網(wǎng)絡(luò)募捐存在的問題及法律規(guī)制路徑

徐美玲

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

隨著互聯(lián)網(wǎng)科技的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)募捐正成為一種新型慈善方式。2016年8月民政部公布了首批13家慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺，網(wǎng)絡(luò)募捐事業(yè)蓬勃發(fā)展。但網(wǎng)絡(luò)募捐過程中也出現(xiàn)一些問題，給慈善行業(yè)的社會公信力帶來嚴(yán)重的損害。應(yīng)適用《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱《慈善法》)對網(wǎng)絡(luò)募捐進(jìn)行規(guī)制，使之更規(guī)范，發(fā)揮更大作用。

1 網(wǎng)絡(luò)募捐概述

1.1 網(wǎng)絡(luò)募捐的定義

網(wǎng)絡(luò)募捐是指個人、社會組織等主體在面對依靠自身能力無法解決的困難時，在網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺發(fā)布求助信息、尋求他人幫助的新型社會募捐形式[1]。網(wǎng)絡(luò)募捐的主體是指符合法律規(guī)定有資格向社會公眾進(jìn)行募捐的主體。根據(jù)主體的不同，可以將網(wǎng)絡(luò)募捐分為慈善組織網(wǎng)絡(luò)募捐和個人求助網(wǎng)絡(luò)募捐。慈善組織網(wǎng)絡(luò)募捐是指慈善組織為了社會公益事業(yè)，在互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺發(fā)布求助信息，屬于尋求社會公眾援助的非營利行為。網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺必須是民政部門公布的有公益網(wǎng)絡(luò)募捐資質(zhì)的信息平臺。個人求助網(wǎng)絡(luò)募捐是指個人以互聯(lián)網(wǎng)為載體，向社會公開尋求物質(zhì)幫助，解決自己及相關(guān)人當(dāng)下的困難，受益人為個人及與其相關(guān)的人[2]。

1.2 網(wǎng)絡(luò)募捐的法律性質(zhì)

對網(wǎng)絡(luò)募捐的法律性質(zhì)，學(xué)術(shù)界主要有以下4種觀點：1) 代理行為說。認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)募捐的法律性質(zhì)應(yīng)屬于代理行為，有兩種解釋：一種認(rèn)為募集人是捐贈人的代理人，被捐贈人是相對人，募集人代理捐贈人與被捐贈人建立贈與合同關(guān)系；另一種認(rèn)為募集人是被捐贈人的代理人，代理被捐贈人與作為相對人的捐贈人簽訂贈與合同[3]。2) 第三人利益合同說。認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)募捐關(guān)系中，募集人與捐贈人之間成立合同關(guān)系，捐贈人是利益第三人并享受該行為帶來的利益[4]。3) 附義務(wù)贈與說。認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)募捐關(guān)系中，捐贈人與被捐贈人之間成立附義務(wù)的贈與關(guān)系。被捐贈人接受捐贈人財產(chǎn)后，必須按照事先約定的捐贈目的使用募捐財產(chǎn)[5]。4) 信托行為說。認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)募捐關(guān)系中，捐贈人是委托人，募集人和網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺是受托人，捐贈人出于信任交付自己的財物，由受托人按照委托人的意愿，對募捐款物進(jìn)行管理或者處分[6]。綜上，附義務(wù)贈與說明確了捐贈人和被捐贈人之間的關(guān)系，筆者認(rèn)為將網(wǎng)絡(luò)募捐的性質(zhì)界定為附義務(wù)贈與最為合適。

2 網(wǎng)絡(luò)募捐過程中存在的問題

2.1 監(jiān)管不夠嚴(yán)格

網(wǎng)絡(luò)募捐操作便捷，運(yùn)行高效，促進(jìn)了慈善事業(yè)的發(fā)展，但網(wǎng)絡(luò)募捐的虛擬性和秘密性使網(wǎng)絡(luò)募捐信息的真實性較難分辨。如2016年的“羅一笑事件”，羅一笑憑借一篇感人肺腑的文章獲得數(shù)百萬的捐款(1)參見百度百科.羅一笑事件[EB/OL].(2016-11-30)[2021-06-02].https://baike.baidu.com/item/羅一笑事件/20246917?fr=aladdin.，事后被爆是騙捐。該事件降低了公眾對公益救助所產(chǎn)生的慈善成就感[7]，嚴(yán)重?fù)p害了慈善事業(yè)的公信力?；ヂ?lián)網(wǎng)的虛擬性和秘密性也對監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)，政府出臺了一系列指導(dǎo)性文件，雖然起到了一定的規(guī)范和約束作用，但詐捐、騙捐等現(xiàn)象仍難杜絕。網(wǎng)絡(luò)募捐的監(jiān)管理念仍是傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的監(jiān)管理念，監(jiān)管權(quán)力較集中，彈性不足，沒有充分發(fā)揮社會的監(jiān)督作用?！洞壬品ā穼⒕W(wǎng)絡(luò)募捐的監(jiān)管職權(quán)賦予民政部門(2)參見《慈善法》第92條：“縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，對慈善活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，對慈善行業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)?！?，由民政部門對慈善活動承擔(dān)監(jiān)督檢查職責(zé)，并對慈善行業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)。但民政部門的執(zhí)法經(jīng)驗以及執(zhí)法人員的數(shù)量難以滿足監(jiān)管需要，直接影響了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作效率和工作滿意度。慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐，需先制訂募捐方案，在開展募捐活動前將募捐方案報民政部門備案，在民政部門指定的互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺發(fā)布募捐信息(3)參見《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》第2條：“本辦法所稱公開募捐平臺服務(wù)，是指廣播、電視、報刊及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運(yùn)營商為慈善組織開展公開募捐活動或者發(fā)布公開募捐信息提供的平臺服務(wù)。提供公開募捐平臺服務(wù)的廣播、電視、報刊、電信運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)符合《廣播電視管理條例》《出版管理條例》《中華人民共和國電信條例》等規(guī)定的條件。通過互聯(lián)網(wǎng)提供公開募捐平臺服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)依法由民政部指定，并符合《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等規(guī)定的條件。”。這種監(jiān)管方式雖然對人員不足的監(jiān)管部門而言提高了工作效率，但也為不法分子留下了監(jiān)管空白。

2.2 審核環(huán)節(jié)薄弱

網(wǎng)絡(luò)募捐中出現(xiàn)求助人隱瞞自己財產(chǎn)狀況騙取善款的現(xiàn)象，一方面，是求助人道德滑坡；另一方面，是因為網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺沒有盡到嚴(yán)格審核義務(wù)。以北京水滴互保科技有限公司運(yùn)營的水滴籌平臺為例，水滴籌平臺采用“線上材料審核+實地探訪核實+醫(yī)院直審?fù)ǖ馈钡膶徍藱C(jī)制，被認(rèn)為是行業(yè)內(nèi)較為嚴(yán)格的審核機(jī)制。求助人在水滴籌平臺發(fā)布求助信息，需要提交身份證明文件、病情證明材料、家庭車產(chǎn)房產(chǎn)情況，水滴籌平臺進(jìn)行審核。目前，網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺的審核方式以形式審查為主，平臺工作人員對求助人填寫的“發(fā)起人聲明”進(jìn)行審核，但因醫(yī)學(xué)、財務(wù)的專業(yè)性以及求助人與平臺之間的信息不對稱，網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺審核的結(jié)果不盡如人意。當(dāng)前，個人大病求助需求量大，家庭財產(chǎn)狀況核實比對復(fù)雜度高，網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺審核甄別力量有限，如何落實嚴(yán)格形式審查義務(wù)是網(wǎng)絡(luò)募捐行業(yè)亟待改善的問題。

2.3 法律不完善

2016年頒布的《慈善法》，對網(wǎng)絡(luò)募捐的規(guī)定僅限于第23條(4)參見《慈善法》第23條：“慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，并可以同時在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息。”，對進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)公開募捐的主體資格進(jìn)行限制?！豆_募捐平臺服務(wù)管理辦法》第10條規(guī)定，個人利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺發(fā)布求助信息時，網(wǎng)絡(luò)信息平臺提供者應(yīng)盡到風(fēng)險提示義務(wù)(5)參見《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》第10條：“個人為了解決自己或者家庭的困難，通過廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運(yùn)營商發(fā)布求助信息時，廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)在顯著位置向公眾進(jìn)行風(fēng)險防范提示，告知其信息不屬于慈善公開募捐信息，真實性由信息發(fā)布個人負(fù)責(zé)。”。規(guī)定由信息發(fā)布者對求助信息的真實性負(fù)責(zé)，并沒有規(guī)定網(wǎng)絡(luò)信息平臺需要對求助者發(fā)布信息的真實性承擔(dān)責(zé)任，對信息平臺風(fēng)險提示義務(wù)的范圍也沒有進(jìn)一步規(guī)定。對籌集善款的余額去向，《慈善法》第57條僅規(guī)定有約定的從約定，無約定的將余額用于相同或類似慈善項目(6)參見《慈善法》第57條：“慈善項目終止后捐贈財產(chǎn)有剩余的，按照募捐方案或者捐贈協(xié)議處理；募捐方案未規(guī)定或者捐贈協(xié)議未約定的，慈善組織應(yīng)當(dāng)將剩余財產(chǎn)用于目的相同或者相近的其他慈善項目，并向社會公開?！薄５趯崉?wù)中經(jīng)常發(fā)生將善款挪做他用的事件，如“水滴籌訴莫春怡案”(7)參見(2019)京0105民初24711號民事判決書。，莫春怡認(rèn)為將善款用于歸還之前治病的借款并不違反籌款的目的，但法院認(rèn)為贈與人的目的在于“救病”而不是“救窮”，因此判決莫春怡應(yīng)返還籌集的款項。根據(jù)這一案例衍生出的問題，如求助人能否在網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺以外重復(fù)申請社會救助？一旦出現(xiàn)詐捐事件，網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺未經(jīng)贈與人授權(quán)是否有權(quán)代表眾多贈與人向求助人主張返還籌集款項？對這些問題，《慈善法》并沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定。

2.4 商業(yè)化嚴(yán)重

在法人類型層面上，民政部指定的互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺的運(yùn)營主體中有5家屬于非營利法人：騰訊公益、聯(lián)勸網(wǎng)、廣益聯(lián)募、善源公益、幫幫公益(8)參見《民政部關(guān)于發(fā)布慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺名錄的公告》(民政部公告第434號)。?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)規(guī)定，營利法人是以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人(9)參見《民法典》第76條：“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人。營利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等?！?，非營利法人是為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人(10)參見《民法典》第87條：“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利法人包括事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等。”。在活動類型層面，互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺是為慈善組織發(fā)布慈善信息的平臺，是慈善募捐信息中介，本身并不是慈善組織。實踐中，水滴籌、輕松籌等網(wǎng)絡(luò)公開募捐信息平臺的慈善籌款行為只是引流工具，保險業(yè)務(wù)才是真正的營收業(yè)務(wù)。根據(jù)水滴籌公司的招股書，水滴籌的主要業(yè)務(wù)包括3個方面：保險商城、醫(yī)療眾籌和互助業(yè)務(wù)，其保險業(yè)務(wù)收入的占比由2018年的51.3%增至2020年末的89.1%(11)參見瀟湘晨報官方百家號.“做公益”的水滴籌，其公司一年收入30億！靠什么掙錢？今天這份招股書披露了[EB/OL].(2021-04-17)[2021-06-02].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1697293572883833863&wfr=spider&for=pc.。網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺面臨的嚴(yán)重問題是逐漸成為商業(yè)機(jī)構(gòu)的流量轉(zhuǎn)化工具，但按照我國慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，正規(guī)運(yùn)作的基金會又很難承擔(dān)起目前水滴籌、輕松籌等網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺的責(zé)任。

3 網(wǎng)絡(luò)募捐的法律規(guī)制路徑

3.1 行政監(jiān)管與平臺自律相結(jié)合

互聯(lián)網(wǎng)個人大病求助已成為我國多層次醫(yī)療保障體系的重要補(bǔ)充力量，網(wǎng)絡(luò)募捐需規(guī)范化。應(yīng)將民政部門的行政監(jiān)管與募捐信息平臺的自律監(jiān)管相結(jié)合。目前，民政部門對慈善募捐的規(guī)制主要在于慈善組織的市場準(zhǔn)入以及進(jìn)入后的行為規(guī)范。民政部門應(yīng)加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)募捐活動的監(jiān)管，完善慈善組織的資格準(zhǔn)入與登記制度，建立定期檢查制度、網(wǎng)絡(luò)募捐平臺信息披露制度，公布善款的使用情況及余額去向，設(shè)定網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺收取管理費與服務(wù)費的標(biāo)準(zhǔn)，督促網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺對求助人進(jìn)行嚴(yán)格審核，防止詐捐事件的發(fā)生。民政部門可設(shè)立專門的投訴部門，接受社會公眾的舉報，審查網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺是否按時劃撥善款以及求助人信息的真實性。2020年8月，輕松籌、水滴籌、360大病籌等互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺共同簽署《個人大病求助互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺自律倡議書》《個人大病求助互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺自律公約2.0》，進(jìn)行行業(yè)自律監(jiān)管。平臺應(yīng)將監(jiān)管措施落實到人和物，實行嚴(yán)格的審查機(jī)制，要求發(fā)起人定期提供求助人治療情況，監(jiān)督善款的后續(xù)使用情況。在全國各地設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺辦事處，以安排員工到醫(yī)院實地走訪等形式完成項目的前期審核，對利用假病歷等方式發(fā)起項目的求助者設(shè)置“黑名單制度”。當(dāng)發(fā)生騙捐、詐捐事件時，需妥善處理善款，將善款返還給捐贈人或者用于其他慈善活動，積極追究詐捐人和騙捐人的民事責(zé)任，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)募捐慈善事業(yè)的社會公信力。

3.2 完善平臺審核機(jī)制

綜合考慮網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺的營利法人性質(zhì)、個人大病求助需求量以及互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行情況等因素，互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺應(yīng)承擔(dān)嚴(yán)格形式審查義務(wù)。首先，提升網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺的獨立性[8]，避免一個求助人在多個平臺發(fā)起求助，引發(fā)道德危機(jī)。其次，引入醫(yī)學(xué)、財務(wù)專業(yè)人才對求助人提供的大病情況和家庭財產(chǎn)情況逐一進(jìn)行核實。最后，網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺有權(quán)要求發(fā)起人定期提交求助人治療情況說明、所籌款項使用情況說明，改變網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺僅在收到舉報后進(jìn)行相關(guān)核實工作的現(xiàn)狀。大部分網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺是以營利為目的有限責(zé)任公司，并非慈善組織，網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺應(yīng)在獲得合理利潤的同時，加大對平臺安全維護(hù)的投入，建立健全網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺審核機(jī)制，配備與求助規(guī)模相適應(yīng)的審核監(jiān)督力量。

3.3 完善網(wǎng)絡(luò)募捐立法

首先，應(yīng)在《慈善法》中加入網(wǎng)絡(luò)募捐專章，將個人網(wǎng)絡(luò)募捐納入《慈善法》的調(diào)整范圍。將個人網(wǎng)絡(luò)募捐行為合法化，確立多方主體的資格，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系?；ヂ?lián)網(wǎng)個人大病求助應(yīng)屬于個人網(wǎng)絡(luò)募捐行為范疇。其次，明確網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺與贈與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。眾多贈與人在網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺上閱讀《用戶協(xié)議》后通過確認(rèn)金額、點擊支付等方式向特定求助人進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)贈與活動，贈與人與網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺之間形成網(wǎng)絡(luò)服務(wù)合同關(guān)系，雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)該按照《用戶協(xié)議》予以規(guī)制。當(dāng)發(fā)生詐捐、騙捐事件時，網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺是否有權(quán)代表眾多贈與人要求返還籌集款項，應(yīng)在《用戶協(xié)議》中予以明確，網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺對贈與人贈與的資金負(fù)有妥善保管義務(wù)與監(jiān)督義務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督善款的使用，杜絕失信事件的發(fā)生。再次，明確網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺與發(fā)起人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，發(fā)起人通過網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺發(fā)布求助信息，二者之間成立委托合同關(guān)系，發(fā)起人將自身募捐的權(quán)利暫時交由網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺，平臺審核后接受發(fā)起人的救助委托，幫助發(fā)起人公開募集款項，發(fā)起人應(yīng)承擔(dān)誠實信用義務(wù)，保證提交的募捐信息真實準(zhǔn)確，無隱瞞與虛構(gòu)的情形，網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺負(fù)有嚴(yán)格形式審查義務(wù)。最后，發(fā)起人與贈與人之間的行為性質(zhì)應(yīng)屬于附義務(wù)的贈與合同關(guān)系，根據(jù)《民法典》第661條的規(guī)定(12)參見《民法典》第661條：“贈與可以附義務(wù)。贈與附義務(wù)的，受贈人應(yīng)當(dāng)按照約定履行義務(wù)?！保浥c附義務(wù)的，受贈人應(yīng)當(dāng)按照約定履行義務(wù)。因此，發(fā)起人應(yīng)承擔(dān)保證披露的信息真實、準(zhǔn)確、及時的義務(wù)，當(dāng)合同所附義務(wù)無法實現(xiàn)時，贈與人享有撤銷權(quán)；當(dāng)贈與人撤銷贈與時，剩余財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)歸全體贈與人共有或按照贈與人的意志進(jìn)行處置。

3.4 吸收借鑒商業(yè)模式

2018年《民政部關(guān)于發(fā)布慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺名錄的公告》(民政部公告第434號)中公布的20家互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺中僅有5家平臺運(yùn)營公司的性質(zhì)屬于社會組織，其余15家網(wǎng)絡(luò)募捐平臺運(yùn)營公司的性質(zhì)為有限責(zé)任公司。公司性質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺自設(shè)立以來，籌集的資金數(shù)額以及運(yùn)行的效率有目共睹，一方面，是因為公益的初心；另一方面，營利性與經(jīng)濟(jì)性是其動力來源。網(wǎng)絡(luò)募捐平臺商業(yè)化顯著提高了慈善事業(yè)的運(yùn)行效率，對商業(yè)化的網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺進(jìn)行合理的監(jiān)管，可以促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展?；饡却壬平M織可以吸收借鑒商業(yè)性網(wǎng)絡(luò)募捐信息平臺的人事制度、財務(wù)制度以及完備的配套措施。在人事制度方面，積極招募專業(yè)化程度高的技術(shù)型人才和管理型人才，打造高素質(zhì)的人才隊伍，為慈善組織注入新的活力，提高慈善組織的辦事效率。在財務(wù)制度方面，進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，對市場進(jìn)行充分的調(diào)研，建立一套專業(yè)化、科學(xué)化的長效籌資機(jī)制，完善財務(wù)會計制度，公開組織接收和分配資源的條目，定期審計并如實披露，提升慈善組織的信譽(yù)和影響力。在配套措施方面，如完善信息公開制度，使專業(yè)人員與受助人對接，完備的配套措施能夠為制度的推行帶來強(qiáng)大的動力。

4 結(jié)束語

網(wǎng)絡(luò)募捐為真正處于危困中的人帶去了生的希望，尤其是個人大病求助項目為我國多層次醫(yī)療保障體系的發(fā)展貢獻(xiàn)了重要力量。為保障個人大病求助項目有序開展，民政部門應(yīng)加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)募捐的監(jiān)管，平臺也需要加強(qiáng)自律，立法者需要調(diào)整《慈善法》以適應(yīng)慈善事業(yè)的發(fā)展，共同營造和諧健康的網(wǎng)絡(luò)募捐環(huán)境，提升民眾對慈善事業(yè)的信心，促進(jìn)慈善事業(yè)健康有序發(fā)展。