身份視角下土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實(shí)問題與對(duì)策

陶 燾，賈瑀琪

(1.大連海事大學(xué) 法學(xué)博士后流動(dòng)站，遼寧 大連 116026；2.北華大學(xué) 法學(xué)院，吉林 吉林 132013)

依身定份，生產(chǎn)生活環(huán)境是考量“身”的關(guān)鍵要素，因此身份具有群體性；不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還會(huì)導(dǎo)致在同一個(gè)體上的多重身份競(jìng)合。身份的群體性在法律規(guī)范中會(huì)以特定權(quán)利的形式予以表達(dá)和認(rèn)可，個(gè)體的多重身份競(jìng)合則增加了法律權(quán)利在實(shí)踐中獲得實(shí)效的難度。

在中國，農(nóng)民身份占14億人口的一半以上，農(nóng)民身份下特定的土地承包經(jīng)營權(quán)自然成為自立法直至法律監(jiān)督法的運(yùn)行全過程的關(guān)注焦點(diǎn)。這其中，基于傳統(tǒng)文化、制度現(xiàn)實(shí)發(fā)生的依據(jù)性別、戶籍等標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民身份競(jìng)合，致使女性農(nóng)民、新生農(nóng)村戶籍人口為典型的特定身份競(jìng)合農(nóng)民個(gè)體產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)及相關(guān)權(quán)益獲得的現(xiàn)實(shí)問題。通過身份認(rèn)同邏輯對(duì)此進(jìn)行分析，有利于優(yōu)化農(nóng)村基層治理體制結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)建立更為公平的農(nóng)村基層自治組織，更好地落實(shí)農(nóng)民權(quán)利。

一、身份與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)聯(lián)

身份是兼具歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)意義的社會(huì)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)要素，是特定權(quán)利義務(wù)的傳達(dá)，社會(huì)復(fù)雜性以及人的社會(huì)屬性共同決定了通過身份獲取特定權(quán)益的可能和必然。在普遍認(rèn)識(shí)中，“身份”一詞都是將特殊身份所衍生的特定權(quán)利作為實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的工具，表現(xiàn)為由身份劃分社會(huì)生活的不同分工。身份不僅是一個(gè)人在社會(huì)生活中的角色劃分，也是組成社會(huì)生活的最基本元素，社會(huì)中個(gè)體身份具有相似性、獨(dú)特性、界限感、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)，這理解為身份共同體在其身份界限內(nèi)擁有其他身份所不具備的權(quán)利義務(wù)。例如警察基于身份獲得的遠(yuǎn)高于其他社會(huì)主體的行動(dòng)權(quán)利以及對(duì)應(yīng)義務(wù)。雖然身份在法律概念中是抽象的、多角度的、未經(jīng)界定的，但在社會(huì)生活中身份卻是被普遍認(rèn)知為個(gè)體間階層、地位、權(quán)利、性別等因素差異化的結(jié)果。由此人們依據(jù)身份認(rèn)同圈出身份共同體，從“我”變化成為“我們”，并且在這個(gè)群體中適用內(nèi)部平等、民主、公平等價(jià)值觀念引導(dǎo)，從而使集體成員產(chǎn)生心理歸屬感，進(jìn)而承認(rèn)集體凌駕于個(gè)人之上的地位并對(duì)集體產(chǎn)生依附和聯(lián)系。身份在法律語境中被定義為：“表示一個(gè)主體區(qū)別于其他主體的有利或不利的資格或法律狀態(tài)?！盵1]9社會(huì)生活中身份與法律的持續(xù)互動(dòng)會(huì)衍生新的權(quán)利義務(wù)，并會(huì)因社會(huì)復(fù)雜性的不斷提高而逐步加強(qiáng)權(quán)利義務(wù)的交織錯(cuò)亂，進(jìn)而在身份交界處的灰色地帶出現(xiàn)權(quán)利的濫用與缺失以及義務(wù)的忽視與省略，并且在多重身份下和身份流轉(zhuǎn)的過程中權(quán)利和義務(wù)也發(fā)生了重疊和沖突。

農(nóng)民身份作為一種政治經(jīng)濟(jì)共同體擁有諸多政策上的權(quán)利和義務(wù)，他們享受政策給予的優(yōu)待并在其界限范圍內(nèi)開展自成體系的生產(chǎn)生活。然而由于社會(huì)發(fā)展、人口流動(dòng)、身份變化、集體擴(kuò)張等諸多因素的疊加影響，模糊了農(nóng)民共同體原本的界限，也導(dǎo)致了適用于農(nóng)村農(nóng)業(yè)并最終由農(nóng)民作為主體接受的各種政策法規(guī)發(fā)生價(jià)值取向和實(shí)際效果的變化，進(jìn)而產(chǎn)生權(quán)利缺失以及權(quán)力濫用的現(xiàn)象。“在農(nóng)村土地‘兩權(quán)分離’的政策規(guī)定下，因土地承包權(quán)本身所包含的極強(qiáng)的身份屬性色彩，立法對(duì)其調(diào)整時(shí)就會(huì)附加更多的管控色彩，所以在立法上就確立了‘人地一體’的模式，即不具備該身份屬性特征就不能再享有相應(yīng)的權(quán)利?！盵2]84

本文首先將權(quán)利做廣義界定并區(qū)分出兩個(gè)層面：第一個(gè)層面是法律權(quán)利，是由法律予以明確界定并受法律保護(hù)的合法性利益；第二層面則表現(xiàn)為一種普遍價(jià)值，是指那些非道德的正當(dāng)性。盡管土地承包經(jīng)營權(quán)無疑屬于第一層面權(quán)利，然而土地承包經(jīng)營權(quán)是中國獨(dú)特的土地制度架構(gòu)出的特定權(quán)利，因此第二層面權(quán)利在土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)效中的存在比重也是土地權(quán)益實(shí)效獲得必然的考慮因素。依據(jù)我國土地承包政策進(jìn)行的第一輪土地劃分建立了家庭承包和個(gè)人承包兩種責(zé)任方式，并且開始了為期15年的土地承包經(jīng)營以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。第二輪土地承包在第一輪的基礎(chǔ)上進(jìn)行了30年的延期，并基于土地承包經(jīng)營狀態(tài)提出了“增人不增地，減人不減地”的原則，盡可能保持土地生產(chǎn)經(jīng)營的穩(wěn)定性以確保農(nóng)民生產(chǎn)資料投入得到回報(bào)。并且規(guī)定了擁有土地承包權(quán)利的基本要求，即保證土地得到有效農(nóng)業(yè)利用而不得用于其他用途?！皽p人不減地”在政策上可以起到增強(qiáng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性以利于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的效果，但“增人不增地”的原則也導(dǎo)致剝奪了農(nóng)村新增人口同等獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。繼續(xù)探究會(huì)發(fā)現(xiàn)，由于權(quán)利保護(hù)與權(quán)力監(jiān)管執(zhí)行不徹底，實(shí)際生活中更多的土地分配不均衡現(xiàn)象的發(fā)生，讓農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)利的獲得產(chǎn)生了錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)甚至惰于權(quán)利獲得。于是，圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)，出現(xiàn)了以性別身份差異、戶籍身份差異為典型理由的權(quán)利失衡問題。

依據(jù)《土地承包經(jīng)營法》以及《戶口登記條例》，農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權(quán)利，也承擔(dān)了保障耕地得到充分利用的義務(wù)。第一輪土地承包是以農(nóng)戶為單位的，不僅等于否定了土地承包經(jīng)營權(quán)的個(gè)體權(quán)利屬性，而且“由于土地利用現(xiàn)狀發(fā)生改變，長期不變的土地政策不能反映真實(shí)的土地利用現(xiàn)狀”[3]118。學(xué)術(shù)界圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)戶內(nèi)共同共有問題的爭(zhēng)論，主要集中在是“按份共有”還是“共同共有”。一部分學(xué)者“從個(gè)人作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體的公平要求、土地標(biāo)的物在農(nóng)戶內(nèi)部‘離合性’的法律關(guān)系等角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)屬于按份共有或者準(zhǔn)按份共有”[4]164。另一部分學(xué)者“從農(nóng)戶法律關(guān)系中家庭關(guān)系的特殊性、農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益的內(nèi)涵出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)屬于準(zhǔn)共同共有或共同共有”[5]108。盡管在承包期內(nèi)允許家庭成員優(yōu)先繼續(xù)承包該份土地，保障了農(nóng)民對(duì)土地生產(chǎn)的投入，也表達(dá)了對(duì)個(gè)體權(quán)利延續(xù)的認(rèn)可，但是由于土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，并不作為個(gè)體可繼承遺產(chǎn)進(jìn)行分配，所以對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)可由家人繼續(xù)承包的政策應(yīng)當(dāng)理解為：集體組織成員才是獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的根本原因。這是為了防止個(gè)體通過身份變更獲得土地承包經(jīng)營權(quán)從而導(dǎo)致權(quán)利的逆向流失。土地承包經(jīng)營權(quán)的門檻是身份屬性，這道門檻是為了保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)始終掌握在農(nóng)民手中，防止土地權(quán)益流失從而設(shè)立了流轉(zhuǎn)和繼承的限制。所以，身份與土地承包經(jīng)營權(quán)之間存在著必然聯(lián)系。

現(xiàn)實(shí)情況是，物價(jià)與農(nóng)業(yè)收入的差距逐漸拉大、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工造成的人員流動(dòng)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化的快速發(fā)展正在瓦解農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式。于是，城市戶籍個(gè)體開始介入并實(shí)際掌握農(nóng)村集體土地，部分耕地?zé)o人耕種，新生農(nóng)村人口沒有分得土地，死亡農(nóng)村人口的土地沒有得到合理分配等問題應(yīng)運(yùn)而生。“在漫長的第二輪土地承包期內(nèi)，每個(gè)農(nóng)戶的承包地?cái)?shù)量基本上保持穩(wěn)定不變、少有增加的可能，但因土地征收、集體公益事業(yè)占用、災(zāi)毀等原因也可能導(dǎo)致不同農(nóng)戶間承包地不均衡減少的情況，與之同時(shí)，每個(gè)農(nóng)戶的人口數(shù)量增減變化差異較大，這些因素綜合起來造成了不同農(nóng)戶間人口與土地的配置失衡以及承包地戶間人均占有基尼系數(shù)攀升等問題?！盵6]38現(xiàn)實(shí)問題使得身份與土地承包經(jīng)營權(quán)的鉤掛關(guān)系出現(xiàn)斷裂，不可避免地導(dǎo)致土地政策的初衷遭到破壞。

二、性別視角下的土地承包經(jīng)營權(quán)

中國男尊女卑的性別身份傳統(tǒng)延續(xù)了數(shù)千年，女性在傳統(tǒng)的封建文化中被教化，權(quán)利意識(shí)與權(quán)利保護(hù)能力弱于男性，女性農(nóng)民受傳統(tǒng)思想影響和束縛的情況更為嚴(yán)重，因此其權(quán)利意識(shí)和權(quán)利保護(hù)能力弱于男性農(nóng)民的情況更為明顯。即使在當(dāng)代男女平權(quán)的法律及文化背景下也未能徹底改變女性身份的弱勢(shì)地位，女性身份權(quán)利的保障缺陷依舊?！皣ǖ植贿^村規(guī)”仍然在鄉(xiāng)村基層治理邏輯中占據(jù)重要地位甚至主導(dǎo)地位，而自帶性別偏見的村規(guī)也成為忽視直至侵害女性農(nóng)民以土地權(quán)益為核心的權(quán)利的主要原因。村規(guī)往往表現(xiàn)出傳統(tǒng)頑固、人治傾向、輿論強(qiáng)大等負(fù)面特征，負(fù)面特征的實(shí)質(zhì)是主觀性明顯的管理策略對(duì)于婦女土地權(quán)益的保障潛藏著偏見與侵害。

法律法規(guī)的缺位也是女性農(nóng)民權(quán)利保障不足的原因。法律規(guī)定只有具備農(nóng)村集體組織成員身份才能享有相關(guān)集體土地權(quán)益，然而承認(rèn)女性農(nóng)民為農(nóng)村集體組織成員并依法享有權(quán)利在現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)就存在問題：傳統(tǒng)文化通過村規(guī)明確了女性因婚姻關(guān)系明確自身家庭歸屬的評(píng)價(jià)規(guī)則，即應(yīng)當(dāng)歸屬于哪個(gè)具體的土地承包經(jīng)營農(nóng)戶；加之土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變的政策規(guī)定，女性農(nóng)民結(jié)婚就等于放棄在娘家的土地承包經(jīng)營權(quán)份額和父母土地經(jīng)營權(quán)的繼承份額，離婚則等于放棄在婆家的土地承包經(jīng)營權(quán)份額。必須提及的是，女性農(nóng)民建立婚姻關(guān)系在時(shí)間上幾乎趕不上夫家的二輪土地承包，因此女性農(nóng)民出嫁鮮有獲得夫家的土地承包經(jīng)營權(quán)份額。這些原因?qū)е屡赞r(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)份額幾乎不可避免地被侵害甚至剝奪。于是，女性+婚姻關(guān)系(無論戶籍變更與否)+“增人不增地、減人不減地”=土地權(quán)益喪失。女性農(nóng)民無法繼承父母土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)份額成為農(nóng)村家庭(即土地承包經(jīng)營單位“農(nóng)戶”)的默認(rèn)模式，身份權(quán)利因?yàn)樾詣e這個(gè)身份要素的差異被理所當(dāng)然地漠視，身份競(jìng)合在此產(chǎn)生的不是權(quán)利增加反而是權(quán)利滅失。我們雖然宣揚(yáng)著“婦女能頂半邊天”，而且這種宣傳尤其在傳統(tǒng)文化更加濃厚的鄉(xiāng)村社會(huì)更廣泛深入，也不斷強(qiáng)調(diào)性別平等，卻并沒有真正促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)這一核心權(quán)益發(fā)生質(zhì)變?！盁o地容身”幾乎成為已婚女性農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)權(quán)益的獲得現(xiàn)狀，本質(zhì)上就是已婚女性農(nóng)民在農(nóng)村集體組織成員認(rèn)定上出現(xiàn)了身份消減，進(jìn)而出現(xiàn)身份權(quán)利真空化。更困難的是二輪土地承包后解除婚姻關(guān)系的女性農(nóng)民，她們脫離了娘家和夫家兩方面的鄉(xiāng)村社會(huì)單元結(jié)構(gòu)成為獨(dú)立“農(nóng)戶”，卻不可避免地要面對(duì)二輪土地承包已經(jīng)落實(shí)，“無地可分”的尷尬境地。“2010年，沒有土地的農(nóng)村婦女占21.0%，比2000年增加了11.8個(gè)百分點(diǎn)，其中，因婚姻變動(dòng)(含結(jié)婚、再婚、離婚、喪偶)而失去土地的婦女占 27.7%，而男性僅為 3.7%，同年農(nóng)村婦女無地的比例高于男性 9.1 個(gè)百分點(diǎn)。”[7]13陳小君教授的“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組調(diào)查表明，“本地婦女離婚回娘家仍繼續(xù)承包夫家土地的農(nóng)村婦女比例，全國平均水平僅為15.56%”[8]128。第三期中國婦女社會(huì)地位調(diào)查黑龍江數(shù)據(jù)顯示，“農(nóng)業(yè)戶口的婦女本人名下沒有土地的比例為 11.6%，其中因結(jié)婚、再婚失去土地的婦女約占四分之一(24.3%)，是男性的 10.6倍”[9]27。王小映等對(duì)安徽、甘肅、北京、內(nèi)蒙古四省區(qū)的調(diào)研結(jié)果表明，“婦女結(jié)婚后娘家、婆家“兩頭有地”的占 14.4%，娘家、婆家“兩頭無地”的占 12.9%”[10]37。

雖然《婦女權(quán)益保護(hù)法》第三十三條明確規(guī)定了不得以婚姻狀況為理由侵害婦女各項(xiàng)權(quán)益，但是鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況卻是：土地政策落實(shí)方式不一，“村規(guī)民約制定主體的先天失衡，在村委會(huì)相關(guān)決策中大多數(shù)都是男性的意見，自然所制定出的村規(guī)民約是不利于農(nóng)村婦女土地權(quán)利的保護(hù)”[11]23等。因此，性別失衡、觀念陳舊導(dǎo)致權(quán)益分配缺乏性別視角，更無法談及性別平等。由此，在土地承包經(jīng)營權(quán)以及相關(guān)權(quán)益的獲得上，女性農(nóng)民的弱勢(shì)地位和保障缺位甚至權(quán)利缺失的現(xiàn)實(shí)顯而易見。

解決女性農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益缺陷問題，至少要完成平權(quán)意識(shí)和法律實(shí)效兩個(gè)層面的提升工作。第一，提升鄉(xiāng)村社會(huì)的平權(quán)意識(shí)。持續(xù)開展性別權(quán)益平等的輿論宣傳，從根源意義上解決認(rèn)知問題。第二，著重落實(shí)以《婦女權(quán)益保護(hù)法》為核心的法律規(guī)范實(shí)效。首先，要從村規(guī)民約的迭代更新入手，推進(jìn)性別平權(quán)意識(shí)在村規(guī)民約中的表達(dá)和認(rèn)同；其次，增加女性代表在鄉(xiāng)村社會(huì)基層組織中的代表數(shù)量，從組織結(jié)構(gòu)上促進(jìn)性別平權(quán)意識(shí)和法律規(guī)定可以得到有效落實(shí)。土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)際決策權(quán)掌握在鄉(xiāng)村社會(huì)基層集體組織手中，現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)村社會(huì)基層領(lǐng)導(dǎo)組織中男性成員占有絕對(duì)上的數(shù)量優(yōu)勢(shì)和話語權(quán)優(yōu)勢(shì)，又因鄉(xiāng)村社會(huì)治理邏輯主要以自治為主，導(dǎo)致無論是建議性改進(jìn)措施還是行政性改革機(jī)制都無法真正進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際運(yùn)作，男性農(nóng)民仍然在鄉(xiāng)村社會(huì)幾乎擁有絕對(duì)權(quán)力。以立法的形式建構(gòu)規(guī)范性的女性農(nóng)民參與機(jī)制，通過明確和提高女性農(nóng)民參與鄉(xiāng)村社會(huì)自治的參與度與決策權(quán)，達(dá)到保障女性農(nóng)民土地權(quán)益的目標(biāo)，落實(shí)《婦女權(quán)益保護(hù)法》在鄉(xiāng)村社會(huì)生活中取得實(shí)效。在規(guī)范性參與機(jī)制建構(gòu)中必須明確的是，在現(xiàn)有以農(nóng)戶為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)劃分原則不改變的情況下，一定要通過規(guī)范文本明確女性農(nóng)民在成年未婚、已婚、離婚等不同婚姻狀態(tài)下的土地權(quán)益保障規(guī)則，尤其是要充分考慮到離婚女性農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的取得和相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，通過規(guī)范文本明確其在鄉(xiāng)村社會(huì)的集體組織成員歸屬，實(shí)現(xiàn)從身份競(jìng)合到身份認(rèn)同，進(jìn)而落實(shí)身份權(quán)利。

三、戶籍視角下的土地承包經(jīng)營權(quán)

“地不夠分”是鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)難題?！霸鋈瞬辉龅?、減人不減地”原則意在避免因土地承包經(jīng)營權(quán)頻繁變動(dòng)導(dǎo)致耕地規(guī)模以及農(nóng)業(yè)秩序受到不必要的破壞，因此第二輪土地承包選擇直接延長了土地承包周期的簡(jiǎn)單做法。盡管在二輪承包過程中逐步完善了土地承包合同，但并未留足機(jī)動(dòng)地或者沒有足夠的機(jī)動(dòng)地可留，導(dǎo)致新生人口、嫁入人口、退伍人口等未參與第一輪分配的農(nóng)民出現(xiàn)無地可分、無地可耕的情況。土地依舊維持第一輪土地承包時(shí)的格局，然而新增人口不僅持續(xù)增長且二輪土地承包期限進(jìn)入尾聲，新生一代農(nóng)民大都已經(jīng)成年并且組建了家庭，土地承包經(jīng)營權(quán)的矛盾由此與日俱增。當(dāng)前我國對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的幫扶優(yōu)惠政策數(shù)量眾多、領(lǐng)域廣泛、力度巨大，這些旨在推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展改善鄉(xiāng)村社會(huì)生活水平的幫扶優(yōu)惠政策，讓新生農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的渴望愈發(fā)強(qiáng)烈。老輩農(nóng)民無論是基于政策利好還是生產(chǎn)生活傳統(tǒng)，在承包期未到前都不愿意退地，無人退地、人多地少、人地矛盾劇增，導(dǎo)致利好政策似乎反而加劇了土地承包的矛盾。新一代農(nóng)民的身份權(quán)利被擱置，于是在等待繼承土地承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)進(jìn)城務(wù)工以增加家庭收入，甚至可以解釋為添補(bǔ)“增人不增地”項(xiàng)下的家庭收入不足。2018年十三屆全國人大常委會(huì)七次會(huì)議修改了《農(nóng)村土地承包法》，將農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”制度化，以期更有效地保障鄉(xiāng)村社會(huì)集體組織和土地承包農(nóng)戶的權(quán)益，進(jìn)而有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。由此，作為準(zhǔn)所有權(quán)的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離法定化，必然出現(xiàn)土地轉(zhuǎn)包、集中生產(chǎn)的情況。與此同時(shí)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)械化程度正在大幅、高速地弱化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)人力的依賴程度；城鎮(zhèn)化發(fā)展加快了城市擴(kuò)張，通過土地被征用從中獲利成為農(nóng)民的主流期待。這些都在導(dǎo)致耕地面積總量嚴(yán)重縮水，進(jìn)一步激化著人地矛盾。另外，伴隨生育政策的開放，在現(xiàn)有人地法定關(guān)系不予調(diào)整的前提下，即仍以戶為單位確定人地關(guān)系，未來鄉(xiāng)村社會(huì)的人地關(guān)系依舊前景堪憂。

有限的土地資源、農(nóng)村人口的增長、第二輪土地承包期限尚未屆滿、現(xiàn)有土地政策與人地邏輯未有變化這些因素疊加，推動(dòng)著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并將土地轉(zhuǎn)包、農(nóng)村集體組織成員間占地不均、農(nóng)民在醫(yī)療住房養(yǎng)老等領(lǐng)域缺乏保障等衍生性身份權(quán)利保障與身份權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題。另外，“減人不減地”的二輪土地承包原則，導(dǎo)致了“死人地大于活人地”的現(xiàn)象出現(xiàn)。于是宏觀上人多地少的鄉(xiāng)村社會(huì)再無法將青壯年農(nóng)民作為勞動(dòng)力留在土地上。務(wù)農(nóng)人數(shù)減少以及流動(dòng)農(nóng)民數(shù)量的增加也導(dǎo)致了社會(huì)流動(dòng)性增加，引發(fā)的醫(yī)保、住房、養(yǎng)老等系列衍生問題都將鄉(xiāng)村基層治理與城市基層治理緊緊勾連在一起，加大了穩(wěn)定社會(huì)秩序的難度。

土地與個(gè)體農(nóng)民的分離，正在解構(gòu)農(nóng)民的身份權(quán)利，也在瓦解土地的身份邏輯。新一代農(nóng)民不再依賴土地，農(nóng)村戶籍身份演化成量化的物質(zhì)利益。農(nóng)民通過戶籍身份獲取的土地權(quán)益通過轉(zhuǎn)包、土地征收征用等路徑變現(xiàn)后，大多選擇離開鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)入城市生活，這意味著人地關(guān)系的解除更意味著農(nóng)民實(shí)際上已經(jīng)不再能夠享有“農(nóng)民”的身份權(quán)利。然而，他們進(jìn)城并不能享受到城市戶籍身份的福利待遇。戶籍身份使得他們因“放棄土地+進(jìn)城生活”的身份競(jìng)合，再次出現(xiàn)權(quán)益上的身份消減，甚至，“農(nóng)民工”這種定位作為一種社會(huì)身份界定即便是官方給予的，也無法避免他們既不屬于城市社會(huì)又不再屬于鄉(xiāng)村社會(huì)的游離地位。調(diào)查顯示：“第一，青壯年無地農(nóng)民的數(shù)量隨土地承包長期化政策的延續(xù)在日漸增加；第二，離最后調(diào)地時(shí)間越遠(yuǎn)，名下無地的農(nóng)民越多，農(nóng)民對(duì)重新分配土地的渴望越大；第三，農(nóng)民面對(duì)繼承和轉(zhuǎn)包兩種土地流轉(zhuǎn)方式表現(xiàn)出無可奈何的接受態(tài)度”[12]131。尤其對(duì)于30年的長期承包政策，農(nóng)民“希望村里土地全部收回重新調(diào)整分配”[12]135和“人口減少戶退出土地給人口增加戶”[12]133，借此讓身份權(quán)利不再缺失。

“三權(quán)分置”制度化是對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極落實(shí)。對(duì)于無暇顧及土地的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，規(guī)范有序?qū)崿F(xiàn)土地流轉(zhuǎn)給希望繼續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，尤其是新一代農(nóng)民，引導(dǎo)農(nóng)民基于自愿有償細(xì)分土地提高利用效率，可以有效化解土地與身份分離即人地關(guān)系分解帶來的問題。但是基于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的長久目的，探索土地承包經(jīng)營權(quán)從戶到人才是解決人地關(guān)系問題的根本所在。輔之以戶籍制度改革，為進(jìn)城農(nóng)民變更戶籍提供有效、便利的途徑，甚至探索允許城市人口變更戶籍至農(nóng)村的可行性。這樣才能真正解決土地與身份分離的問題。其次，定時(shí)將土地收歸集體，打破30年不變的長期土地承包經(jīng)營期限邏輯，設(shè)定符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律、保證生產(chǎn)資料投入穩(wěn)定的短期承包經(jīng)營期限，從而依據(jù)動(dòng)態(tài)的農(nóng)村集體組織成員構(gòu)成進(jìn)行重新分配，通過“遵循規(guī)律+動(dòng)態(tài)調(diào)整”實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益公平。但是要注意，為了防止從城到鄉(xiāng)的人口逆流，需要對(duì)新獲農(nóng)民身份的條件進(jìn)行嚴(yán)格限制和管控。再次，需要變革土地權(quán)益繼承制度。確立繼承和分地?fù)褚欢械耐恋貦?quán)益繼承原則。如果農(nóng)民個(gè)體戶籍是從A鄉(xiāng)村變更到B鄉(xiāng)村，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人地合一邏輯，上交A村承包地并分得B村承包地；如果農(nóng)民個(gè)體戶籍是從鄉(xiāng)村變更到城市，則應(yīng)當(dāng)直接上交原有承包地。這樣既避免一人因兩種政策獲得兩份承包地的風(fēng)險(xiǎn)，也為農(nóng)村集體組織提供了有效的土地儲(chǔ)備。核心環(huán)節(jié)是嚴(yán)格戶籍身份管理制度。對(duì)于農(nóng)村戶籍的轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)進(jìn)松出原則，對(duì)于農(nóng)民身份的賦予要采取謹(jǐn)慎態(tài)度，也是保持農(nóng)民身份自我認(rèn)同的嚴(yán)謹(jǐn)性。

四、身份與土地權(quán)益的整體評(píng)價(jià)與應(yīng)對(duì)策略

城鎮(zhèn)化進(jìn)程和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程的雙重助力，正在改變?cè)朽l(xiāng)村社會(huì)的人員組成結(jié)構(gòu)，或者說改變了既有的對(duì)農(nóng)民身份的界定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民身份認(rèn)同在自我認(rèn)同與他者認(rèn)同兩方面均發(fā)生了迭代意義上的變化，由此帶來的身份權(quán)利主體對(duì)身份權(quán)利的認(rèn)知、獲得途徑、獲得欲望、獲得感等發(fā)生了質(zhì)性變化。前文指出的性別身份問題、戶籍身份問題帶來的鄉(xiāng)村社會(huì)個(gè)體的身份競(jìng)合，不僅容易導(dǎo)致身份權(quán)利的消減，也易出現(xiàn)因法律或政策空間出現(xiàn)的不當(dāng)?shù)美饬x上的身份權(quán)利疊加?？傮w而言，是因?yàn)樯鐣?huì)變革的速率并沒有相應(yīng)的政策抑或法律規(guī)范的修訂速率能夠跟上，導(dǎo)致農(nóng)民身份從界定至身份認(rèn)同的邊界模糊化，即農(nóng)村集體組織的人員結(jié)構(gòu)和邊界模糊化，出現(xiàn)了“農(nóng)民工”這樣兼具農(nóng)民和產(chǎn)業(yè)工人身份屬性的模糊化的復(fù)合甚至競(jìng)合身份。加之當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)仍然是以自治為標(biāo)志性治理原則，當(dāng)代農(nóng)村集體組織也表現(xiàn)出管理欲望降低、管理機(jī)制逐漸松散的趨勢(shì)。這些都是造成當(dāng)代農(nóng)民身份邊界模糊化的因素。

人地關(guān)系無論在關(guān)聯(lián)性上還是在數(shù)量對(duì)應(yīng)性上均出現(xiàn)了問題。城市擴(kuò)張讓農(nóng)民意識(shí)到土地能夠帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的巨大利益，城市還有著較之鄉(xiāng)村高出幾個(gè)層級(jí)的醫(yī)療資源、教育資源和生活環(huán)境。于是，越來越多已經(jīng)離開鄉(xiāng)村脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民依據(jù)長期的土地承包經(jīng)營期限規(guī)定，拒絕退還土地，也不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只是等待著土地能夠帶來的巨大“期權(quán)利益”，土地也從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料變質(zhì)成了“期貨”。身份更迭在這樣的管理體制中產(chǎn)生了權(quán)利的競(jìng)合與消減，附屬于身份的權(quán)利與義務(wù)日漸混亂。在權(quán)利被錯(cuò)誤安放、義務(wù)被選擇遺忘的過程中，舊的身份認(rèn)同開始瓦解，松散的舊身份對(duì)農(nóng)民不再具有歸屬感。身份共同體會(huì)逐漸演變?yōu)楦〉膱F(tuán)體并形成一種新的身份認(rèn)同，這便是身份更迭、重疊和多樣化的消極歸路。多樣化的身份在大團(tuán)體的瓦解和小團(tuán)體的認(rèn)同下會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)關(guān)系進(jìn)而產(chǎn)生新的法律關(guān)系，但這并不利于社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)蚋嗟纳矸葸吘壍貛С霈F(xiàn)，進(jìn)而出現(xiàn)新的權(quán)利濫用與缺失。

本文的分析邏輯可以得出，人地關(guān)系的固化是各種鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾的關(guān)鍵癥結(jié)。所以推動(dòng)三農(nóng)發(fā)展建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不僅要在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和法律規(guī)范上穩(wěn)步改進(jìn)，還要充分認(rèn)識(shí)并落實(shí)諸如戶籍、性別平權(quán)等影響鄉(xiāng)村社會(huì)人口流動(dòng)、農(nóng)民身份界定等制度規(guī)范的及時(shí)修正，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)和人口流動(dòng)的大膽嘗試要雙管齊下，從而解除舊有的土地與身份邏輯在當(dāng)前人地關(guān)系上的束縛。處理好農(nóng)民身份多樣化的現(xiàn)實(shí)問題，妥善安排身份競(jìng)合引發(fā)的權(quán)利義務(wù)沖突，保障特定身份主體特定權(quán)益的同時(shí)，落實(shí)社會(huì)義務(wù)和法定義務(wù)?？梢哉f，對(duì)既有政策與法律規(guī)范中土地與身份邏輯的修正甚至更正，適度、適時(shí)調(diào)整集體土地使用權(quán)權(quán)屬是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)公平正義的根本保障。

土地承包經(jīng)營權(quán)始終不能割裂與身份的關(guān)聯(lián)性，無論是性別身份還是戶籍身份引發(fā)的土地權(quán)益不公平都是不符合中國特色社會(huì)主義法治精神和公平正義理念的。無論是身份的社會(huì)價(jià)值還是社會(huì)認(rèn)同，任何文明社會(huì)的身份權(quán)利發(fā)展趨勢(shì)都應(yīng)當(dāng)是同身不同權(quán)一定要向不同身而同權(quán)發(fā)展。擁有土地承包經(jīng)營權(quán)是對(duì)農(nóng)民身份的基本認(rèn)同標(biāo)準(zhǔn)。促進(jìn)農(nóng)村集體組織成員的身份認(rèn)同和土地承包經(jīng)營權(quán)的良好互動(dòng)，理順身份下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)身份下的人口大循環(huán)和土地小循環(huán)雙環(huán)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民良性循環(huán)發(fā)展的保障。