認(rèn)定集體成員資格立法的責(zé)任主體

陳菊紅

集體成員資格是我國(guó)農(nóng)民獲取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益的“身份證”，是農(nóng)村土地及其衍生資源分配的主要依據(jù)。當(dāng)前農(nóng)村集體成員資格的認(rèn)定工作中，婦女因婚姻變動(dòng)而無(wú)法獲得或喪失成員資格的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重背離了堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損的政策底線。為此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》在對(duì)集體成員資格標(biāo)準(zhǔn)做出統(tǒng)一界定后，還需進(jìn)一步明確認(rèn)定集體成員資格的責(zé)任主體，厘清責(zé)任主體的職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任主體的作用，這已成為定紛止?fàn)帯⒙鋵?shí)集體成員權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵所在。

一、誰(shuí)是依法認(rèn)定集體成員資格的責(zé)任主體

集體成員資格認(rèn)定的責(zé)任主體問(wèn)題，實(shí)際上包含明確責(zé)任主體的依據(jù)和責(zé)任主體到底是誰(shuí)兩個(gè)層面，厘清為什么和是什么，是保障成員資格依法認(rèn)定的重要基礎(chǔ)。

（一）為什么要明確依法認(rèn)定集體成員資格的責(zé)任主體

責(zé)任主體是法律法規(guī)的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)。一個(gè)立法，如果沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任主體，不知道應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)落實(shí)執(zhí)行，那么這個(gè)立法往往就會(huì)束之高閣而失去意義。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不少立法都會(huì)明確列出責(zé)任主體及其責(zé)任承擔(dān)方式。如美國(guó)20 世紀(jì)70年代通過(guò)的校車立法，就明確了聯(lián)邦、州和地方等各級(jí)政府在校車服務(wù)中的職責(zé)，并構(gòu)建了各級(jí)政府分工合作的管理機(jī)制，為全國(guó)校車安全運(yùn)行提供了保障。[1]又如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在21 世紀(jì)初制定了《兩性平等工作法》《性別平等教育法》等一系列性別平等法規(guī)，這些法規(guī)都列出了具體的責(zé)任主體，即性別平等委員會(huì)和性別教育委員會(huì)，明確了它們的職責(zé)和任務(wù)，以便切實(shí)保證法規(guī)的執(zhí)行。[2]259同樣，我國(guó)2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也明確了以行政責(zé)任為核心的環(huán)境責(zé)任體系，要求各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，闡明了相關(guān)職能部門(mén)需承擔(dān)的監(jiān)督管理等法律責(zé)任，很好地適應(yīng)了環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求。[3]可見(jiàn)，明確責(zé)任主體已是各類立法的重要內(nèi)容之一，遵循相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，集體成員資格認(rèn)定的責(zé)任主體也應(yīng)成為相關(guān)立法的重要組成部分。

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量土地開(kāi)發(fā)征收加快，農(nóng)村土地衍生收益不斷增加，侵犯婦女土地權(quán)益的問(wèn)題也越來(lái)越凸顯。由于婚嫁后戶籍地或居住地的改變，加上離異、喪偶再嫁等婚姻狀況的變化，外嫁女、外來(lái)戶和入贅戶等群體被剝奪集體成員資格和權(quán)益的現(xiàn)象較為常見(jiàn)。農(nóng)村地區(qū)大量圍繞婦女土地權(quán)益發(fā)生的糾紛案件表明，明確責(zé)任主體，依法認(rèn)定每一個(gè)集體成員的資格已經(jīng)刻不容緩。一方面，只有責(zé)任主體明確，集體成員資格的認(rèn)定工作才能真正逐級(jí)落實(shí)。全國(guó)數(shù)億農(nóng)民的集體成員資格認(rèn)定是一項(xiàng)龐大工程，必須有明確的職能部門(mén)主導(dǎo)，出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)，提供制度保障，明確中央、省市、縣鄉(xiāng)等不同層級(jí)政府部門(mén)的職責(zé)，任務(wù)才能一級(jí)一級(jí)落實(shí)下去。另一方面，只有責(zé)任主體明確，才能有效防止各個(gè)層級(jí)政府與部門(mén)間的相互推諉。婦女土地權(quán)益矛盾糾紛的成因復(fù)雜，涉及村民自治對(duì)公民權(quán)益的侵蝕、傳統(tǒng)父權(quán)思想的影響、村民利益的爭(zhēng)奪、歷史遺留因素等，沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)想攬這類麻煩事，相互之間容易“踢皮球”，進(jìn)而導(dǎo)致維權(quán)者通常找來(lái)找去，也找不到可以解決問(wèn)題的部門(mén)。尤其在科層制的管理體制中，上級(jí)政府向下級(jí)政府“踢皮球”，極易使問(wèn)題重新交回給基層村委會(huì)，使得原本發(fā)生在村委會(huì)與婦女之間而需要上級(jí)政府仲裁解決的矛盾，又回到曾經(jīng)產(chǎn)生矛盾的起點(diǎn)，婦女的維權(quán)之路陷入不斷循環(huán)而又投訴無(wú)門(mén)的怪圈。因此，依法認(rèn)定集體成員資格，維護(hù)每一個(gè)公民的合法土地權(quán)益，哪個(gè)部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)什么樣的責(zé)任，出了問(wèn)題怎么追責(zé)，這些都必須予以明確。

（二）政府是依法認(rèn)定集體成員資格的責(zé)任主體

集體成員資格認(rèn)定是我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。2015年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（即中央農(nóng)辦）、國(guó)家林業(yè)局開(kāi)始組織全國(guó)29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的29 個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行試點(diǎn)。[4]2016年12月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》明確指出，“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭實(shí)施”；“要建立省級(jí)全面負(fù)責(zé)、縣級(jí)組織實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，地方各級(jí)黨委書(shū)記特別是縣鄉(xiāng)黨委書(shū)記要親自掛帥，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。[5]綜上不難看出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及設(shè)在該部的中央農(nóng)辦，是我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的牽頭機(jī)構(gòu)，自然也應(yīng)是集體成員資格認(rèn)定的實(shí)施機(jī)構(gòu)，它們與省市縣鄉(xiāng)各級(jí)黨委政府一起，共同構(gòu)成集體成員資格認(rèn)定的責(zé)任主體。此外，集體成員資格認(rèn)定工作往往還與村民自治有一定聯(lián)系，村莊的村規(guī)民約中通常會(huì)有涉及集體身份認(rèn)定的條款，因而，民政部負(fù)責(zé)相關(guān)工作的基層政權(quán)建設(shè)司也是責(zé)任主體之一。

作為認(rèn)定集體成員資格的責(zé)任主體，政府的履責(zé)不僅要求其工作人員熟悉農(nóng)業(yè)農(nóng)村，還應(yīng)該有性別平等或性別敏感的意識(shí)，這幾乎是依法認(rèn)定集體成員資格的先決條件。否則，認(rèn)定結(jié)果就會(huì)與法律上的男女平等格格不入，甚至對(duì)傳統(tǒng)“男娶女嫁”的單一化規(guī)則予以認(rèn)同。例如，對(duì)于“是否允許女兒結(jié)婚后留在村集體”這一問(wèn)題，有性別平等意識(shí)的工作人員，一般會(huì)允許自主選擇并賦予成員資格；而認(rèn)同“男娶女嫁”規(guī)則的人員可能就會(huì)提出限制條件，不讓或只讓一個(gè)女兒留下來(lái)，并反對(duì)賦予“多余人員”（留村女兒、上門(mén)女婿及子女等）成員資格，造成對(duì)這部分人合法權(quán)益的侵害?？梢?jiàn)，責(zé)任主體對(duì)它的工作人員是有要求的，如果其人員結(jié)構(gòu)不具備性別敏感意識(shí)，便很難真正做到依法履行職責(zé)。在這方面，澳大利亞性別平等局的做法值得我們借鑒。為了促進(jìn)和改善工作場(chǎng)所的性別平等，澳大利亞專門(mén)成立了一個(gè)法定機(jī)構(gòu)———性別平等局來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)行，這個(gè)機(jī)構(gòu)在招聘工作人員時(shí)，不僅要評(píng)估應(yīng)聘者的研究、運(yùn)營(yíng)和撰寫(xiě)咨詢報(bào)告的能力，還要考查他們是否具有性別平等的理念，以此來(lái)保障機(jī)構(gòu)的工作不偏離性別平等軌道，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任。[6]基于此認(rèn)識(shí)，我國(guó)各級(jí)集體成員資格認(rèn)定工作小組可積極吸納同級(jí)婦聯(lián)組織人員加入，聘請(qǐng)性別專家作為顧問(wèn)，努力提升工作團(tuán)隊(duì)的性別平等意識(shí)。

二、高層政府依法認(rèn)定集體成員資格的職責(zé)

根據(jù)行政管理層級(jí)的不同，依法認(rèn)定集體成員資格的責(zé)任主體可分為中央高層、省市中層與縣鄉(xiāng)基層三個(gè)層級(jí)。高層責(zé)任主體主要是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，它們負(fù)有統(tǒng)籌全國(guó)、制定集體成員資格認(rèn)定政策的職責(zé)。對(duì)于村規(guī)民約中涉及集體身份認(rèn)定的違法條款，民政部的基層政權(quán)建設(shè)司也有配合清理的職責(zé)。

（一）把握全國(guó)總體情況

作為國(guó)家一級(jí)的行政機(jī)關(guān)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)對(duì)全國(guó)集體成員資格認(rèn)定的情況有一個(gè)總體把握和了解：哪些省份和地區(qū)推進(jìn)的難度比較大？為什么難度大？哪些省份和區(qū)域推進(jìn)的難度會(huì)比較小？進(jìn)度如何？通常來(lái)說(shuō)，父權(quán)文化影響越嚴(yán)重的地區(qū)，推進(jìn)依法認(rèn)定集體成員資格的難度會(huì)越大。認(rèn)同父權(quán)文化的地區(qū)，強(qiáng)調(diào)婚居方式服從“男娶女嫁”的老規(guī)矩。村莊集體成員資格也基本按照“男娶女嫁”的規(guī)則確認(rèn)，兒子基于出生天然擁有成員資格，女兒則是臨時(shí)性擁有成員資格，那些不愿離開(kāi)本村的外嫁女、上門(mén)女婿、離婚或喪偶回村婦女等，常常不再被認(rèn)為具有成員資格，進(jìn)而失去參與村莊集體資源分配的權(quán)利。[7]“男娶女嫁”的傳統(tǒng)婚居模式要求女兒必須嫁出去，這實(shí)際上是對(duì)女性自由選擇居住地權(quán)利的侵害，并容易以此為依據(jù)剝奪婚嫁女兒和家人的成員資格。與之相反，性別平等比較深入人心的地區(qū)，如陜西省略陽(yáng)市農(nóng)村，往往更能接受婚嫁女兒留在村里，在集體成員資格認(rèn)定和資源分配中遇到的障礙則較少。

此外，土地及衍生資源越豐富、資源分配蛋糕越大的地區(qū)，一般利益沖突越激烈，排斥婦女集體成員資格的現(xiàn)象也越突出。集體成員資格是享受村民待遇、獲取村莊福利的憑證，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，集體成員資格的含金量越大，愿意留村定居的女兒戶、離異喪偶回村的婦女也會(huì)越多。許多村莊采用多數(shù)決的方式，來(lái)決定集體成員資格和資源收益的分配，多數(shù)人同意就保留成員資格，并給予分配，多數(shù)人反對(duì)則取消成員資格不予分配。而且，受傳統(tǒng)父權(quán)文化的影響，性別與婚姻無(wú)意識(shí)地成為村民表決時(shí)的重要判斷依據(jù)，女兒戶等婚姻狀況特殊的人群常被視為搶奪村莊資源的“外人”，被首當(dāng)其沖地剝奪成員資格和資源收益分配權(quán)。深圳市2004年完成了全域城市化，在此過(guò)程中，郊縣各村村委會(huì)制定集體股份合作公司章程時(shí)，幾乎都將父系規(guī)則與公司章程緊緊捆綁，規(guī)定老人、兒子及家庭成員可以根據(jù)年齡來(lái)確定公司股份的享有份額，但結(jié)婚后留村的女兒只給予2—3年股民待遇，女婿和孩子則根本不予股民資格。這種不公平對(duì)待曾引發(fā)了大量外嫁女常年維權(quán)上訪，后在當(dāng)?shù)卣膹?qiáng)力干預(yù)下矛盾才得以疏解。①資料來(lái)源：中共中央黨校性別研究團(tuán)隊(duì)2011年對(duì)深圳市的調(diào)研專訪。綜上可知，性別分層并不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然消失，父權(quán)制與多數(shù)決的聯(lián)合發(fā)酵，能輕而易舉地剝奪婦女的集體成員資格，從而拉大集體資源分配中的性別貧富差距，這種情況在認(rèn)定集體成員資格時(shí)尤其值得重點(diǎn)關(guān)注。

（二）制定具有性別敏感的實(shí)施政策

依法認(rèn)定集體成員資格，高層政府還需正視婦女的合法土地權(quán)益訴求，對(duì)土地性別矛盾做出積極回應(yīng)，結(jié)合法律標(biāo)準(zhǔn)制定保障男女平等權(quán)利的實(shí)施政策，杜絕執(zhí)行過(guò)程中侵犯婦女權(quán)益的問(wèn)題發(fā)生。具體職責(zé)包括：

第一，堅(jiān)持三個(gè)基本原則。對(duì)于集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，法律更多考慮的是總體情況與一般原則，不可能對(duì)每一類人群都充分展開(kāi)，對(duì)此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部可在實(shí)施方案中對(duì)各類人群做出明確具體的規(guī)定，但必須遵循三個(gè)基本原則。一是男女平等原則。集體成員資格認(rèn)定只有完全貫徹性別平等原則，才能消除各類歧視性的區(qū)別對(duì)待，充分保障諸如外嫁女、離異喪偶女、入贅婿及子女等的合法權(quán)益，確保法律賦予的集體成員權(quán)利得到落實(shí)。二是防止“兩頭空”的原則。農(nóng)村土地收益是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的重要生存保障，集體成員資格認(rèn)定應(yīng)充分考慮婚嫁因素可能產(chǎn)生的影響，將未取得成員資格的外嫁女等群體納入保留成員資格之列，防止發(fā)生“兩頭落空”的情況。三是禁止兩頭占的原則。集體成員資格具有唯一確定性，即同一人有且只可擁有一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，如果一人獲得了新集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，就應(yīng)當(dāng)自動(dòng)終止其原有的成員資格，避免出現(xiàn)“兩頭占”損害其他成員權(quán)益的現(xiàn)象。

第二，明確同籍同齡必須同等對(duì)待。確立了集體成員資格認(rèn)定的法律標(biāo)準(zhǔn)，并不意味著就能真正得到執(zhí)行，現(xiàn)實(shí)中婦女成員資格和權(quán)益被侵害的情況并不鮮見(jiàn)。受傳統(tǒng)父權(quán)文化的影響，以及出于對(duì)個(gè)人私利的最大化追求，不少村民依然會(huì)集體無(wú)意識(shí)地維護(hù)舊有性別秩序，否定外嫁女等群體的權(quán)益。她們有的被直接剝奪成員資格；有的雖然認(rèn)定了成員資格，但在成員權(quán)與福利待遇上被削減；有的通過(guò)司法途徑維權(quán)，獲得了生效判決，卻遭到村民和村集體拒絕執(zhí)行，面對(duì)成為一紙空文的司法判決，外嫁女們不得不再次走上維權(quán)之路。因此，依法認(rèn)定集體成員資格，不能完全依賴基層在村民自治框架內(nèi)落實(shí)，為了防止認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行過(guò)程中走樣變形，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應(yīng)明確提出規(guī)范性要求進(jìn)行引導(dǎo)，做到集體成員資格認(rèn)定及權(quán)益分配應(yīng)同籍同齡同等對(duì)待。具體來(lái)說(shuō)，就是讓?xiě)艏湍挲g相同的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，具有相同的集體成員資格，享有相同的資源分配權(quán)益。即使遇到村莊資源緊張、難以一次性照顧到所有人的經(jīng)濟(jì)權(quán)益需要排隊(duì)等候時(shí)，也必須堅(jiān)持這一點(diǎn)。比如可以根據(jù)結(jié)婚時(shí)間來(lái)區(qū)分享受權(quán)益的先后次序，而不是簡(jiǎn)單粗暴地按性別標(biāo)準(zhǔn)排隊(duì)，從而保障同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)同類別成員的同等待遇。

第三，建立工作體系和評(píng)價(jià)監(jiān)管體系。一是工作體系的建立。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部可會(huì)同相關(guān)部門(mén)組建集體成員資格認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，研究推進(jìn)成員資格認(rèn)定中的重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。不僅要求各省市縣（區(qū)）鄉(xiāng)政府和有關(guān)部門(mén)從思想上高度重視集體成員資格認(rèn)定工作，提高保護(hù)婦女成員權(quán)的認(rèn)識(shí)，加大力度切實(shí)抓好工作落實(shí)，還需明確要求各省市縣根據(jù)實(shí)際統(tǒng)籌編制本地區(qū)集體成員資格認(rèn)定的行動(dòng)方案和年度計(jì)劃，各牽頭單位嚴(yán)格按照任務(wù)分工，強(qiáng)化部門(mén)間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成集體成員資格認(rèn)定的工作合力。二是評(píng)價(jià)監(jiān)管體系的建立。建立科學(xué)的集體成員資格認(rèn)定工作績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制，重視對(duì)婦女成員資格認(rèn)定情況的督查，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用、法律和性別專家的專業(yè)評(píng)估作用，確保認(rèn)定工作公開(kāi)公平公正。此外還要強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，可將評(píng)價(jià)結(jié)果納入公務(wù)員評(píng)價(jià)體系，對(duì)工作推進(jìn)力度大、工作成效明顯的地區(qū)和部門(mén)，予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，作為評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要參考；同時(shí)對(duì)工作落實(shí)不到位、侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的地區(qū)和部門(mén)，要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。

三、中層政府依法認(rèn)定集體成員資格的職責(zé)

中層責(zé)任主體指的是省市一級(jí)政府，它們?cè)诩w成員資格認(rèn)定工作中處于承上啟下的重要位置。中層政府應(yīng)以省市地區(qū)為工作管轄范圍，成立本級(jí)集體成員資格認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建省級(jí)政府全面負(fù)責(zé)、地方各級(jí)政府組織實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制，在研究本地特點(diǎn)和難點(diǎn)基礎(chǔ)上，開(kāi)展培訓(xùn)動(dòng)員，探索試點(diǎn)突破，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)從而形成本地操作指南，扎實(shí)推進(jìn)集體成員資格的認(rèn)定工作。

（一）培訓(xùn)動(dòng)員

教育培訓(xùn)是更為深入的宣傳動(dòng)員，是依法認(rèn)定集體成員資格中不可或缺的環(huán)節(jié)。成功的培訓(xùn)不僅能深刻影響培訓(xùn)對(duì)象的觀念、態(tài)度和行為，提升其性別平等意識(shí)，減少集體成員資格認(rèn)定的阻力，還有助于發(fā)現(xiàn)依法認(rèn)定成員資格的積極力量，為試點(diǎn)縣試點(diǎn)村的篩選提供依據(jù)。一般來(lái)說(shuō)，教育培訓(xùn)主要面向三類主體：第一類是各級(jí)（包括縣鄉(xiāng)）黨政主管領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)業(yè)民政部門(mén)的相關(guān)同志，以及村一把手。這類培訓(xùn)可以納入各級(jí)黨校的干部培訓(xùn)當(dāng)中，旨在講清依法認(rèn)定集體成員資格的意義、目標(biāo)和方法，尤其是為什么要重視集體成員資格認(rèn)定中的性別平等，只有解決領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，才能促使他們勇于擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)做好集體成員資格認(rèn)定的領(lǐng)導(dǎo)組織工作。第二類是師資培訓(xùn)，包括干部師資培訓(xùn)和基層師資培訓(xùn)兩部分，旨在提高師資的培訓(xùn)能力和水平。其中，干部師資可由當(dāng)?shù)厥∈悬h校教師組成，主要承擔(dān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)?；鶎訋熧Y可由有較強(qiáng)語(yǔ)言表達(dá)能力的大學(xué)生村官、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、村支書(shū)村主任等組成，主要承擔(dān)村級(jí)培訓(xùn)，可直接參與集體成員資格認(rèn)定工作。第三類是試點(diǎn)村村兩委干部和村民骨干的培訓(xùn)。村兩委干部和村民骨干是依法認(rèn)定集體成員資格的關(guān)鍵主體，集體成員資格認(rèn)定的動(dòng)員、方案制定與執(zhí)行，都離不開(kāi)他們的組織和參與。因此，村兩委干部和村民骨干不僅要理解為什么要依法認(rèn)定成員資格，還要明白依法認(rèn)定成員資格的難點(diǎn)和操作環(huán)節(jié)，只有弄清為什么做和怎樣做，他們才能成為依法認(rèn)定集體成員資格的支持力量，從而推動(dòng)試點(diǎn)工作順利開(kāi)展。

（二）試點(diǎn)突破

在全面推動(dòng)依法認(rèn)定集體成員資格之前，可以先選擇較小的范圍做實(shí)驗(yàn)，通過(guò)試點(diǎn)去探索依法認(rèn)定的具體程序和管理機(jī)制，發(fā)現(xiàn)認(rèn)定過(guò)程中的問(wèn)題并找到解決辦法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高全面推行依法認(rèn)定工作的可行性和準(zhǔn)確性。在試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中需注意以下幾點(diǎn)：

首先，選擇恰當(dāng)?shù)脑圏c(diǎn)地。選擇好試點(diǎn)地十分重要，能否選擇合適的地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，直接關(guān)系到試點(diǎn)的成效，關(guān)系到試點(diǎn)到底能在多大意義上提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因而，試點(diǎn)地的選擇不能盲目，需選擇那些積極性高、有較好工作基礎(chǔ)、具代表性的地區(qū)。在集體成員資格認(rèn)定工作中，由于對(duì)各類婦女成員資格的認(rèn)定容易產(chǎn)生異議和矛盾，所以在選擇試點(diǎn)地時(shí)，需要考慮該地區(qū)干部的性別平等意識(shí)，具備一定性別平等意識(shí)的干部往往改革意識(shí)更強(qiáng)，積極性更高。2010年國(guó)家計(jì)生委在開(kāi)展“中國(guó)/聯(lián)合國(guó)人口基金第七周期性別平等項(xiàng)目”時(shí)，選擇將安徽省長(zhǎng)豐縣作為試點(diǎn)縣，就是一個(gè)很成功的案例。當(dāng)時(shí)安徽省是全國(guó)出生人口性別比失調(diào)最嚴(yán)重的省份之一，省政府對(duì)治理出生人口性別比非常重視，其下轄的長(zhǎng)豐縣政府也很支持這項(xiàng)改革，財(cái)政上愿意給予一定投入。更難能可貴的是，長(zhǎng)豐縣主管計(jì)生工作的干部具有一定的性別敏感意識(shí)，也比較能夠接受新鮮事物，愿意去做一些嘗試。綜合以上因素，長(zhǎng)豐縣被計(jì)生委確立為項(xiàng)目的試點(diǎn)縣，后來(lái)試點(diǎn)成功的事實(shí)充分證明了這次選擇的正確。

其次，突破依法認(rèn)定成員資格的難點(diǎn)。依法認(rèn)定集體成員資格的難點(diǎn)在于對(duì)在校大學(xué)生、服役士兵、農(nóng)轉(zhuǎn)非公務(wù)人員、外嫁女及家人等特殊群體的認(rèn)定，尤其改變以男性為中心的認(rèn)定習(xí)慣，真正做到男女平等，這是依法認(rèn)定成員資格最難突破的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。對(duì)此，不能簡(jiǎn)單地宣讀法律文本，而要從與大家切身利益相關(guān)的點(diǎn)切入，通過(guò)參與式培訓(xùn)和推動(dòng)風(fēng)俗變革，幫助村民轉(zhuǎn)變觀念，讓他們認(rèn)識(shí)到，性別不平等其實(shí)會(huì)影響到每一個(gè)人的生活。強(qiáng)調(diào)促進(jìn)村民觀念轉(zhuǎn)變，不僅能為后續(xù)制定性別平等的認(rèn)定方案打下基礎(chǔ)，還能為男女平等法律文本的落地生根掃清執(zhí)行上的障礙。因此，在集體成員資格認(rèn)定草案的起草過(guò)程中，要加大宣傳力度，廣泛征求村民意見(jiàn)，特別是廣大婦女的意見(jiàn)，力求做到既符合法律規(guī)定，又貼近村莊實(shí)際。草案修改完善后可召開(kāi)村民代表大會(huì)逐條表決，同時(shí)做好解釋工作，增進(jìn)村民對(duì)認(rèn)定方案的理解與認(rèn)同。

再次，對(duì)試點(diǎn)效果進(jìn)行評(píng)估。一方面，評(píng)估小組對(duì)全部試點(diǎn)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，如開(kāi)展了哪些活動(dòng)，哪些活動(dòng)比較有成效，存在什么問(wèn)題，村民的看法和建議如何等等，為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、由點(diǎn)及面推廣做準(zhǔn)備。另一方面，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)集體成員資格及權(quán)益的落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估方案的合法性、村民的知曉率和認(rèn)同度等，督促方案真正落地。

（三）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)形成本地操作指南

在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，省市領(lǐng)導(dǎo)小組可以制作一個(gè)本地操作指南，為各縣市依法認(rèn)定集體成員資格提供參考。操作指南應(yīng)注重程序性和應(yīng)用性，重在講清應(yīng)該如何行動(dòng)，實(shí)施程序和方法怎樣，要求通俗易懂易于把握，為依法認(rèn)定集體成員資格提供一個(gè)實(shí)用工具。在性別偏見(jiàn)依然比較普遍的情況下，要想糾正和改變已經(jīng)一定程度上固化的思維，正確有效的實(shí)操指南就顯得特別必要。2008年至2015年，中共中央黨校性別研究團(tuán)隊(duì)與政府部門(mén)合作，以周山村為試點(diǎn)，在河南省登封市推動(dòng)大規(guī)模的村規(guī)民約修訂工作，在實(shí)踐中摸索出了一套修訂方法，非常行之有效，能供我們制作集體成員資格認(rèn)定的操作指南時(shí)學(xué)習(xí)借鑒。①資料來(lái)源：中共中央黨校性別研究團(tuán)隊(duì)自編的《修訂村規(guī)民約工具包》。操作指南的具體框架可以設(shè)置如下：

流程一：組織動(dòng)員。（1）建立機(jī)制：組建縣（市）依法認(rèn)定集體成員資格領(lǐng)導(dǎo)小組和執(zhí)行小組；確定目標(biāo)、制定計(jì)劃；出臺(tái)文件、部署工作。（2）培訓(xùn)動(dòng)員：縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組、執(zhí)行小組人員、村兩委干部培訓(xùn)；基層師資培訓(xùn)。

流程二：依法認(rèn)定集體成員資格。（1）選擇試點(diǎn)，分批推進(jìn)。（2）進(jìn)行村級(jí)骨干培訓(xùn)。（3）廣泛征求意見(jiàn)，組織方案起草、審議、公示與備案。

流程三：落實(shí)集體成員資格認(rèn)定方案。（1）指導(dǎo)督促集體成員資格及相關(guān)權(quán)益的落實(shí)。（2）對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估檢查。（3）受理落實(shí)中出現(xiàn)的問(wèn)題。

（四）建立考核機(jī)制

建立干部考核機(jī)制，是引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確政績(jī)觀、提高執(zhí)行力的重要舉措。為了促進(jìn)集體成員資格依法認(rèn)定，省市領(lǐng)導(dǎo)小組可制定一套考核標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)小組作為考核責(zé)任部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)的集體成員資格認(rèn)定工作進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果納入干部的綜合考核，作為評(píng)先評(píng)優(yōu)、提拔任用的重要根據(jù)。考核指標(biāo)建議至少包含以下三方面：一是集體成員資格認(rèn)定工作的部署落實(shí)情況。即是否圍繞依法認(rèn)定集體成員資格，進(jìn)行了細(xì)致的工作部署和安排，是否將任務(wù)層層分解，責(zé)任到人。二是對(duì)婦女等特殊人群成員資格的認(rèn)定情況。依法保護(hù)婦女等特殊人群的集體成員資格，是本次依法認(rèn)定的重點(diǎn)和難點(diǎn)，對(duì)這些群體的認(rèn)定單列考核指標(biāo)，有助于引導(dǎo)地方政府在依法行政上下功夫。三是關(guān)于集體成員資格認(rèn)定的投訴情況。省市一級(jí)應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的集體成員資格認(rèn)定及權(quán)益維護(hù)的投訴機(jī)構(gòu)，專門(mén)針對(duì)公眾投訴的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，如確有侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象，限期主管部門(mén)予以糾正，逾期不改的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)干部的責(zé)任。

四、基層政府依法認(rèn)定集體成員資格的職責(zé)

基層政府指的是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，它們處于政府層級(jí)的低端，同時(shí)又與村集體組織最近。這里之所以不止提鄉(xiāng)級(jí)政府，因?yàn)閮H僅靠它的力量是不夠的，包括政策制定、指導(dǎo)和組織等很多工作，都需通過(guò)整個(gè)縣來(lái)協(xié)調(diào)和推動(dòng)，所以可把縣鄉(xiāng)兩級(jí)都作為基層政府來(lái)看待。依法認(rèn)定集體成員資格時(shí)，基層政府的職責(zé)主要集中在引導(dǎo)、組織和監(jiān)督上。

（一）引導(dǎo)職責(zé)

傳統(tǒng)文化中大量重男輕女的觀念，是導(dǎo)致集體成員資格認(rèn)定性別不平等的重要原因。在我國(guó)，“男娶女嫁”“養(yǎng)兒防老”等父權(quán)規(guī)則延續(xù)了幾千年，已被大部分村民所接受，想要依靠行政力量來(lái)強(qiáng)制改變，使村民認(rèn)同外嫁女等群體的集體成員資格，很難行得通。但是如果基層政府能夠通過(guò)引導(dǎo)民俗變革，去潛移默化地影響村民的思想，則會(huì)有效得多。2010年河南省登封市西窯村修訂村規(guī)民約的實(shí)踐就充分證明了這一點(diǎn)。為了糾正村民的生男偏好，改變傳統(tǒng)“男娶女嫁”的舊俗，西窯村村兩委為雙女戶家庭舉辦了一場(chǎng)轟轟烈烈的“女娶男”婚禮。他們聘請(qǐng)電視臺(tái)主持人擔(dān)任司儀，登封市計(jì)生委和鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)也都出席了婚禮，擔(dān)任證婚人并祝詞，倡導(dǎo)男到女家也風(fēng)光，村民們深受觸動(dòng)，紛紛感嘆招女婿也能這么揚(yáng)眉吐氣。①資料來(lái)源：中共中央黨校性別研究團(tuán)隊(duì)調(diào)研報(bào)告《登封經(jīng)驗(yàn)：修訂村規(guī)民約推進(jìn)性別平等》。在這場(chǎng)婚禮中，政府的支持和引導(dǎo)作用非常突出，是促使村民觀念轉(zhuǎn)變的重要原因之一，政府雖然沒(méi)有多大經(jīng)費(fèi)投入，卻收到了入腦入心的效果。一次次民風(fēng)民俗的變革，都是村民教育的好形式，有了如此好的民意基礎(chǔ)，幾個(gè)月后，西窯村召開(kāi)修訂村規(guī)民約的村民代表大會(huì)，其中一項(xiàng)關(guān)于上門(mén)女婿權(quán)利的條款，得以一次性順利通過(guò)。由此可見(jiàn)，看似根深蒂固的父權(quán)觀念并不是堅(jiān)不可摧的，只要基層政府引導(dǎo)得當(dāng)，照樣可以觸動(dòng)和改變。

（二）組織職責(zé)

縣鄉(xiāng)政府是貫徹落實(shí)黨中央、省市重大決策和重要部署的基層政權(quán)組織，負(fù)有組織依法認(rèn)定集體成員資格的職責(zé)?？h鄉(xiāng)政府可參照上層政府制定的操作指南，成立集體成員資格認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)小組和執(zhí)行小組，制定縣級(jí)認(rèn)定辦法。在組織實(shí)施過(guò)程中注意把握幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第一，強(qiáng)調(diào)男女平等原則，徹底清除舊有的不平等條款。對(duì)于外嫁女等權(quán)利易受損人群的成員資格認(rèn)定，要求各村采取積極措施，努力贏得村民的理解和支持。政府可以在縣域范圍內(nèi)先行選擇村莊試點(diǎn)，積極探索突破難點(diǎn)的辦法；也可通過(guò)提供試點(diǎn)村經(jīng)驗(yàn)、組織村兩委干部和村民骨干培訓(xùn)、提供有說(shuō)服力的影視頻等方式，給予村莊能力和技術(shù)上的支持。第二，規(guī)范認(rèn)定程序，保證村民充分參與。盡管認(rèn)定集體成員資格有法律標(biāo)準(zhǔn)，但由于成員資格認(rèn)定是事關(guān)每個(gè)村民切身利益的大事，村莊情況又各異，村民內(nèi)心對(duì)方案是否真正認(rèn)同，會(huì)直接影響集體成員權(quán)益的落實(shí)效果。因此基層政府在組織指導(dǎo)各村開(kāi)展認(rèn)定時(shí)，應(yīng)規(guī)范村莊的認(rèn)定程序，要求各村按照守法、民主、公開(kāi)的程序進(jìn)行，保證村民的廣泛參與。第三，抓好集體成員資格和權(quán)益的落實(shí)。合乎法律的集體成員名單確定后，不能停留在紙上談兵，還要落到實(shí)處。為此，基層政府還應(yīng)督促村兩委依據(jù)認(rèn)定結(jié)果，落實(shí)好集體成員的相關(guān)權(quán)益分配權(quán)。

（三）監(jiān)督職責(zé)

依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民會(huì)議或村民代表大會(huì)的決定（村規(guī)民約、自治章程）不得與法律相抵觸，不得有侵犯村民人身權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容，如有違反前述規(guī)定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有“責(zé)令改正”的行政監(jiān)督職權(quán)。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各村集體成員資格認(rèn)定的督查監(jiān)管，凡是報(bào)上來(lái)的名單和認(rèn)定情況，都要嚴(yán)格按照法律政策進(jìn)行審查。政府的審查尤其應(yīng)注意防止走過(guò)場(chǎng)、簡(jiǎn)單應(yīng)付了事，審查中需重點(diǎn)關(guān)注以下方面：認(rèn)定的內(nèi)容是否合法、程序是否民主規(guī)范、能否真正體現(xiàn)男女平等。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，就要責(zé)任明確到人，限期予以改正，直至達(dá)標(biāo)為止。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了應(yīng)對(duì)集體成員資格的認(rèn)定情況予以審查外，還需對(duì)成員資格和權(quán)益的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，村莊基于集體成員資格制定的各類分配方案，需經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核后才能實(shí)施。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則可根據(jù)村財(cái)鄉(xiāng)管的相關(guān)規(guī)定，運(yùn)用財(cái)政手段督促各村公平分配，就此而言，廣西南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)就很有效。為了堵住征地拆遷中婦女土地權(quán)益受損的漏洞，對(duì)于男女不平等的分配方案，經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)審查時(shí)一律不予通過(guò)，不予發(fā)放補(bǔ)償款，或者直接發(fā)放征地補(bǔ)償款到外嫁女本人，在經(jīng)開(kāi)區(qū)政府的積極干預(yù)下，該區(qū)很好地解決了外嫁女的土地權(quán)益問(wèn)題。顯然，地方政府監(jiān)管到位，能有效發(fā)揮行政前置處理功能，預(yù)防土地矛盾和糾紛，順利化解婦女集體成員資格和權(quán)益的保障難題。