修改完善法律政策男女平等評(píng)估制度的相關(guān)規(guī)定

周應(yīng)江

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“追求男女平等的事業(yè)是偉大的?！薄拔覀円驯Ｕ蠇D女權(quán)益系統(tǒng)納入法律法規(guī)，上升為國(guó)家意志，內(nèi)化為社會(huì)行為規(guī)范?！薄耙獔?jiān)持男女平等基本國(guó)策，在出臺(tái)法律、制定政策、編制規(guī)劃、部署工作時(shí)充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益。”1995年第四次世界婦女大會(huì)通過(guò)的《行動(dòng)綱領(lǐng)》第189 段提出：“在處理各層次分享權(quán)力和決策方面的男女不平等現(xiàn)象時(shí)，各國(guó)政府和其他行動(dòng)者應(yīng)推行一項(xiàng)鮮明的政策，將性別觀點(diǎn)納入所有政策和方案的主流，以便在作出決定之前，分別分析其對(duì)女性和男性的影響?！敝T多國(guó)家或地區(qū)通過(guò)立法，建立對(duì)公共政策的性別影響評(píng)估或者性別影響分析評(píng)估制度。《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》將“促進(jìn)男女平等的法律法規(guī)不斷完善，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)政策的性別平等審查”確立為婦女與法律領(lǐng)域的重要目標(biāo)?！吨袊?guó)婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》進(jìn)一步將“促進(jìn)法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制規(guī)范化建設(shè)和有效運(yùn)行”作為婦女與法律領(lǐng)域的重要目標(biāo)，提出要加強(qiáng)法規(guī)政策性別平等評(píng)估工作。2020年4月，國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于建立健全法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出要堅(jiān)持全過(guò)程評(píng)估，將性別平等評(píng)估貫穿于法規(guī)、規(guī)章、政策制定、實(shí)施的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)。全國(guó)31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼建立了各自的法規(guī)政策男女平等評(píng)估機(jī)制?！秼D女權(quán)益保障法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《一審稿》）和《婦女權(quán)益保障法（修訂草案二次審議稿）》（以下簡(jiǎn)稱《二審稿》），都在第9 條規(guī)定了法律政策男女平等評(píng)估制度，將男女平等評(píng)估的對(duì)象由法規(guī)規(guī)章提升擴(kuò)展到法律，可謂水到渠成。

建立和完善法律政策男女平等評(píng)估制度，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話和指示精神的重要舉措，是全面貫徹落實(shí)男女平等憲法原則和基本國(guó)策、健全完善保障婦女合法權(quán)益的法律體系的重要成果，意義重大，也是本次修訂《婦女權(quán)益保障法》的一大亮點(diǎn)?！兑粚徃濉返? 條有三款，《二審稿》第9 條調(diào)整為兩款，相關(guān)規(guī)定內(nèi)容也做了細(xì)微調(diào)整。本文以《二審稿》第9 條規(guī)定內(nèi)容為主要討論對(duì)象?！秼D女權(quán)益保障法（修訂草案）》確立了法律政策男女評(píng)估制度的基本框架，分別規(guī)定了有關(guān)機(jī)構(gòu)在規(guī)范性文件制定或修改時(shí)進(jìn)行立法前的自評(píng)估，以及婦兒工委在立法后實(shí)施對(duì)規(guī)范性文件重點(diǎn)評(píng)估，值得肯定。但在筆者看來(lái)，構(gòu)建法律政策男女平等評(píng)估制度，還需進(jìn)一步把握好以下重要問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上修改完善條文的內(nèi)容表述。

一、處理好男女平等評(píng)估的指導(dǎo)原則與評(píng)估機(jī)制的關(guān)系

習(xí)近平總書記關(guān)于“充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益”的指示，是我們貫徹落實(shí)男女平等基本國(guó)策的根本指針和時(shí)代要求，是包括制定和修改法律在內(nèi)的各項(xiàng)婦女權(quán)益保障工作的指導(dǎo)原則和根本遵循?！抖徃濉分皇窃诘? 條第1 款規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容，涵蓋面較窄。將總書記的指示精神貫徹落實(shí)于《婦女權(quán)益保障法》的修訂內(nèi)容之中，更好的做法可以是，將總書記的講話精神與現(xiàn)行法第2 條關(guān)于男女平等基本國(guó)策的規(guī)定融合起來(lái)，將相關(guān)內(nèi)容與現(xiàn)行法第2 條第3 款關(guān)于“國(guó)家保護(hù)婦女依法享有的特殊權(quán)益”的規(guī)定寫在一起。具體可以表述為：“國(guó)家在出臺(tái)法律、制定政策、編制規(guī)劃、部署工作時(shí)，應(yīng)充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益。國(guó)家保護(hù)婦女依法享有的特殊權(quán)益?！?/p>

如果著眼于強(qiáng)調(diào)在進(jìn)行法律政策男女平等評(píng)估時(shí)應(yīng)“充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益”，可以按照目前《二審稿》的做法，在第9 條中加以規(guī)定，但也需要對(duì)第9 條的相關(guān)表述進(jìn)行調(diào)整。“充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益”，既是進(jìn)行男女平等評(píng)估應(yīng)遵循的指導(dǎo)原則，又是進(jìn)行評(píng)估時(shí)重點(diǎn)要考察的內(nèi)容。目前的表述只是在第1 款中要求有關(guān)單位在制定和修改法律政策時(shí)加以考慮，而沒(méi)有要求婦兒工委進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估和開展婦女權(quán)益保障工作時(shí)也應(yīng)該遵循，因此建議在第9 條里做如下規(guī)定：“制定、修改和實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,以及開展婦女權(quán)益保障工作，應(yīng)當(dāng)充分考慮男女差異和婦女的特殊利益?！?/p>

二、處理好男女平等評(píng)估機(jī)制與其他相關(guān)程序之間的關(guān)系

修訂草案一、二審稿取消了現(xiàn)行《婦女權(quán)益保障法》第10 條第2 款關(guān)于“制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策，對(duì)涉及婦女權(quán)益的重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)聽取婦女聯(lián)合會(huì)的意見”的規(guī)定。修訂草案之所以做出這樣的安排，很有可能是認(rèn)為制定法律政策時(shí)，有了男女平等評(píng)估機(jī)制，就不需要單獨(dú)聽取婦女聯(lián)合會(huì)的意見了。

在筆者看來(lái)，現(xiàn)行法第10 條第2 款的規(guī)定，是著眼于發(fā)揮婦女聯(lián)合會(huì)代表和服務(wù)婦女的職能作用而做的規(guī)定；而法律政策男女平等評(píng)估是分析、預(yù)測(cè)和評(píng)判法律政策對(duì)男女平等的影響，有其特定的功能以及特定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，程序上具有相對(duì)的獨(dú)立性，與現(xiàn)行法律政策制定程序中的向有關(guān)方面或單位征求意見的環(huán)節(jié)或程序不同，也不同于一般的立法質(zhì)量評(píng)估。在法律政策男女平等評(píng)估過(guò)程中，當(dāng)然可以而且需要聽取婦女聯(lián)合會(huì)的意見，但也不限于聽取婦女聯(lián)合會(huì)的意見，不能簡(jiǎn)單地把聽取婦女聯(lián)合會(huì)意見的過(guò)程等同于男女平等評(píng)估的過(guò)程。

為了繼續(xù)發(fā)揮婦女聯(lián)合會(huì)的作用，同時(shí)節(jié)約立法資源，避免不同程序之間的重復(fù)，筆者建議，把聽取婦女聯(lián)合會(huì)的意見這個(gè)程序或環(huán)節(jié)，納入法律政策男女平等評(píng)估制度之中，使之成為評(píng)估機(jī)制的重要一環(huán)。無(wú)論是法律政策制定起草機(jī)關(guān)自評(píng)估，還是婦兒工委組織的重點(diǎn)評(píng)估，都要聽取婦女聯(lián)合會(huì)的意見，因此建議將“聽取婦女聯(lián)合會(huì)的意見”規(guī)定在修訂草案第9 條中。

三、處理好評(píng)估主體的職責(zé)劃分和評(píng)估對(duì)象的界定

進(jìn)行法律政策男女平等評(píng)估，關(guān)鍵的問(wèn)題是由誰(shuí)來(lái)實(shí)施評(píng)估和承擔(dān)主體責(zé)任。國(guó)內(nèi)地方實(shí)踐中，有的是婦兒工委或婦聯(lián)，或者是政府法制部門等牽頭成立專門的評(píng)估（咨詢）委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估，有的是要求規(guī)范性文件的起草或制定部門自行評(píng)估。國(guó)務(wù)院婦兒工委發(fā)布的《意見》明確要求婦兒工委承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促性別平等評(píng)估工作，并且根據(jù)需要可適時(shí)組織評(píng)估組開展相關(guān)的重點(diǎn)評(píng)估；婦兒工委各成員單位履行開展性別平等評(píng)估的主體責(zé)任，組織開展性別平等的自評(píng)估工作。《意見》強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持全過(guò)程評(píng)估，將性別平等評(píng)估貫穿于制定、實(shí)施的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)。

法律政策男女平等評(píng)估可以分為立法前評(píng)估和立法后評(píng)估?！抖徃濉返? 條第1 款規(guī)定有關(guān)單位在立法前開展男女平等自評(píng)估，第2 款規(guī)定婦兒工委開展立法后重點(diǎn)評(píng)估的職責(zé)。把立法前評(píng)估和立法后評(píng)估分別賦予不同的單位，職責(zé)劃分是清楚了，但是這樣的劃分不是很科學(xué)，不論是規(guī)范性文件的起草制定單位還是婦兒工委，在立法前和立法后都應(yīng)該關(guān)注規(guī)范性文件對(duì)男女平等的影響。起草制定單位在規(guī)范性文件制定或修改時(shí)，自行進(jìn)行男女平等評(píng)估體現(xiàn)了保障婦女合法權(quán)益是全社會(huì)的共同責(zé)任的落實(shí)，也符合法律政策等規(guī)范性文件的創(chuàng)制程序，更有利于男女平等評(píng)估機(jī)制落地生根，因此這一規(guī)定非常值得肯定。但另一方面，起草制定單位同樣要關(guān)注規(guī)范性文件實(shí)施后對(duì)男女平等的影響，特別是對(duì)婦女權(quán)益有重要影響的，更應(yīng)該在實(shí)施一段時(shí)間后進(jìn)行男女平等評(píng)估，從而為是否需要啟動(dòng)修法提供依據(jù)。婦兒工委作為負(fù)責(zé)婦女權(quán)益保障工作的機(jī)構(gòu)，不僅要關(guān)注法律政策的實(shí)施與執(zhí)行對(duì)婦女權(quán)益的影響，還應(yīng)該在規(guī)范性文件制定或修改時(shí)，關(guān)注這些規(guī)范性文件對(duì)婦女權(quán)益的影響，從而更好地從源頭上落實(shí)男女平等基本國(guó)策。

因此筆者建議，修訂草案第9 條在規(guī)定評(píng)估主體的職責(zé)時(shí)，可以借鑒國(guó)務(wù)院婦兒工委《意見》的相關(guān)規(guī)定要求以及地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確不僅要在規(guī)范性文件制定或修改時(shí)進(jìn)行男女平等評(píng)估，還要對(duì)其實(shí)施和執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估；同時(shí)明確規(guī)范性文件的起草、制定、修改和實(shí)施單位承擔(dān)自評(píng)估的責(zé)任，婦兒工委承擔(dān)組織開展重點(diǎn)評(píng)估的責(zé)任。

關(guān)于評(píng)估對(duì)象或范圍，《二審稿》第9 條第1 款規(guī)定有關(guān)機(jī)構(gòu)評(píng)估的對(duì)象為“涉及婦女權(quán)益的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件”，第2 款規(guī)定婦兒工委評(píng)估的對(duì)象為“婦女權(quán)益保障工作情況”，以及“涉及婦女權(quán)益的重要法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件”的執(zhí)行情況。到底是評(píng)估所有的法律政策，還是只評(píng)估涉及婦女權(quán)益的法律政策？我國(guó)地方實(shí)踐中有不同做法。國(guó)務(wù)院婦兒工委的《意見》一方面強(qiáng)調(diào)要對(duì)涉及婦女合法權(quán)益的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、土地、家庭等領(lǐng)域的規(guī)范性文件進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估；另一方面，要求各成員單位根據(jù)本年度規(guī)范性文件制定計(jì)劃，組織開展自評(píng)估工作。

在筆者看來(lái)，男女平等評(píng)估機(jī)制的建立，恰恰是要發(fā)現(xiàn)或者揭示那些表面看來(lái)與性別無(wú)關(guān)、不涉及或者不影響婦女權(quán)益的所謂性別中立的法律政策可能存在的性別盲視或者對(duì)婦女可能產(chǎn)生的不利影響，因此，一項(xiàng)法律政策是否“涉及婦女權(quán)益”，進(jìn)而是否會(huì)對(duì)男女平等產(chǎn)生不利影響，在很大程度上正是男女平等評(píng)估所要解決的問(wèn)題。反之，如果我們一開始就將所謂不涉及婦女權(quán)益的規(guī)范性文件排除出男女平等評(píng)估的范圍，我們期望通過(guò)男女平等評(píng)估從源頭上避免或消除法律政策對(duì)男女平等不利影響的愿望就要大打折扣，因?yàn)闆](méi)有經(jīng)過(guò)評(píng)估機(jī)制評(píng)判的法律政策是否真的不涉及或者不影響婦女權(quán)益，只能在法律政策實(shí)施之后去發(fā)現(xiàn)或者驗(yàn)證了。有鑒于此，筆者建議，還是參照國(guó)務(wù)院婦兒工委《意見》的規(guī)定，在自評(píng)估時(shí)不將評(píng)估對(duì)象限定為“涉及婦女權(quán)益”的法律政策，在婦兒工委重點(diǎn)評(píng)估時(shí)，將評(píng)估對(duì)象限定為對(duì)重要的法律政策進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估。《二審稿》第2 款還規(guī)定婦兒工委要對(duì)“婦女權(quán)益保障工作情況”進(jìn)行評(píng)估，從落實(shí)男女平等基本國(guó)策出發(fā)，評(píng)估婦女權(quán)益保障工作情況當(dāng)然有重要意義，因此可以保留。

綜上，筆者建議將《二審稿》第9 條的條文內(nèi)容做如下修改，其中第1 款表述為：“制定、修改和實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,以及開展婦女權(quán)益保障工作，應(yīng)當(dāng)充分考慮男女差異和婦女的特殊利益，聽取婦女聯(lián)合會(huì)的意見，開展男女平等評(píng)估?！钡? 款表述為：“縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對(duì)正在制定或修改的重要法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，以及這些規(guī)范性文件的實(shí)施情況和婦女權(quán)益保障工作情況重點(diǎn)評(píng)估, 為制定或者修改和實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件及促進(jìn)婦女權(quán)益保障工作提供參考。”

即將修訂出臺(tái)的《婦女權(quán)益保障法》只是確立法律政策男女評(píng)估制度的基本框架，而該項(xiàng)制度的具體實(shí)施還需要有關(guān)單位以法律規(guī)定為依據(jù)，就實(shí)施評(píng)估需要明確的評(píng)估原則、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序、評(píng)估方法等做出規(guī)定，從而指導(dǎo)和推動(dòng)該項(xiàng)制度落地生根，使之更好地為我國(guó)婦女權(quán)益保障事業(yè)發(fā)揮作用。