國有企業(yè)內(nèi)部控制體系構(gòu)建探析

■符巧欣

（?？谑胁嘶@子產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司）

引 言

內(nèi)部控制概念提出雖早，但始終沒有在企業(yè)內(nèi)完全落實，關(guān)于內(nèi)部控制體系構(gòu)建的綜合理論很多，但針對某一行業(yè)的研究理論空白明顯。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)必須結(jié)合自身的經(jīng)營管理特點(diǎn)從內(nèi)出發(fā)，健全內(nèi)控管理機(jī)制，提高企業(yè)的持續(xù)、快速發(fā)展能力，可一定程度上實現(xiàn)“由點(diǎn)及面”，以此窺探全行業(yè)的內(nèi)控體系情況，幫助提供改善策略，更好地完成企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，提升核心實力。由此，本文對國有企業(yè)內(nèi)部控制體系的研究，不管從整體還是個體上來看，都具有一定現(xiàn)實意義。

1 國有企業(yè)內(nèi)部控制概念界定及特點(diǎn)

1.1 內(nèi)部控制概念

所謂內(nèi)部控制，是指由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層、管理層以及全體職員共同同意且實施的系列控制活動，旨在：完成企業(yè)戰(zhàn)略、提升經(jīng)營效率和效果、保證資產(chǎn)完整性、保證財務(wù)會計報告及信息真實可靠。雖然常說構(gòu)建內(nèi)部控制制度，但是真正的內(nèi)部控制都是在無形中落實到企業(yè)日常活動中的，這也是內(nèi)部控制全員性、全面性、制衡性、合理性以及適應(yīng)性的原則要求[1]。

1.2 內(nèi)部控制特點(diǎn)

（1）政策性明顯。國有企業(yè)雖承擔(dān)著政策性業(yè)務(wù)，但自市場化改革后，企業(yè)收支缺口需要通過自身盈利和效率進(jìn)行填充，但是其與國家財政仍有所掛鉤，所以國有企業(yè)既是國家宏觀調(diào)控糧食市場的載體，又具有履行經(jīng)濟(jì)義務(wù)的企業(yè)性質(zhì)，兼顧公共管理職能和經(jīng)濟(jì)職能，屬于特殊的政策導(dǎo)向型企業(yè)，且其主要的經(jīng)營目標(biāo)是穩(wěn)定市場價格、保證糧食安全等，經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)則是其從屬目標(biāo)，受政策調(diào)控影響大，在內(nèi)部控制管理目標(biāo)設(shè)定上有明顯輕重之分，政策偏向居多。

（2）區(qū)別于一般商業(yè)企業(yè)。國有企業(yè)的自主性較弱，控制活動與一般商業(yè)企業(yè)有明顯區(qū)別，主要體現(xiàn)在：一是在商品出入庫的處理上，通常情況下都要根據(jù)政策文件進(jìn)行，包括商品規(guī)模、購進(jìn)、輪換等操作，都需要在文件審批后展開，如果沒有文件指引，不得隨意動用商品儲備；二是商品資金管理和會計核算上，其補(bǔ)貼的種類、標(biāo)準(zhǔn)等直接影響著企業(yè)運(yùn)營，且必須按照國家規(guī)定對資金進(jìn)行封閉運(yùn)行，?？顚Ｓ?，而一般商業(yè)企業(yè)來說，不存在資金封閉、獨(dú)立運(yùn)行的行為；三是資產(chǎn)盤點(diǎn)，由于國有企業(yè)資產(chǎn)特殊，且儲備糧、輪換糧以及周轉(zhuǎn)糧一同存放，必須進(jìn)行實物盤點(diǎn)，區(qū)分具體糧權(quán)歸屬，才能確認(rèn)具體盈虧，這一點(diǎn)與一般商業(yè)企業(yè)的庫存商品盤點(diǎn)略有不同。在這種綜合因素的影響下，形成了國有企業(yè)不同于一般企業(yè)的內(nèi)部控制。

2 國有企業(yè)內(nèi)部控制體系現(xiàn)存問題

2.1 內(nèi)控環(huán)境不完善

現(xiàn)行國有企業(yè)實行“兩級法人，三級架構(gòu)”，該種體系下過去計劃管理模式弊端有所改善，縮短了組織管理鏈條，夯實了管理基礎(chǔ)，但就目前實際情況而言，內(nèi)部控制環(huán)境仍不是十分完善。其一，組織結(jié)構(gòu)層面，傳統(tǒng)職能式仍占國有企業(yè)內(nèi)部管理主流，部門間存在各自為政、橫向溝通少、局部利益明顯等缺陷。另外其內(nèi)部控制體系建設(shè)工作主要由財務(wù)部門牽頭，雖在最高層下設(shè)了獨(dú)立的管理委員會，但內(nèi)容仍具有明顯的財務(wù)傾向，財務(wù)部門壓力很大，財務(wù)與內(nèi)控兼顧效果差。其二，人崗匹配問題，人力資源管理效果未完全發(fā)揮?，F(xiàn)行的人力資源管理部門，只是人事管理，對崗位人員評定工作不到位，完備的招聘與人才選拔機(jī)制未建設(shè)，唯才是用制度沒有完全發(fā)揮作用，且人才動態(tài)跟蹤管理工作未做好，存在諸多懂實踐、輕理論、重政策、輕經(jīng)營行為。此外，員工績效考核指標(biāo)缺失，工作、績效不能良好掛鉤，激勵政策難以公平實施，主觀評價明顯，易造成“近親效應(yīng)”[2]。

2.2 風(fēng)險管理不到位

國有企業(yè)目前尚未形成完備的風(fēng)險管理機(jī)制，沒有做到風(fēng)險全面監(jiān)管，全員參與。主要表現(xiàn)在：一是風(fēng)險管理意識淡薄，受國有企業(yè)性質(zhì)影響，其畢竟背靠國家財政，兜底思想仍存在，所以對風(fēng)險管理重要性缺少深刻認(rèn)識，且單獨(dú)的風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)作用未發(fā)揮，很容易導(dǎo)致由于風(fēng)險攻擊造成損失，但無法追溯責(zé)任人行為發(fā)生；二是風(fēng)險管理游離于企業(yè)業(yè)務(wù)活動之外，易形成“風(fēng)險管理是領(lǐng)導(dǎo)層工作”的刻板印象，員工在日常業(yè)務(wù)活動中并不看重風(fēng)險管理，更不會主動積極搜集風(fēng)險信息，不利于企業(yè)整體風(fēng)險管理進(jìn)行，減緩了內(nèi)控體系構(gòu)建進(jìn)程。

2.3 業(yè)務(wù)控制活動違規(guī)

在國有企業(yè)構(gòu)建內(nèi)控體系過程中，其業(yè)務(wù)控制活動違規(guī)行為主要表現(xiàn)在兩方面，一是糧食收購環(huán)節(jié)，二是預(yù)算管理環(huán)節(jié)。先看糧食收購環(huán)節(jié)，《中央儲備糧油輪換辦法》、中央儲備糧管理總公司內(nèi)部控制指引及各直屬庫的內(nèi)控手冊中，其儲備糧輪入庫管理上有兩個漏洞，即收購對象細(xì)化分解不到位和收購價格范圍浮動權(quán)不明確。導(dǎo)致儲備糧在收購中出現(xiàn)違規(guī)操作空間，亦或是糧食降級壓價，低價購進(jìn)，高價入賬，從中賺取差價，例如在糧食收購檢驗環(huán)節(jié)，故意降低糧食等級，而在真正入庫時，又恢復(fù)原等級入賬。再看預(yù)算管理環(huán)節(jié)，預(yù)算支出常事后審批，預(yù)算管理的財務(wù)性突出，國有企業(yè)雖構(gòu)建了相應(yīng)預(yù)算管理制度，但實際執(zhí)行的全面預(yù)算管理尚未實行企業(yè)資源最有配置，不利于實現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。一來預(yù)算意識不強(qiáng)，二來執(zhí)行過程“全員性”原則未體現(xiàn)，預(yù)算審批程序和實施制度寬松[3]。

2.4 信息溝通滯后問題

完善的信息鏈條能夠幫助企業(yè)及時、準(zhǔn)確地收集整理經(jīng)營相關(guān)信息，并傳遞給企業(yè)各層級質(zhì)檢。國有企業(yè)現(xiàn)有完成的兩大信息系統(tǒng)體系，即糧食業(yè)務(wù)智能管理系統(tǒng)和財務(wù)信息系統(tǒng)，基本滿足各方面信息需求，雖功能完善，但仍存在問題，國有企業(yè)作為國家糧食戰(zhàn)略物資儲備載體，數(shù)據(jù)保密性要求高，兩個系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，數(shù)據(jù)共享接口未完全打開，協(xié)同兼容性不行，存在數(shù)據(jù)滯后嫌疑，增加了相關(guān)工作人員工作量，降低了工作效率。

2.5 內(nèi)部監(jiān)督鏈長

就目前國有企業(yè)實際內(nèi)審監(jiān)督來看，尚未形成完善內(nèi)控監(jiān)督鏈條。一方面是監(jiān)督人角色缺位，盡管有國資委履行監(jiān)督職能，但是從企業(yè)到分公司，再到各職能部門，縱向管理鏈條長，再加上專崗的監(jiān)督人員少，其履行監(jiān)督職能頻率降低，不利于形成公平、公正、公開的內(nèi)控管理。二是就企業(yè)內(nèi)部來看，專職審計部門作用未發(fā)揮，內(nèi)部組成人員多屬兼任，無法保證審計工作的獨(dú)立客觀，且審計并未融入日常工作，多屬于事后或?qū)ｍ?，日常監(jiān)督并未真正實現(xiàn)。內(nèi)審工作重點(diǎn)停留在財務(wù)單據(jù)和財務(wù)審批手續(xù)合規(guī)性審查，未能深入審查內(nèi)控管理。

3 國有企業(yè)內(nèi)部控制體系構(gòu)建策略

3.1 優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

職權(quán)分明的組織架構(gòu)，能夠在內(nèi)部出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)矛盾時進(jìn)行管理，基于國有企業(yè)現(xiàn)有的內(nèi)控治理結(jié)構(gòu)的缺陷，認(rèn)為可從以下方面進(jìn)行優(yōu)化：第一，突破原有職能組織架構(gòu)，重塑管理層級，可建立矩陣型和扁平化的組織結(jié)構(gòu)，使得企業(yè)整體能夠?qū)崿F(xiàn)跨層級的信息共享，賦予下屬一定的自主權(quán)，培育不同層級的全局管理意識。同時可成立獨(dú)立的內(nèi)部控制委員會，與財務(wù)部門做明顯區(qū)別，提高內(nèi)部控制在企業(yè)的地位[4]。第二，健全人力資源管理，明確人崗定位及職責(zé)。員工作為內(nèi)部控制中活躍且不可控的因素，科學(xué)的人力資源管理尤為重要，一來針對內(nèi)部已有職員，必須做好職員的綜合評定工作，根據(jù)評價結(jié)果確定職員職務(wù)角色，針對高級管理人員，必須將其主要任務(wù)量化成關(guān)鍵工作指標(biāo)，以此進(jìn)行考核，明確崗位職責(zé)；二來從外部角度來看，必須構(gòu)建唯才是用的招聘機(jī)制，除了崗位專業(yè)技能以外，還要對其政治素養(yǎng)、職業(yè)背景等進(jìn)行綜合審查，為企業(yè)招聘“德、能、勤、廉、績”均優(yōu)的人才，以此養(yǎng)成企業(yè)基本的內(nèi)控管理氛圍。

3.2 構(gòu)建風(fēng)險全過程管理體系

隨著國有企業(yè)市場不斷開放且深化，內(nèi)外環(huán)境和活動復(fù)雜性明顯上升，風(fēng)險挑戰(zhàn)也在增加，風(fēng)險目標(biāo)的設(shè)置、識別以及應(yīng)對工作，愈發(fā)重要。首先，企業(yè)必須構(gòu)建獨(dú)立的風(fēng)險管控機(jī)構(gòu)，根據(jù)目前企業(yè)經(jīng)營情況，設(shè)置風(fēng)險管理各環(huán)節(jié)的指標(biāo)，包括風(fēng)險識別環(huán)節(jié)指標(biāo)、分析環(huán)節(jié)指標(biāo)以及應(yīng)對環(huán)節(jié)指標(biāo)，明確信息收集目標(biāo)，針對非常規(guī)業(yè)務(wù)風(fēng)險，必須發(fā)揮全員作用，進(jìn)行全面信息收集。必須保證風(fēng)控部門獨(dú)立于其他部門，并能夠?qū)ζ渌块T起到制衡作用；其次，提高風(fēng)險識別能力，就國有企業(yè)來看，其風(fēng)險主要包括儲糧風(fēng)險、輪換風(fēng)險以及稅收風(fēng)險。儲糧風(fēng)險，主要表現(xiàn)在質(zhì)檢和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)上，企業(yè)必須不斷完善內(nèi)控制度設(shè)計，積極推廣科學(xué)保糧，做好日常盤點(diǎn)，規(guī)范儲存風(fēng)險。輪換風(fēng)險，其主要涉及政策、市場以及信用和法律，企業(yè)可通過風(fēng)險容忍度及企業(yè)盈虧平衡點(diǎn)確定，加強(qiáng)對企業(yè)內(nèi)外環(huán)境的關(guān)注度，規(guī)范職員行為，防范風(fēng)險發(fā)生。稅收風(fēng)險，由于國有企業(yè)享有一定的免稅政策，導(dǎo)致財務(wù)人員放松警惕，企業(yè)必須拓寬內(nèi)部管理人員和財會人員財經(jīng)法規(guī)知識面，時刻關(guān)注稅收政策的調(diào)整，規(guī)范會計核算，合理規(guī)避稅收風(fēng)險[5]。

3.3 規(guī)范業(yè)務(wù)控制活動

針對上述提出的采購問題和預(yù)算問題，可從以下方面進(jìn)行流程再造：采購業(yè)務(wù)，實行集中采購，設(shè)置獨(dú)立采購部門，必須經(jīng)過授權(quán)后，才能進(jìn)行自主采購，發(fā)揮采購規(guī)模效應(yīng)，降低采購成本，具體包括糧食或其他物資采購、零食輪換出入庫的控制等，必須保證質(zhì)量、數(shù)量以及采購訂單價格與實際吻合，展開詳細(xì)盤點(diǎn)工作，保證糧食不存在陳舊、損毀等情況。預(yù)算管理，首先要強(qiáng)化預(yù)算管理意識，使得預(yù)算制訂和執(zhí)行能夠落實到相關(guān)組織和人員，形成相互牽制、相互監(jiān)督形式，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的全員性和系統(tǒng)性，明確各職員責(zé)任，輔以績效考核，提高預(yù)算管理質(zhì)量，其次可成立臨時預(yù)算管理委員會，控制其財務(wù)傾向，嚴(yán)格執(zhí)行“兩上兩下”的預(yù)算程序，規(guī)范超預(yù)算審批程序，不得隨意更改預(yù)算支出。

3.4 優(yōu)化信息溝通環(huán)節(jié)

企業(yè)內(nèi)部基本的信息傳遞渠道已經(jīng)形成，其優(yōu)化主要集中在數(shù)據(jù)安全以及系統(tǒng)模塊優(yōu)化方面。第一，做好信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全控制工作，嚴(yán)格分工授權(quán)，禁止未經(jīng)授權(quán)擅自動用系統(tǒng)資源，同時做好數(shù)據(jù)備份管理，部分?jǐn)?shù)據(jù)仍要轉(zhuǎn)換成紙質(zhì)數(shù)據(jù)儲存。第二，優(yōu)化信息系統(tǒng)模塊工功能，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)兩大系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接，增強(qiáng)其實時對賬能力以及信息無紙化傳遞，提高糧食周轉(zhuǎn)效率，減輕工作人員壓力。

3.5 獨(dú)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督能夠增強(qiáng)企業(yè)自查能力，先一步發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。一方面，發(fā)揮董事會、監(jiān)事會作用，保證監(jiān)督角色不缺位，及時履行企業(yè)監(jiān)督職責(zé)，控制濫用職權(quán)行為，保證企業(yè)整體的合理性和及時性。另一方面，發(fā)揮內(nèi)部審計部門作用，盡管企業(yè)設(shè)置的有獨(dú)立內(nèi)審部門，但受人員、規(guī)模等限制，其作用十分有限，企業(yè)可實行財務(wù)、內(nèi)審部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，直接接受上層監(jiān)管，保證內(nèi)部審計的權(quán)威性和獨(dú)立性，將事后審計和專項審計前延到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的審計上，保證內(nèi)部全系統(tǒng)監(jiān)察。

4 結(jié) 語

綜上所述，國有企業(yè)內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，是實現(xiàn)現(xiàn)代化管理的必經(jīng)之路，再加上其特殊的經(jīng)營性質(zhì)，本文的內(nèi)部控制體系研究可以說是對我國內(nèi)部控制應(yīng)用的另一層次的豐富。通過對國有企業(yè)內(nèi)控管理的研究，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制五要素各方面均存在相應(yīng)問題，并提出了優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境、強(qiáng)化風(fēng)險管理、獨(dú)立內(nèi)部審計等改善措施，但由于視野有限，研究內(nèi)容廣泛，難免淺顯，未來會繼續(xù)學(xué)習(xí)，力求提出更具操作價值的優(yōu)化策略，進(jìn)一步促進(jìn)國有企業(yè)內(nèi)控體系構(gòu)建，更好地踐行其社會服務(wù)性質(zhì)。