《婦女權(quán)益保障法（修訂草案二次審議稿）》的亮點(diǎn)與不足

薛寧蘭

《婦女權(quán)益保障法》是我國保障婦女人權(quán)的基本法?，F(xiàn)行《婦女權(quán)益保障法》存在著保障力度弱、缺乏剛性約束、若干規(guī)定滯后等不足，亟須補(bǔ)充完善。繼2021年底全國人大法工委提出《婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》一審稿，2022年4月18日十三屆全國人大常委會(huì)第二次審議《婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《二審稿》），并公開征求社會(huì)各界意見?！抖徃濉坟瀼芈鋵?shí)中央政策精神到位，緊扣時(shí)代發(fā)展脈搏，積極回應(yīng)社會(huì)重大關(guān)切，對(duì)近年來我國從中央到地方保障婦女權(quán)益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行提煉和總結(jié)，注重制度機(jī)制建設(shè)，在保障婦女的人格權(quán)益、政治權(quán)利、勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、婚姻家庭權(quán)益等方面有許多創(chuàng)新之舉。

一、《二審稿》的主要亮點(diǎn)

（一）初步明晰“對(duì)婦女歧視”的定義

我國《婦女權(quán)益保障法》以保障婦女權(quán)益、反對(duì)對(duì)婦女一切形式歧視、促進(jìn)男女平等為宗旨，是我國反歧視法律體系的重要組成部分。1999年以來，聯(lián)合國消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)多次建議中國按照《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》（以下簡(jiǎn)稱《消歧公約》）第1 條，在《婦女權(quán)益保障法》中納入包括直接歧視和間接歧視在內(nèi)的全面的歧視定義。我國此次修訂《婦女權(quán)益保障法》，增加“對(duì)婦女歧視”定義，凸顯這部法律反性別歧視色彩之外，也是在各領(lǐng)域消除對(duì)婦女一切形式歧視的前提和基礎(chǔ)。修訂草案參照《消歧公約》規(guī)定，在第2 條第2、3 款增加這一內(nèi)容，是本次修法的突出亮點(diǎn)。

我國《婦女權(quán)益保障法》界定“對(duì)婦女歧視”的意義是多方面的。首先，它充實(shí)了《憲法》第48 條關(guān)于男女在社會(huì)生活各個(gè)方面享有平等權(quán)利原則

性規(guī)定的內(nèi)涵。其次，有利于衡量現(xiàn)行法律法規(guī)確立的具體保障措施是否有利于消除對(duì)婦女的歧視。再次，為廣大婦女在權(quán)益受侵害后訴請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)或法院保護(hù)，提供了基本法律依據(jù)。對(duì)于法律沒有具體規(guī)定的事項(xiàng)，這一規(guī)定有彌補(bǔ)缺漏的功效，可成為法官裁判案件的依據(jù)?？傊x“對(duì)婦女的歧視”，是識(shí)別歧視、預(yù)防歧視和救濟(jì)歧視的前提。作為《婦女權(quán)益保障法》的一般條款，它對(duì)于立法、司法及執(zhí)法具有普遍指導(dǎo)意義。

（二）提煉總結(jié)近些年我國婦女維權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.確立“法律政策男女平等評(píng)估機(jī)制”的合法地位

法律政策男女平等評(píng)估機(jī)制，是指在法律政策制定及實(shí)施過程中，通過調(diào)研、分析和論證,考量其是否直接或間接地對(duì)女性或男性產(chǎn)生不同影響，提出修改建議，推動(dòng)制定和實(shí)施中的法律政策有利于保障婦女權(quán)益、推進(jìn)男女平等的工作機(jī)制。它具有從制度層面防范性別歧視的保障功能。2011年以來，在全國婦聯(lián)和國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)推動(dòng)下，這一工作機(jī)制在全國各省逐步建立，到2019年，全國31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全部建立了地方法規(guī)政策男女平等機(jī)制。2020年4月，國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于建立健全法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制的意見》，全面推進(jìn)這一機(jī)制建設(shè)。修訂草案在第一章總則第9 條對(duì)這一機(jī)制的內(nèi)涵做出規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了在國家層面建立這一機(jī)制的目標(biāo)。

2.城鄉(xiāng)社區(qū)建立婦女協(xié)商議事制度

婦女協(xié)商議事，是近幾年各地為拓展基層協(xié)商形式、開展靈活多樣基層協(xié)商活動(dòng)的重要制度創(chuàng)新。其政策依據(jù)是2015年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》、中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》。目前，江蘇、寧夏兩地的婦女權(quán)益保障條例確立了這一制度。在《婦女權(quán)益保障法》中確立婦女協(xié)商議事制度的意義，在于提升婦女參與公共事務(wù)管理的意識(shí)及能力，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)婦女廣泛的參政權(quán)?！抖徃濉返诙隆罢螜?quán)利”第15 條對(duì)此做出了專門規(guī)定。

（三）防治救助措施環(huán)環(huán)相扣，法律的操作性大大增強(qiáng)

《二審稿》在防治校園和職場(chǎng)性騷擾、防止和糾正就業(yè)性別歧視等方面，細(xì)化了《民法典》《就業(yè)促進(jìn)法》《勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī)。它在宣示性條款基礎(chǔ)上，列舉具體情形，細(xì)化學(xué)校、用人單位等機(jī)構(gòu)預(yù)防和制止義務(wù)，明確國家機(jī)關(guān)及婦聯(lián)、工會(huì)等群團(tuán)組織的救助義務(wù)，增設(shè)檢察公益訴訟，確立相應(yīng)法律責(zé)任，從而形成了預(yù)防、救助、懲治一體化的措施體系。讓法律“長出牙齒”，有利于扭轉(zhuǎn)這部法律長期以來被認(rèn)為是“軟法”的困局。

以性騷擾防治為例，宣示“禁止對(duì)婦女實(shí)施性騷擾”是2005年《婦女權(quán)益保障法》修正案的重大突破。其后，《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》、相關(guān)教育行政法規(guī)文件及《民法典》等，在不同方面細(xì)化了《婦女權(quán)益保障法》的原則性規(guī)定，但較為零散，未形成權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任有機(jī)聯(lián)系的制度體系。《二審稿》注重整合已有法律法規(guī)，從五個(gè)方面對(duì)防治性騷擾予以規(guī)制:（1）采用例示性立法方法，明確性騷擾常見形式，為公眾、有關(guān)機(jī)構(gòu)辨析認(rèn)定此類行為提供了依據(jù)（第25 條）；（2）從課程設(shè)置、校園管理、設(shè)施建設(shè)、教職員工聘用、預(yù)防性騷擾工作制度建立等方面，明晰各級(jí)各類學(xué)校的防范職責(zé)（第26 條）；（3）從內(nèi)部規(guī)章制度、專門機(jī)構(gòu)或人員、教育培訓(xùn)、安全保衛(wèi)措施、投訴渠道、調(diào)查處置程序等方面，將用人單位預(yù)防和制止性騷擾義務(wù)具體化（第27 條）；（4）建立檢察公益訴訟制度，對(duì)于相關(guān)單位未采取合理措施預(yù)防和制止性騷擾、侵害眾多婦女合法權(quán)益、導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損的，檢察機(jī)關(guān)可提起公益訴訟（第80 條）；（5）確立性騷擾行為人、學(xué)校及用人單位違反上述規(guī)定的行政法律責(zé)任（第87 條）。

二、《二審稿》有待改進(jìn)之處

（一）繼續(xù)堅(jiān)持“以人為本”立法理念，突出婦女主體性

作為一部人權(quán)保障法，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)突出婦女作為具有獨(dú)立法律人格的主體性。首先，體例上，《二審稿》將“人格權(quán)益”一章提前至“政治權(quán)利”一章之后，保持與《憲法》對(duì)公民基本權(quán)利列舉順序相一致。這固然優(yōu)于現(xiàn)行《婦女權(quán)益保障法》將包括人格權(quán)在內(nèi)的“人身權(quán)利”章置于“財(cái)產(chǎn)權(quán)益”章之后的體例，但《二審稿》的體例安排還有完善空間。建議將“人格權(quán)益”章位置繼續(xù)提前，作為本法第二章。如此，既可突出《婦女權(quán)益保障法》對(duì)婦女人格權(quán)益保障的重視程度，又可使這部法律的整體結(jié)構(gòu)更加順暢、合理。其次，自然人在法律上的主體性首先體現(xiàn)為人格獨(dú)立。《民法典》在總則編第13 條確立“自然人從出生時(shí)起到死亡時(shí)止，具有民事權(quán)利能力”。這表明婦女具有獨(dú)立法律人格，無須以男性為參照；婦女依法享有的人格權(quán)益，如生命健康、人身自由、人格尊嚴(yán)等，也并不必須以男性為標(biāo)準(zhǔn)。因此建議將《二審稿》第20 條“國家保障婦女享有與男子平等的人格權(quán)益”改為“婦女享有獨(dú)立人格，國家保障婦女的人格權(quán)益”。再次，《二審稿》將本章名稱改為“人身和人格權(quán)益”有所不妥。一來，本章各條均是有關(guān)婦女人格權(quán)益保障的規(guī)定。二來，《民法典》第990 條第2 款關(guān)于自然人人身自由和人格尊嚴(yán)的規(guī)定，以及修訂草案第21 條對(duì)婦女人身自由的規(guī)定，均在人格權(quán)益范疇之內(nèi)。這些規(guī)定的目的都為保護(hù)婦女人身方面的自由權(quán)，而非人身權(quán)本身。在民法中，自然人的人身有著確定的含義，它由人格和身份兩部分組成，人身權(quán)隨之區(qū)分為人格權(quán)和身份權(quán)兩類。鑒于《婦女權(quán)益保障法》對(duì)婦女身份權(quán)的保障主要體現(xiàn)在“婚姻家庭權(quán)益”章中，本章章名繼續(xù)使用“人格權(quán)益”較為適宜。

（二）減少宣示性條款，進(jìn)一步突出《婦女權(quán)益保障法》“重在保障”特色

《二審稿》第一章總則第2 條第1 款、第二章至第七章的開篇第1 條，均宣示國家保障婦女享有與男性平等的某類權(quán)利。如此表述始于1992年頒布的《婦女權(quán)益保障法》，意在強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任。筆者認(rèn)為，這種表達(dá)具有時(shí)代性，例如在新中國成立初期，為將婦女從無權(quán)狀態(tài)下解放出來，法律提倡男女權(quán)利平等，將男性享有的法定權(quán)利作為婦女解放的目標(biāo)。當(dāng)婦女群體獲得普遍解放、男女形式上平等實(shí)現(xiàn)之后，法律的男女平等觀應(yīng)從形式平等拓展至實(shí)質(zhì)平等，這種表達(dá)的局限性便顯露無遺。本次修法如果繼續(xù)使用這種表達(dá)，堅(jiān)持以男性為標(biāo)準(zhǔn)的立法理念，難免會(huì)忽略男女的生理和社會(huì)差異以及女性的特殊需求，并與《二審稿》第9 條新增法律政策男女平等評(píng)估機(jī)制中，要求“有關(guān)機(jī)關(guān)制定或者修改涉及婦女權(quán)益的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)充分考慮男女差異和婦女的特殊利益”不相吻合。

不僅如此，《二審稿》總則第2 條第1 款“婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”，實(shí)際涵蓋了上述六章所涉條文內(nèi)容。在總則中確立這一原則之后，上述六章的開篇再做出宣示性規(guī)定，難免煩冗重復(fù)。為節(jié)約立法資源，突出我國《婦女權(quán)益保障法》“重在保障”特色，并使面向建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的《婦女權(quán)益保障法》更加體系化、科學(xué)化，男女平等享有各項(xiàng)權(quán)利原則只需在總則中做概括性規(guī)定，上述各章實(shí)無重復(fù)規(guī)定之必要。為此，建議：（1）修改第2 條第1 款表達(dá)，可規(guī)定“國家保障婦女在男女平等基礎(chǔ)上，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭生活等方面享有權(quán)利”；（2）刪去第13 條、第37 條、第43 條、第56 條及第63 條。

（三）進(jìn)一步從立法技術(shù)角度恰當(dāng)處理本法與其他法律的關(guān)系

《二審稿》許多條款注重處理與現(xiàn)有法律、法規(guī)及政策銜接配合，但也有若干條款重復(fù)其他法律尤其是《民法典》的規(guī)定，尚需在與《民法典》的協(xié)同配合方面實(shí)現(xiàn)立法技術(shù)提升。具體可對(duì)以下條款進(jìn)行完善：

1.關(guān)于喪偶兒媳對(duì)公婆遺產(chǎn)繼承權(quán)，應(yīng)注意與《民法典》第1129 條相銜接。本條側(cè)重表明喪偶兒媳對(duì)公婆遺產(chǎn)繼承權(quán)不受子女代位繼承影響，無須重復(fù)其“對(duì)公婆盡了主要贍養(yǎng)義務(wù)”這一要件。建議將第62 條修改為：“喪偶兒媳依法作為公婆遺產(chǎn)第一順序繼承人的,其繼承權(quán)不受子女代位繼承的影響?！?/p>

2.關(guān)于在婦女特殊時(shí)期依法限制男性行使離婚訴權(quán)規(guī)定的取舍。這一規(guī)定始于1950年《婚姻法》，其第18 條確定女方懷孕期間及分娩后一年內(nèi)，男方不得提出離婚。1980年《婚姻法》延續(xù)這一規(guī)定。1992年《婦女權(quán)益保障法》增加“婦女終止妊娠后六個(gè)月內(nèi)”的情形，使之更加全面。2001年立法機(jī)關(guān)修改原《婚姻法》，全面吸收《婦女權(quán)益保障法》規(guī)定，2020年《民法典》婚姻家庭編第1082 條延續(xù)原《婚姻法》規(guī)定。由此，在對(duì)男方離婚訴權(quán)限制方面，《民法典》規(guī)定與《婦女權(quán)益保障法》完全相同。《二審稿》第67 條在語言表達(dá)及內(nèi)容上與《民法典》規(guī)定重合，對(duì)此，刪除抑或保留第67 條，有待立法機(jī)關(guān)決斷。

3.關(guān)于離婚家務(wù)勞動(dòng)補(bǔ)償,應(yīng)注意與《民法典》第1088 條規(guī)定相銜接。建議將第71 條第2 款修改為：“女方因撫育子女、照料老年人、協(xié)助男方工作等承擔(dān)較多義務(wù)的，離婚時(shí)有權(quán)依法請(qǐng)求男方補(bǔ)償。”

4.關(guān)于離婚夫妻共同財(cái)產(chǎn)分割或處理，應(yīng)注意與《民法典》第1087 條相銜接。建議將第72 條修改為：“離婚時(shí)，分割夫妻共有房屋或者處理夫妻共同租住房屋，應(yīng)當(dāng)依照《民法典》第1087 條確立的分割原則。但夫妻雙方另有約定的除外。”至于前述兩條中出現(xiàn)的“由雙方協(xié)議，協(xié)議不成的，可以向人民法院提起訴訟或由人民法院根據(jù)雙方的具體情況判決”，其既無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，又在重復(fù)《民法典》規(guī)定，應(yīng)予刪除。

立法是各方利益博弈的結(jié)果。以學(xué)者視角評(píng)價(jià)此次修法亮點(diǎn)，指出有待改進(jìn)之處，目的在于向立法機(jī)關(guān)、相關(guān)決策者提出建議，為推動(dòng)我國婦女權(quán)益保障立法、促進(jìn)男女平等與發(fā)展貢獻(xiàn)一己之力！