基于糧食安全與生態(tài)安全視角的耕地保護(hù)補(bǔ)償研究

文／王成寶 菏澤市國土綜合整治服務(wù)中心 山東菏澤 274000

郭向榮 菏澤市牡丹區(qū)何樓街道辦事處 山東菏澤 274000

引言：

我國人口已然從建國時的五億多變成了如今的十四億多，廣大國民和土地資源之間的矛盾更為突出。要想讓我國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及廣大農(nóng)民群體得以長足發(fā)展，就要想方設(shè)法將有限的耕地資源進(jìn)行有效保護(hù)。自新世紀(jì)以來，各種各樣的建設(shè)工程紛紛涌現(xiàn)，建設(shè)用地在很大程度上占用了原本的耕地資源，使得耕地數(shù)量大幅下降，給我國本就不足的耕地資源帶來了不小的挑戰(zhàn)。千禧年之后可以很明顯地看到建設(shè)用地面積的激增、農(nóng)耕用地面積的銳減，與此同時我國整體耕地質(zhì)量水平也相對略低，有必要著眼糧食和生態(tài)安全，探究如何對耕地利用效益以及有限耕地資源進(jìn)行提升和保護(hù)，如此一來科學(xué)客觀地去制定相應(yīng)的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就顯得尤為重要。

1、中國耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯勘尘凹艾F(xiàn)狀

1.1 研究背景分析

結(jié)合近些年我國的人地矛盾關(guān)系來看，隨著矛盾日益突出，進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)已經(jīng)成為了三農(nóng)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵議題，早在2017年中國的耕地面積便已經(jīng)達(dá)到了134,920.8×103hm2，占據(jù)整體國土面積的14.05%，從近些年國土空間規(guī)劃以及農(nóng)耕改革的實(shí)際結(jié)果來看，耕地的非農(nóng)化導(dǎo)致了部分耕地的數(shù)量在大幅度減少，我國本身的耕地資源受到了一定的挑戰(zhàn)。建設(shè)用地的增加進(jìn)一步削減了原有的耕地資源，直接影響了部分農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。因此，及時做好耕地資源的保護(hù)，已經(jīng)成為了現(xiàn)代化城市建設(shè)乃至社會發(fā)展的必然要求。

1.2 耕地保護(hù)過程中存在的主要問題分析

1.2.1 政府積極性下降

從職能角度上來講，耕地本身具有準(zhǔn)公共物品的屬性。政府是落實(shí)耕地保護(hù)以及補(bǔ)償?shù)闹黧w，通常利用行政化的方式進(jìn)行耕地的保護(hù)以及管理，但是綜合當(dāng)前的實(shí)際發(fā)展情況來看，由于土地財政的進(jìn)一步降低，導(dǎo)致政府在參與耕地保護(hù)過程中的積極性有所下降。尤其是在最初的分稅制改革之后，地方政府以土地出讓為主產(chǎn)生的收入被大規(guī)模削減，這也就導(dǎo)致了耕地在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)存在著十分顯著的流失現(xiàn)象。與此同時，在人們利用耕地獲取經(jīng)濟(jì)效益的過程中，不科學(xué)的耕地使用以及資源消耗，也導(dǎo)致耕地存在修復(fù)困難的問題。

1.2.2 耕地保護(hù)補(bǔ)償單一化

大多數(shù)的耕地保護(hù)補(bǔ)償研究是建立在糧食安全或者生態(tài)安全的角度進(jìn)行分析的，也就導(dǎo)致耕地保護(hù)補(bǔ)償研究存在較強(qiáng)的單一性，不符合耕地資源可持續(xù)發(fā)展以及保護(hù)的本質(zhì)。例如，當(dāng)前部分機(jī)構(gòu)在落實(shí)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)和分析的過程中，確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，往往是以耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地產(chǎn)生的實(shí)際收益作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，結(jié)合耕地本身的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進(jìn)行分析，但是卻忽略了耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以及經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生過程中實(shí)現(xiàn)的負(fù)面價值。另外，農(nóng)業(yè)化學(xué)品過度使用、溫室氣體排放以及水資源的消耗，導(dǎo)致耕地本身的價值被削減，這并不利于當(dāng)前耕地的可持續(xù)發(fā)展。

1.2.3 制度體系以及法律規(guī)范不完善

綜合我國既有的耕地保護(hù)發(fā)展情況來看，國家對于耕地保護(hù)的研究還不夠透徹，通常來講缺乏耕地發(fā)展權(quán)的法律認(rèn)知以及標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，這也就導(dǎo)致耕地保護(hù)本身的可操作性以及實(shí)踐性被削減。有學(xué)者認(rèn)為落實(shí)土地征收補(bǔ)償以及耕地保護(hù)是外部效應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部化轉(zhuǎn)型的具體要求，而中國當(dāng)前土地征收補(bǔ)償體系存在著不完善問題。沒有考慮耕地生態(tài)安全的價值，也未能及時的進(jìn)行耕地外部效應(yīng)的市場調(diào)控。在整體耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，目標(biāo)體系以及主體的職責(zé)分化不夠明確，具體的方式和內(nèi)容也缺乏標(biāo)準(zhǔn)性，這就導(dǎo)致了耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身的精確化下降，也難以為實(shí)際的耕地保護(hù)提供有效的支撐。

2、研究思路

糧食安全和整個生態(tài)安全有著千絲萬縷的聯(lián)系，只有當(dāng)糧食安全了，困擾廣大國民最關(guān)鍵的溫飽問題就解決了，人們才有時間和精力去關(guān)注整個生態(tài)安全問題。一直以來，糧食生產(chǎn)都會被土壤情況、水資源供給以及氣候條件等多種環(huán)境因素所左右，要想確保糧食生產(chǎn)，就一定要做好生態(tài)環(huán)境方面的保護(hù)工作，絕不能為了眼前的糧食生產(chǎn)而無所顧忌地破壞周遭的生態(tài)環(huán)境。如若失去了好的生態(tài)環(huán)境去支撐我國的糧食生產(chǎn)，只會將糧食和生態(tài)都置于危險之中，所以耕地保護(hù)一方面要顧好糧食安全，另一方面也要顧好生態(tài)安全。

著眼糧食安全，從我國在糧食供求方面的關(guān)系著手，對耕地滿足糧食需求到何種程度進(jìn)行量化，進(jìn)而計算我國在耕地方面的赤字量以及盈余量。基于我國在建設(shè)用地方面使用權(quán)的年收益，來最終確立耕地保護(hù)相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。著眼生態(tài)安全，從我國在耕地生態(tài)方面的供求關(guān)系著手，對我國耕地生態(tài)上的足跡以及承載力進(jìn)行計算，進(jìn)而對我國耕地在生態(tài)服務(wù)方面的需求和其最大服務(wù)供應(yīng)的差距進(jìn)行量化，借此對我國耕地生態(tài)方面的赤字與盈余區(qū)進(jìn)行確立。最終在這樣的雙視角之下，對我國耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確立。

3、研究方法

3.1 著眼糧食安全，測算耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法

3.1.1 測算耕地赤字量以及盈余量的方法

不同區(qū)域耕地的實(shí)際需求量受該區(qū)常住人口數(shù)、人均的糧食消費(fèi)量以及糧食單產(chǎn)與自給率所左右，其存量和實(shí)際需求量的差距數(shù)值便是該區(qū)的耕地赤字量或者是盈余量，如若該區(qū)測算出赤字量，則為支付補(bǔ)償區(qū)域，反之則為接受補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域。簡單來說，某區(qū)域某年的耕地赤字量或者是盈余量（單位：h m2）=該區(qū)該年耕地實(shí)際的存量－該區(qū)該年耕地的需求量－（該區(qū)該年的常住人口數(shù)量×該區(qū)該年的人均糧食消費(fèi)量×該區(qū)該年的糧食自給率）÷該區(qū)該年的糧食單產(chǎn)。

3.1.2 測算耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法

如若把某區(qū)域原本的耕種土地變作建設(shè)用地，那么勢必會因此出現(xiàn)相應(yīng)的稅收以及土地出讓金，這些是該區(qū)在耕地保護(hù)方面得到的機(jī)會成本，常見于城鄉(xiāng)交錯帶。若結(jié)合土地均制假設(shè)，那么該區(qū)域的平均收益大致是其建設(shè)用地在使用權(quán)方面年收益的一半，這里涉及到占用耕地的稅款、出讓土地的純收益以及契稅，借此來對該區(qū)在耕地保護(hù)方面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。簡單來說，某區(qū)域的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（單位：元/h m2）=該區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)的年收益÷2，其中該區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)的年收益（單位：元/h m2）=[（耕地占用稅＋土地出讓金純收益＋土地使用權(quán)出讓契稅）×土地還原率×（1+土地還原率）^土地使用年限]÷[（1+土地還原率）^土地使用年限－1]，這里的土地還原率需要將風(fēng)險調(diào)整利率以及安全利率放到一起綜合考量。

3.2 著眼生態(tài)安全，測算耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法

3.2.1 測算耕地赤字量以及盈余量的方法

“生態(tài)足跡”這一概念在二十世紀(jì)九十年代初期涌現(xiàn)，而后經(jīng)過發(fā)展完善在末期連同核算模型一塊兒引入我國并得以廣泛應(yīng)用?；谏鷳B(tài)足跡模型，將某區(qū)域耕地生產(chǎn)方面的生態(tài)足跡來替代其消費(fèi)方面的生態(tài)足跡，著眼耕地生產(chǎn)去核算該區(qū)生態(tài)足跡，將進(jìn)出口量暫且忽略，用該區(qū)域耕地一些主要農(nóng)作物真實(shí)產(chǎn)出量來替代其消費(fèi)量，以該區(qū)域常住的人口數(shù)去替代原本的戶籍人口數(shù)，在不同區(qū)域采用差異性的耕地產(chǎn)量因子以及均衡因子。簡單來說，某區(qū)域的耕地生態(tài)足跡（單位：h m2）=常住人口數(shù)量×人均耕地生態(tài)足跡，其中人均耕地生態(tài)足跡（單位：h m2/人）=該區(qū)耕地農(nóng)作物若干生產(chǎn)項目類型總和×該區(qū)耕地均衡因子×（該區(qū)若干農(nóng)作物人均生產(chǎn)量÷該區(qū)平均生產(chǎn)力）；某區(qū)域耕地的生態(tài)承載力=0.88×該區(qū)的常住人口數(shù)量×該區(qū)的人均耕地生態(tài)承載力，其中0.88 是為確保最基本的生物多樣性而將耕地總面積的12%劃掉之后留下的耕地數(shù)量比，該區(qū)人均耕地生態(tài)承載力（單位：h m2/人）=該區(qū)耕地均衡因子×該區(qū)耕地產(chǎn)量因子×該區(qū)人均生物生產(chǎn)性的耕地面積。

3.2.2 測算耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法

如若要測算某區(qū)域耕地在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面的正面價值，那么可以利用當(dāng)量因子法來進(jìn)行測算。廣大農(nóng)民群體在相關(guān)區(qū)域的耕地生態(tài)系統(tǒng)所有服務(wù)當(dāng)中，已然得到了最基本的農(nóng)作物以及農(nóng)產(chǎn)品市場價值這兩大服務(wù)，進(jìn)而在實(shí)際測算時會將剩下幾項無法被市場衡量的服務(wù)作為重點(diǎn)。簡單來說，某區(qū)域某年的耕地在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面的正面價值（單位：元/h m2）=6.51×單位生物當(dāng)量因子的價值量，其中6.51 是單位面積下生態(tài)服務(wù)的全部價值當(dāng)量，單位生物當(dāng)量因子價值量（單位：元/h m2）=（糧食單產(chǎn)總市場價值之和×1/7）×[（若干種農(nóng)作物耕種面積×若干種農(nóng)作物價格×若干種農(nóng)作物單產(chǎn)）÷該區(qū)農(nóng)作物耕種的總面積]。

如若要測算某區(qū)域耕地在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面的負(fù)面價值，那么就要將實(shí)際耕種過程中所消耗的大量水資源、農(nóng)藥、化肥以及因此產(chǎn)生的環(huán)境污染等多種因素考慮進(jìn)去。簡單來說，某區(qū)域某年的耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)負(fù)面價值（單位：元/h m2）=該區(qū)域因農(nóng)業(yè)灌溉而消耗水資源的負(fù)面價值＋該區(qū)域溫室氣體排放的負(fù)面價值＋該區(qū)域化肥農(nóng)藥的負(fù)面價值＋該區(qū)域殘留農(nóng)用地膜的負(fù)面價值，其中該區(qū)水源消耗負(fù)面價值（單位：元/h m2）=（農(nóng)業(yè)用水量×農(nóng)業(yè)耗水率×水庫蓄水成本）÷該區(qū)耕地面積，該區(qū)域溫室氣體排放的負(fù)面價值（單位：元/h m2）=（碳交易價格×若干溫室氣體全球變暖潛勢總和×若干溫室氣體排放量×27.27%）÷該區(qū)耕地面積，該區(qū)域化肥農(nóng)藥的負(fù)面價值（單位：元/h m2）=[該區(qū)該年耕地化肥施用量×（1－化肥利用率）×該區(qū)該年化肥價格＋該區(qū)該年農(nóng)藥施用量×（1－農(nóng)藥利用率）×該區(qū)該年農(nóng)藥價格]÷該區(qū)耕地面積，該區(qū)域殘留農(nóng)用地膜的負(fù)面價值（單位：元/h m2）=（該區(qū)該年農(nóng)用地膜覆蓋面積×地膜殘留比例×該區(qū)該年糧食單產(chǎn)×糧食損失率×該區(qū)該年糧食市場價格）÷該區(qū)耕地面積，該區(qū)該年若干溫室氣體排放量（單位：kg）=耕地年甲烷排放量＋耕地年一氧化二氮排放量，其中耕地年甲烷排放量（單位：kg）=若干農(nóng)作物每年播種面積之和×甲烷排放系數(shù)，耕地年一氧化二氮排放量（單位：kg）=（若干農(nóng)作物年播種面積×若干農(nóng)作物單位面積年本底一氧化二氮排放量）＋（年氮肥施用總量×若干農(nóng)作物的氮肥）＋（年復(fù)合肥施用總量×復(fù)合肥一氧化二氮排放系數(shù)）。

綜上，在生態(tài)安全方面，某區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（單位：元/h m2）=該區(qū)該年耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的凈價值=該區(qū)該年的耕地在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面的正面價值－該區(qū)該年的耕地在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面的負(fù)面價值。

4、研究建議

4.1 平衡好各權(quán)益配置

耕地保護(hù)一定要讓不同區(qū)域的權(quán)益配置相對平衡，無論是在制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，還是在切實(shí)執(zhí)行中，都要將中央與地方的權(quán)責(zé)問題進(jìn)行充分考量，盡可能讓政府應(yīng)有的作用徹底發(fā)揮出來，對支付以及接受補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域在財政收入方面的分配關(guān)系進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，借此讓其在耕地保護(hù)補(bǔ)償方面的積極主動性得以充分調(diào)動，與此同時建立健全相關(guān)法律法規(guī)，讓整個過程更加規(guī)范。

4.2 建立健全補(bǔ)償機(jī)制

由于耕地生態(tài)系統(tǒng)的一系列服務(wù)有著一定的空間溢出性，各個區(qū)域間會相互輸入輸出，最終擴(kuò)散至全國，進(jìn)而一定要建立健全緊緊圍繞中央并呈縱向發(fā)展的財政補(bǔ)償體系。除此之外，由于耕地生態(tài)出現(xiàn)赤字的區(qū)域相當(dāng)于無償享用了盈余區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，耕地生態(tài)出現(xiàn)盈余的區(qū)域在無形中接收了一些赤字區(qū)域的生態(tài)壓力，進(jìn)而一定要建立健全跨省際并呈現(xiàn)橫向發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償體系。

除此之外，在建立了完善的補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，還需要打造具有全方位管控職能的監(jiān)管委員會。監(jiān)管委員會的劃分可以綜合財政、環(huán)保、自然資源等部門進(jìn)行綜合分析。打造完善的監(jiān)督體系，落實(shí)好耕地生態(tài)補(bǔ)償基金委工作的創(chuàng)新，尤其是針對補(bǔ)償資金的轉(zhuǎn)移以及實(shí)際使用進(jìn)行動態(tài)化的監(jiān)督和檢查，了解資金的實(shí)際流動情況，做好統(tǒng)一化管理，對于維持資金暢通有一定的促進(jìn)作用。另外監(jiān)督委員會也需要打造信息公開以及反饋機(jī)制，進(jìn)一步提升補(bǔ)償款項征收的公開性以及公正性，同時建立在政府官網(wǎng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行款項用途以及實(shí)際使用情況的公示。及時的獲取群眾的信任，接受社會以及人民的監(jiān)督，這樣能夠?yàn)楣ぷ髦械牟蛔闾峁┯行У耐晟埔罁?jù)，也可以全面促進(jìn)耕地保護(hù)體系的價值得以提升。

4.3 盡量降低負(fù)面價值

我國耕地在與之相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面所涌現(xiàn)的一系列負(fù)面價值，一定要想方設(shè)法去進(jìn)行及時有效地解決。首先，要將農(nóng)耕過程中必要的化學(xué)品使用控制在最低值，并對響應(yīng)此號召的經(jīng)營主體給予補(bǔ)貼鼓勵，借此讓生態(tài)農(nóng)業(yè)盡快推進(jìn)。其次，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中積極應(yīng)用更為先進(jìn)的高效節(jié)水技術(shù)，持續(xù)推廣膜下滴灌、濕潤灌溉等多種節(jié)水模式，在關(guān)乎農(nóng)業(yè)節(jié)水的各種設(shè)施上進(jìn)行大力投入，與此同時在節(jié)水技術(shù)方面制定適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼政策，讓其推廣服務(wù)體系能夠更加完善，借此讓耕地生態(tài)系統(tǒng)因農(nóng)業(yè)灌溉而造成的負(fù)面價值盡可能降到最低。再者，盡快出臺更好的地膜新標(biāo)準(zhǔn)，建立健全回收處理廢舊地膜的有效制度，可先小范圍試用，如若行之有效再大范圍推廣，借此讓耕地生態(tài)系統(tǒng)因地膜殘留而造成的負(fù)面價值盡可能降到最低。最后，想方設(shè)法將因耕地經(jīng)營而不可避免排放的溫室氣體控制在最低，積極推廣相對低碳的先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，并建立健全相應(yīng)的創(chuàng)新體系，讓廣大農(nóng)民群體可以借助這樣的低碳技術(shù)讓農(nóng)業(yè)發(fā)展的更好更長遠(yuǎn)。

4.4 矢志不渝保護(hù)耕地

耕地保護(hù)并非一時興起的短期任務(wù)，而是要長期堅持的長足發(fā)展戰(zhàn)略，只有這樣才能盡可能確保我國在耕地資源方面能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)利用。一直以來，糧食產(chǎn)量左右著糧食安全，如若其能夠增加產(chǎn)量，那么糧食安全問題也就迎刃而解，進(jìn)而為了讓糧食產(chǎn)量能夠在穩(wěn)定中尋求上漲空間，勢必要建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的耕地管理制度，盡可能將其它用地對耕地面積的侵占控制在科學(xué)合理的范圍內(nèi)。與此同時，借助一些惠民政策來鼓勵廣大農(nóng)民群體積極參與到我國的耕地開發(fā)工作當(dāng)中，讓受益主體盡可能體會到耕地增加后隨之而來的增益，借此緩解耕地資源被侵占后帶來的各種壓力。

結(jié)語：

綜上所述，無論是著眼事關(guān)民生的糧食安全，還是著眼關(guān)乎國民生產(chǎn)生活的生態(tài)安全，都有必要保護(hù)我國這較為有限的耕地資源，在此過程中勢必要進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，結(jié)合上述測算公式以及相關(guān)最新數(shù)據(jù)便可得出不同區(qū)域的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?；诩Z食安全也好，生態(tài)安全也罷，建議在耕地保護(hù)補(bǔ)償上還是要盡量做好上述幾項策略。