智慧城市如何賦能社會(huì)治理
——基于DT時(shí)代的思考

高云碩

（南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211815）

從IT時(shí)代邁入DT時(shí)代，智慧城市發(fā)展如火如荼，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興技術(shù)的不斷出現(xiàn)，為智慧城市的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支撐。智慧城市建設(shè)如今成為各大城市社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的必由之路和重要體現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是依托數(shù)據(jù)平臺(tái)和通信技術(shù)打破時(shí)空局限，建立起公開(kāi)、透明、高效的社會(huì)治理體系，最終達(dá)到提升社會(huì)治理效能的目的。

自2012年以來(lái)，智慧城市建設(shè)迅速推進(jìn)，目前已有百座城市出臺(tái)了相關(guān)建設(shè)方案。但我國(guó)的智慧城市建設(shè)仍存在一些問(wèn)題，例如部門(mén)間的數(shù)據(jù)信息仍未能充分共享，多主體協(xié)同度低，智慧城市建設(shè)未能落到實(shí)處等。

因此，本文選取了主體邊界、治理流程和立體治理作為研究智慧城市的三個(gè)維度，結(jié)合從IT時(shí)代到DT時(shí)代的思考，提出智慧城市社會(huì)治理現(xiàn)代化的應(yīng)有邏輯，并在DT時(shí)代背景下預(yù)測(cè)了智慧城市社會(huì)治理的方向[1]。

1 智慧城市發(fā)展的時(shí)代背景：DT時(shí)代

DT時(shí)代發(fā)展最重要的表現(xiàn)形式，無(wú)疑是大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的應(yīng)用與普及，以及由此構(gòu)建起DT時(shí)代發(fā)展的智能平臺(tái)。DT是“Data Technology”的縮寫(xiě)，譯為“數(shù)據(jù)處理技術(shù)”；與此概念相接近的是IT，IT是“Information Technology”（信息技術(shù)）的縮寫(xiě)。我們正由IT時(shí)代走向DT時(shí)代。IT時(shí)代的特征是以自我為主，進(jìn)行自我管理；DT時(shí)代的特征是以交互為主，從而服務(wù)公眾。IT與DT表面上是技術(shù)差異，實(shí)則是更深層的理念差異。

2 DT時(shí)代智慧城市的社會(huì)治理

2.1 智慧城市的提出

“智慧城市”被提出之前，A.Gore（1998）的“數(shù)字城市”首先進(jìn)入大眾視野。2008年年底，IBM公司的智慧地球戰(zhàn)略橫空出世，隨后其指出智慧城市建設(shè)是智慧地球的重要組成部分。從此，全世界的智慧城市如雨后春筍般涌現(xiàn)。根據(jù)國(guó)家部門(mén)的定義，智慧城市是運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，進(jìn)行科學(xué)城市規(guī)劃、提升智慧服務(wù)水平的新模式?，F(xiàn)在看來(lái)，智慧城市是當(dāng)今時(shí)代的融合產(chǎn)物，吸收了大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)產(chǎn)物。M.E.Milakovich（2011）[2]認(rèn)為，智慧城市建設(shè)應(yīng)該更加關(guān)注“冰山”下的不可見(jiàn)因素，新技術(shù)推動(dòng)要力求各機(jī)構(gòu)、各組織進(jìn)行合適的改革，只有如此才能促進(jìn)智慧城市的良性可持續(xù)發(fā)展。

2.2 智慧城市建設(shè)中社會(huì)治理的意義

“治理”（governance）一詞緣起于20世紀(jì)80年代世界銀行的年度匯報(bào)，當(dāng)時(shí)出現(xiàn)在描述第三世界發(fā)展的語(yǔ)境中。從此，“治理”概念頻繁出現(xiàn)于公共管理領(lǐng)域以及城市規(guī)劃領(lǐng)域。與“治理”相對(duì)應(yīng)的概念便是“管理”，與管理不同，治理強(qiáng)調(diào)的是由多元主體協(xié)同發(fā)力。在公共政策實(shí)施中，推進(jìn)的力量源于共同目標(biāo)的明確指引，而非基于行政強(qiáng)制力的被迫推動(dòng)。同樣地在公共服務(wù)的供給中，公共服務(wù)的供給和接受也會(huì)由于事前協(xié)調(diào)而顯得更加易于實(shí)施?？傊卫眢w制才是真正為大多數(shù)人所認(rèn)可的體制，在這個(gè)體系中，政府的權(quán)威作為多元主體中的一個(gè)重要主體，在體系中平等參與，同時(shí)與其他主體相互影響?；仡櫱叭艘延醒芯浚疚陌阎腔鄢鞘兄械纳鐣?huì)治理歸結(jié)為以下三點(diǎn)。

2.2.1 信息技術(shù)的更新迭代為智慧城市建設(shè)提供了技術(shù)依托

從IT時(shí)代發(fā)展到DT時(shí)代，圍繞數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)出的空間不斷膨脹，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加強(qiáng)了人與人、物與物的聯(lián)系，促進(jìn)了事物分析的理性化與去人性化，同時(shí)促進(jìn)了人類(lèi)社會(huì)的多中心化。這使得政府社會(huì)治理難度空前提高，政府部門(mén)面臨著多重的社會(huì)管理空間，同時(shí)還有越來(lái)越“模糊”的社會(huì)事實(shí)。在智慧城市構(gòu)建過(guò)程中，利用IT科技可以把城市的各個(gè)模塊都集成到一個(gè)更加完善的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中，同時(shí)利用DT技術(shù)可以分析各政府部門(mén)、各行業(yè)的大數(shù)據(jù)，以設(shè)計(jì)出更有利于企業(yè)發(fā)展和社會(huì)管理的工作流程，進(jìn)而達(dá)到城市各主體之間及時(shí)、有效地交流，從而建立有生命的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。新公共治理學(xué)說(shuō)認(rèn)為，治理的首要任務(wù)，應(yīng)當(dāng)是公共政策實(shí)施以及社會(huì)服務(wù)供給。由此論點(diǎn)出發(fā)，一方面使得模糊的社會(huì)事實(shí)更加清晰化，另一方面，在大數(shù)據(jù)庫(kù)和計(jì)算的支撐下，多元治理主體決策方法可能會(huì)有很大的變化，有了客觀(guān)事實(shí)和歷史數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，決策的方法和質(zhì)量就會(huì)更加科學(xué)合理。同時(shí)，詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析也會(huì)引導(dǎo)政策的精準(zhǔn)實(shí)行，并可以有效分析社會(huì)輿論焦點(diǎn)，提前做好應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備以及提升應(yīng)急處置能力。信息技術(shù)的發(fā)展在助力智慧城市建設(shè)的同時(shí)，使公共服務(wù)的成本得到大幅的降低，并整合了公共服務(wù)提供模塊，提升了公共服務(wù)的供給能力。

2.2.2 智慧城市建設(shè)衍生的內(nèi)生需求倒逼社會(huì)治理過(guò)程重塑

DT時(shí)代社會(huì)信息技術(shù)工具的更新?lián)Q代和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)水平的提高，使得在智能城市構(gòu)建過(guò)程中社會(huì)各要素的互動(dòng)性增強(qiáng)。于是，城市整體主義和數(shù)據(jù)管理也成了新數(shù)字時(shí)代的重要關(guān)鍵詞。在橫向?qū)哟紊?，社?huì)管理過(guò)程再造重點(diǎn)反映了在各部門(mén)分散的職權(quán)下如何進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時(shí)為了鼓勵(lì)各部門(mén)資源的共享，各政府部門(mén)應(yīng)該明確如何實(shí)現(xiàn)資源共享的協(xié)調(diào)問(wèn)題，為此也應(yīng)該將部分資源共享因素融入績(jī)效考核中，以此督促和鼓勵(lì)各政府部門(mén)資源共享。這樣就可以破除政府部門(mén)之間的信息壁壘，從而促使各政府部門(mén)有機(jī)聯(lián)合到一起，左右互動(dòng)、上下協(xié)調(diào)。城市各部門(mén)間的公共管理鼓勵(lì)公眾參與，已成為城市治理的新趨勢(shì)。共商共治的逐漸普及，倒逼著政府治理能力的提高，也提高了公眾對(duì)政府的滿(mǎn)意度。在縱向?qū)用嫔?，社?huì)治理要與現(xiàn)代化技術(shù)高度融合，利用互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)一個(gè)扁平化的社會(huì)治理機(jī)構(gòu)。合并或者撤掉冗余機(jī)構(gòu)，優(yōu)化治理流程，減少科層制帶來(lái)的弊端，從而打造出一個(gè)縱向溝通、橫向協(xié)同的扁平化政府治理機(jī)構(gòu)。由此，便可以更多地關(guān)注公民需求，為公眾提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，同時(shí)也可以對(duì)社會(huì)上的需求變化做出及時(shí)的回應(yīng)[3]。

2.2.3 在多元立體治理的社會(huì)格局中強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值

DT時(shí)代來(lái)臨，現(xiàn)代通信技術(shù)快速發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)覆蓋面越來(lái)越廣，使得社會(huì)資本發(fā)展程度愈來(lái)愈高，社會(huì)包容性越來(lái)越強(qiáng)。與此同時(shí)，大部制的推進(jìn)進(jìn)一步密切了部門(mén)間的合作，在更大范圍上推進(jìn)多元主體共建和諧社會(huì)。城市治理體系在總體上分為多中心治理、網(wǎng)絡(luò)治理等多種治理體系，但它們的共通之處在于將城市治理立體化，向城市多元治理主體提供全方位、高質(zhì)量的治理信息，并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)將各治理主體聯(lián)結(jié)在一起，從而實(shí)現(xiàn)主體間的信息共享與行為互動(dòng)。因此，智慧城市建設(shè)中的社會(huì)治理，必然是多元治理格局。隨著智慧城市的進(jìn)一步發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將萬(wàn)物互聯(lián)互通，包括公民在內(nèi)的多元治理主體獲取信息與發(fā)布信息的成本進(jìn)一步下降，使得每個(gè)具有基本信息處理能力的個(gè)體都可以成為智慧城市中社會(huì)治理的重要部分。這些公眾可以根據(jù)自己的需求發(fā)出聲音，因此，在智慧城市社會(huì)治理能力提升過(guò)程中，多元治理主體的參與，強(qiáng)調(diào)了平等參與的公共價(jià)值。

3 DT時(shí)代智慧城市社會(huì)治理的應(yīng)有邏輯

3.1 厘清主體邊界

眾所周知，智慧城市建設(shè)中涉及了通信技術(shù)的廣泛應(yīng)用，技術(shù)的快速發(fā)展催化了社會(huì)治理能力的提升。IT時(shí)代中，通信技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)把政府在內(nèi)的多元治理主體聯(lián)結(jié)成了一個(gè)集合，這個(gè)數(shù)據(jù)的集合縱橫交錯(cuò)，數(shù)據(jù)流高速流動(dòng)，使得各個(gè)社會(huì)事件的邊界變得清晰起來(lái)，從而在很大程度上提高了公共政策執(zhí)行的效率[4]。

一方面，在傳統(tǒng)政府的科層制組織結(jié)構(gòu)中，政策問(wèn)題需要層層上報(bào)、層層審批，因此時(shí)間跨度的增大，帶來(lái)了政府行政效率的降低，溝通層級(jí)的增多，導(dǎo)致了信息在傳遞過(guò)程中的失真。智慧城市的建設(shè)，使得政策流通過(guò)數(shù)據(jù)中樞無(wú)損地在上下級(jí)間傳遞。同時(shí)，智慧城市建設(shè)中可以很好地解決上下級(jí)授權(quán)的問(wèn)題，各層級(jí)對(duì)于自己的權(quán)限、職責(zé)有比較明確的認(rèn)識(shí)，因此可以高效率、高質(zhì)量地完成自己的工作事項(xiàng)。

另一方面，許多低質(zhì)量決策，在很大程度上是因?yàn)閷?duì)問(wèn)題的來(lái)龍去脈掌握得不夠清楚，對(duì)自己所能調(diào)動(dòng)的資源不能清晰地認(rèn)識(shí)，信息整合成本的增加制約了公共服務(wù)的供給。而智慧城市所要達(dá)到的目標(biāo)，是通過(guò)大數(shù)據(jù)算法的運(yùn)算，把理性的數(shù)字變成靈動(dòng)的講述，從而為各級(jí)決策主體提供可供參考的信息資源。在智慧城市“大腦”里存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)資源，可以隨時(shí)更新，互聯(lián)互通，對(duì)城市中發(fā)生的任何事件可以隨時(shí)分析、隨時(shí)解決，從而提升公共服務(wù)的水平。

3.2 重塑治理流程

智慧城市的建設(shè)應(yīng)始終以公共需求作為自己的邏輯起點(diǎn)，所以應(yīng)該始終把公共利益的實(shí)現(xiàn)作為自己的價(jià)值導(dǎo)向。因此，DT時(shí)代社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)應(yīng)把各部門(mén)聯(lián)結(jié)起來(lái)，從而促成協(xié)同治理目標(biāo)的達(dá)成。智慧城市建設(shè)的重點(diǎn)在于收集齊各個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)資源，而且要保證數(shù)據(jù)的有效性和真實(shí)性，從而倒逼政府向扁平化和分權(quán)化發(fā)展，打破部門(mén)間固有的壁壘，改變部門(mén)間固有的利益格局，再造出新的具有活力的社會(huì)治理流程。

首先，智慧城市的建設(shè)應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)工作，鋪好基礎(chǔ)的架構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)DT時(shí)代數(shù)據(jù)整合與共享的目的，減弱部門(mén)制帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。智慧城市的數(shù)據(jù)資源局，應(yīng)該全面、即時(shí)、靈活地掌握數(shù)據(jù)，同時(shí)通過(guò)算法在基礎(chǔ)架構(gòu)上對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗和加工，從而形成高質(zhì)量的數(shù)據(jù)集合，為各級(jí)政府部門(mén)決策以及執(zhí)行提供強(qiáng)有力的依據(jù)。此外，智慧城市的建設(shè)還應(yīng)該注重頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的互動(dòng)，在此過(guò)程中，智慧城市的建設(shè)過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)不斷成長(zhǎng)的過(guò)程，不斷融合與互動(dòng)，打破部門(mén)間的隔閡，催生出數(shù)據(jù)推動(dòng)社會(huì)治理的模式。

其次，智慧城市的政府建設(shè)不同于傳統(tǒng)政府建設(shè)，社會(huì)治理由權(quán)力治理向數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)變，由此帶來(lái)的是決策科學(xué)性的提高，動(dòng)態(tài)治理逐漸為人們所重視，創(chuàng)新了社會(huì)治理模式[5]。例如，停車(chē)問(wèn)題就會(huì)隨著智慧城市的建設(shè)而得到改善或解決，據(jù)報(bào)道，南京已經(jīng)開(kāi)始探索智能停車(chē)建設(shè)，數(shù)據(jù)中心將車(chē)位數(shù)通過(guò)“神經(jīng)中樞”傳達(dá)到每一部終端，使大眾了解到可使用車(chē)位數(shù)量。由此可見(jiàn)，智慧城市建設(shè)背景下的社會(huì)治理體系層次逐漸分明，同時(shí)治理體系逐漸科學(xué)化和規(guī)范化，也促進(jìn)了社會(huì)治理流程的再造。

3.3 立體治理維度

雖然各城市的智慧城市建設(shè)理念有所差異，普及程度以及現(xiàn)代化水平也有所不同，但是其智慧城市建設(shè)的愿景大致相似，都是將社會(huì)治理立體化，引導(dǎo)多主體參與治理社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)借助智慧城市所搭建的數(shù)據(jù)平臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)多元主體間的互動(dòng)，密切的主體交流勢(shì)必帶來(lái)更深層次的人文關(guān)切。

總體上，智慧城市的建設(shè)應(yīng)始終把公共需求作為自身行動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，借助搭建的數(shù)據(jù)平臺(tái)，運(yùn)用算法進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，從而提升基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化程度以及民生服務(wù)的數(shù)字化水平。

智慧城市的建設(shè)推動(dòng)著城市的傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)變，在傳統(tǒng)的治理過(guò)程中，政府只是作為單一的社會(huì)治理主體，政府與其他社會(huì)治理主體（包括公眾和企業(yè)）溝通的方式大多為單向溝通。在智慧城市建設(shè)的過(guò)程中，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。首先，治理主體不斷增多，由一元向多元方向轉(zhuǎn)變。在智慧城市的賦能背景下，通過(guò)數(shù)據(jù)中樞系統(tǒng)以及云平臺(tái)，將政府、企業(yè)和公民聯(lián)結(jié)在一起，使其作為聯(lián)動(dòng)的社會(huì)治理主體。政府與其他社會(huì)治理主體可以更好地進(jìn)行雙向互動(dòng)，協(xié)同效應(yīng)更加明顯。其次，在智慧城市建設(shè)過(guò)程中，多地政府在數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建、數(shù)據(jù)信息共享方面發(fā)揮著重要的規(guī)劃引領(lǐng)作用。智慧城市的應(yīng)用場(chǎng)景在不斷普及，由此帶來(lái)的是政府支持科技創(chuàng)新的力度不斷加大，政府對(duì)科技投入的邊界不斷明晰以及政府投入的科學(xué)性不斷提升。此外，政府還應(yīng)該鼓勵(lì)多主體、多渠道投資科技體系建設(shè)。例如，此次新冠疫情防控，也是對(duì)智慧城市建設(shè)效果的檢驗(yàn)，云端的數(shù)據(jù)處理與現(xiàn)實(shí)工作人員的密切配合，為疫情的防控做出了極大的貢獻(xiàn)。

智慧城市建設(shè)的多場(chǎng)景運(yùn)用，切實(shí)提高了多元主體治理的積極性，但是，政府、社會(huì)與技術(shù)之間如何找到平衡點(diǎn)，從而進(jìn)一步提升協(xié)同效應(yīng)，是一個(gè)應(yīng)該被深入關(guān)注的學(xué)術(shù)問(wèn)題。因此，要始終堅(jiān)持智慧城市建設(shè)過(guò)程中的公共價(jià)值，始終把公民需求作為政府行動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，以人民為中心，促成建設(shè)社會(huì)治理現(xiàn)代化的體系，從而達(dá)到促進(jìn)社會(huì)公平、正義的目的。

4 智慧城市社會(huì)治理的未來(lái)展望

4.1 技術(shù)資源分配機(jī)制

DT時(shí)代智慧城市的建設(shè)，在推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化方面做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，另一方面，智慧城市的建設(shè)過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。例如，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的激勵(lì)機(jī)制缺乏或者不完善，政府間的合作關(guān)系不甚合理，制約了政府部門(mén)間的協(xié)同合作，也成為智慧城市建設(shè)過(guò)程中要解決的主要問(wèn)題。智慧城市的建設(shè)本身是一個(gè)相互融合的過(guò)程，社會(huì)治理體系中，各主體的權(quán)力呈現(xiàn)出不對(duì)等的狀態(tài)，也因此各主體可以獲得的信息資源存在很大區(qū)別。因此，為了處理好智慧城市建設(shè)過(guò)程中的多元主體治理的關(guān)系，智慧城市建設(shè)應(yīng)把公共價(jià)值作為自身建設(shè)的導(dǎo)向，積極探索DT時(shí)代背景下技術(shù)資源的分配機(jī)制，促使政府、公民和社會(huì)組織多主體間信息資源互通、數(shù)據(jù)資源共享，在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，構(gòu)建起數(shù)字化、高效率的服務(wù)型政府。

4.2 數(shù)據(jù)平臺(tái)融合機(jī)制

從IT時(shí)代到DT時(shí)代，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)已經(jīng)走進(jìn)了人們的生活，改善或重建了城市的基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施融入數(shù)據(jù)與技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)了高度信息化，使得智慧城市建設(shè)成功賦能了社會(huì)治理。作為基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)平臺(tái)，應(yīng)與行政體制改革相融合，更好地發(fā)揮出智慧城市建設(shè)過(guò)程中數(shù)據(jù)、政府與公民的融合效應(yīng)，從而有效促進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化。

5 結(jié)語(yǔ)

DT時(shí)代智慧城市的社會(huì)治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，它不斷地進(jìn)行融合與交互，它的效能不是傳統(tǒng)功能的算術(shù)相加，而是對(duì)城市的各個(gè)要素進(jìn)行整合，對(duì)所有的數(shù)據(jù)資源清洗后進(jìn)行發(fā)掘和利用，目的是將短期的城市設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的社會(huì)治理效能，為各主體、各階層提供更為高效、高質(zhì)的公共服務(wù)。