分區(qū)提高預(yù)備金準備率，提升預(yù)留費用百分比下限，以減少突發(fā)公共事件發(fā)生時央地財政的赤字規(guī)模和赤字率，確保財政其他支出正常運轉(zhuǎn)；同時，進一步明確年度預(yù)留費用未使用時的資金去向，規(guī)定預(yù)留費用直接存入突發(fā)公共事件應(yīng)對基金，以確保基金的資金充沛等。此外，建立央地兩級應(yīng)對基金，對于地方基金在突發(fā)公共事件中應(yīng)對不足、財力欠缺的，可由中央突發(fā)公共事件基金予以補足；同時，引入轉(zhuǎn)移支付機制，構(gòu)建突發(fā)公共事件基金轉(zhuǎn)移機制，打通央地、地地基金共享通道，以盡可能減輕受事件沖擊重災(zāi)區(qū)的損失；加強基金管理和運營，避免基金完全依靠財政填補，要加強突發(fā)公共事件應(yīng)對基金自我營收的能力，不斷充實基金資金量；引入準備金率，設(shè)立基金最低準備金率，以確保公共事件突發(fā)時有足夠資金進行先期應(yīng)對，減少對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的沖擊。

(三)構(gòu)建明確的法律責任分配機制

如前所述，由于我國現(xiàn)行法律體系并未形成較為完備的法律責任分配機制，尤其是風險分擔不夠明確合理，致使當前我國突發(fā)公共事件的“風險大鍋飯”趨向較為明顯。在遭遇突發(fā)公共事件時，中央與地方以及民眾與政府之間風險分擔責任不明，一味依靠政府救助極易對各級政府造成過大壓力，不利于災(zāi)情應(yīng)對、社會經(jīng)濟修復(fù)、社會秩序穩(wěn)定，因此必須盡快完善我國當前法律規(guī)制體系，建立起政府、企業(yè)、民眾之間有效的風險分擔機制，以面臨公共事件時可以協(xié)調(diào)統(tǒng)一、步調(diào)一致地合理應(yīng)對。

第一，建立央地風險分擔機制。在面臨突發(fā)公共事件時，主要風險分擔責任應(yīng)當由各地政府承擔，各地政府要全面負責該區(qū)域的應(yīng)對工作；中央政府則負責全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地方應(yīng)對能力明顯不足的，由中央政府進行填補或跨區(qū)域協(xié)調(diào)。避免全國風險承擔責任集中，盡可能縮小突發(fā)公共事件的影響范圍和影響力度。

第二，建立企業(yè)政府風險分擔機制。在突發(fā)公共事件中，企業(yè)應(yīng)當做好自身應(yīng)對的同時承擔起應(yīng)盡的社會義務(wù)，肩負起社會責任，為區(qū)域乃至全國的災(zāi)害應(yīng)對貢獻力量。同時，企業(yè)也要做好風險預(yù)警機制，對于可能遭受的突發(fā)公共事件危害要提前做好預(yù)案，盡可能減輕事件對自身造成的沖擊。對于企業(yè)自我應(yīng)對能力明顯欠缺的，再由政府進行共同分擔或政策填補。

第三，建立民眾政府風險分擔機制。雖然應(yīng)對突發(fā)公共事件是政府應(yīng)盡的責任，但這并不意味著民眾可以完全依賴政府。在影響力較大的突發(fā)公共事件中，政府可能要扮演多個角色，處理多項應(yīng)對路徑，一味依靠政府不僅會給政府帶來較大壓力，而且可能會因為政府“分身乏術(shù)”給民眾自身帶來不利影響。因此，應(yīng)當建立民眾政府風險分擔機制，民眾應(yīng)盡可能考慮突發(fā)事件帶來的影響，注重利用商業(yè)保險、戰(zhàn)略物資儲備等多種手段進行風險預(yù)警預(yù)案，以減輕可能來臨的突發(fā)公共事件帶來的沖擊。對于已經(jīng)發(fā)生的公共事件，民眾應(yīng)當先行盡力自我應(yīng)對，對于確實難以應(yīng)對或應(yīng)對能力欠缺的，由政府進行兜底填補。

綜上所述，建立明確的風險分擔機制有利于迅速調(diào)動全社會、多層次、全領(lǐng)域的力量應(yīng)對突發(fā)公共事件，可以較大程度上減輕突發(fā)公共事件對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟運行造成的沖擊，在有效緩解政府壓力的同時又減弱了民眾承擔風險損害的程度，有力避免“風險大鍋飯”趨向的進一步發(fā)展，對于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化都有著重要的意義。

四、結(jié)語

突發(fā)公共事件的財稅調(diào)控常態(tài)化應(yīng)對機制不僅可以在相關(guān)事件發(fā)生時盡可能減弱其造成的直接沖擊和次生災(zāi)害，保障社會秩序的總體穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的總體平穩(wěn)，還有利于促進全社會形成風險前瞻的自我防護意識。因此，國家應(yīng)當以加快財稅法治體系建設(shè)為根本，以構(gòu)建全社會、全方位的風險分擔體系為基礎(chǔ)，以建立長效的突發(fā)公共事件應(yīng)對基金為助力，不斷完善財稅調(diào)控的長效應(yīng)對機制。可以預(yù)見，在后疫情時代，加快構(gòu)建一套突發(fā)公共事件的全行業(yè)、全領(lǐng)域的常態(tài)化應(yīng)對機制將會成為各級政府乃至全社會的共識。