我國(guó)體外診斷試劑監(jiān)管現(xiàn)狀、面臨的新形勢(shì)及其思考

馬忠明

國(guó)家藥品監(jiān)督管理局醫(yī)療器械監(jiān)督管理司

楊波

陜西省藥品和疫苗檢查中心

體外診斷試劑，分為按醫(yī)療器械管理和按藥品管理兩類。按醫(yī)療器械管理的體外診斷試劑，包括在疾病的預(yù)測(cè)、預(yù)防、診斷、治療監(jiān)測(cè)、預(yù)后觀察和健康狀態(tài)評(píng)價(jià)的過(guò)程中，用于人體樣本體外檢測(cè)的試劑、試劑盒、校準(zhǔn)品、質(zhì)控品等產(chǎn)品，可以單獨(dú)使用，也可以與儀器、器具、設(shè)備或者系統(tǒng)組合使用。按藥品管理的體外診斷試劑包括用于血源篩查的體外診斷試劑、采用放射性核素標(biāo)記的體外診斷試劑[1]。本文主要對(duì)我國(guó)按醫(yī)療器械管理的體外診斷試劑近年來(lái)監(jiān)管的現(xiàn)狀及面臨的新形勢(shì)進(jìn)行綜述。

一、我國(guó)體外診斷試劑監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國(guó)體外診斷試劑監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括國(guó)家和地方兩個(gè)層級(jí)。國(guó)家藥品監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家藥監(jiān)局）主管全國(guó)體外診斷試劑注冊(cè)與備案管理工作，負(fù)責(zé)建立體外診斷試劑注冊(cè)與備案管理工作體系，依法組織境內(nèi)第三類和進(jìn)口第二類、第三類體外診斷試劑審評(píng)審批，進(jìn)口第一類體外診斷試劑備案以及相關(guān)監(jiān)督管理工作，對(duì)地方體外診斷試劑注冊(cè)與備案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)以下體外診斷試劑注冊(cè)相關(guān)管理工作：①境內(nèi)第二類體外診斷試劑注冊(cè)審評(píng)審批；②境內(nèi)第二類、第三類體外診斷試劑質(zhì)量管理體系核查；③依法組織醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)以及臨床試驗(yàn)的監(jiān)督管理；④對(duì)設(shè)區(qū)的市級(jí)負(fù)責(zé)藥品監(jiān)督管理的部門境內(nèi)第一類體外診斷試劑備案的監(jiān)督指導(dǎo)。設(shè)區(qū)的市級(jí)負(fù)責(zé)藥品監(jiān)督管理的部門負(fù)責(zé)境內(nèi)第一類體外診斷試劑產(chǎn)品備案管理工作[2]。監(jiān)管方面，各級(jí)藥品監(jiān)管部門按照醫(yī)療器械分類分級(jí)監(jiān)管規(guī)定分別落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，下面以國(guó)家級(jí)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)為例進(jìn)行介紹。

1.國(guó)家級(jí)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

國(guó)家藥監(jiān)局是我國(guó)體外診斷試劑的行政管理機(jī)構(gòu)，其中4 個(gè)司負(fù)責(zé)體外診斷試劑相關(guān)的監(jiān)管工作。藥品注冊(cè)管理司主要負(fù)責(zé)按藥品管理的體外診斷試劑上市前注冊(cè)管理工作。藥品監(jiān)督管理司主要負(fù)責(zé)按藥品管理的體外診斷試劑上市后監(jiān)管工作。醫(yī)療器械注冊(cè)管理司主要負(fù)責(zé)按醫(yī)療器械管理的體外診斷試劑注冊(cè)管理工作。醫(yī)療器械監(jiān)督管理司主要負(fù)責(zé)按醫(yī)療器械管理的體外診斷試劑上市后監(jiān)管工作，負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)實(shí)施體外診斷試劑監(jiān)督檢查、檢驗(yàn)檢測(cè)、不良事件監(jiān)測(cè)等監(jiān)管工作。

2.國(guó)家級(jí)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直屬技術(shù)機(jī)構(gòu)

國(guó)家藥監(jiān)局直屬專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)依職責(zé)承擔(dān)實(shí)施體外診斷試劑監(jiān)督管理所需的體外診斷試劑標(biāo)準(zhǔn)管理、分類界定、檢驗(yàn)、核查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、制證送達(dá)以及相應(yīng)的信息化建設(shè)與管理等相關(guān)工作。例如，中國(guó)食品藥品檢定研究院(國(guó)家藥監(jiān)局醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)管理中心)主要負(fù)責(zé)體外診斷試劑上市前注冊(cè)和上市后監(jiān)管相關(guān)的檢驗(yàn)檢測(cè)和標(biāo)準(zhǔn)制定。國(guó)家藥典委員會(huì)主要負(fù)責(zé)按藥品管理的體外診斷試劑的國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)工作。國(guó)家藥監(jiān)局藥品審評(píng)中心主要負(fù)責(zé)按藥品管理的體外診斷試劑的臨床試驗(yàn)、藥品上市許可受理及技術(shù)審評(píng)等工作。國(guó)家藥監(jiān)局食品藥品審核查驗(yàn)中心主要承擔(dān)體外診斷試劑上市前注冊(cè)和上市后監(jiān)管相關(guān)的現(xiàn)場(chǎng)檢查、有因檢查和境外檢查等工作。國(guó)家藥監(jiān)局藥品評(píng)價(jià)中心(國(guó)家藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)中心)主要承擔(dān)體外診斷試劑不良事件監(jiān)測(cè)與上市后安全性評(píng)價(jià)工作。國(guó)家藥監(jiān)局醫(yī)療器械技術(shù)審評(píng)中心負(fù)責(zé)境內(nèi)第三類和進(jìn)口第二類、三類體外診斷試劑產(chǎn)品注冊(cè)申請(qǐng)、變更注冊(cè)申請(qǐng)、延續(xù)注冊(cè)申請(qǐng)等技術(shù)審評(píng)工作。

二、體外診斷試劑相關(guān)法規(guī)文件

1.行政法規(guī)

2000年1月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》，并于2001年4月1日開始實(shí)施，在我國(guó)醫(yī)療器械監(jiān)管史上具有里程碑意義，標(biāo)志著我國(guó)醫(yī)療器械監(jiān)管真正邁上法制化管理的軌道。國(guó)務(wù)院分別于2014年和2017年對(duì)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂。為適應(yīng)醫(yī)療器械監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展新形勢(shì)需要，2020年12月21日，國(guó)務(wù)院第119 次常務(wù)會(huì)議修訂通過(guò)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》[3]，并于2021年6月1日起施行。

2.部門規(guī)章及規(guī)范性文件

為推動(dòng)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》的貫徹落實(shí)，國(guó)家藥品監(jiān)管部門共制定了13 部相關(guān)配套規(guī)章，形成以《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》為核心，相關(guān)配套規(guī)章和規(guī)范性文件為輔助的醫(yī)療器械全生命周期管理法規(guī)體系。部分規(guī)章闡述如下。

第一部分是體外診斷試劑說(shuō)明書和標(biāo)簽管理、命名規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)管理、注冊(cè)與備案管理等上市前監(jiān)管6 部規(guī)章?！夺t(yī)療器械說(shuō)明書和標(biāo)簽管理規(guī)定》于2014年10月1日起施行，規(guī)定醫(yī)療器械應(yīng)當(dāng)附有說(shuō)明書和標(biāo)簽，要求醫(yī)療器械說(shuō)明書和標(biāo)簽的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)科學(xué)、真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，并與產(chǎn)品特性相一致?！夺t(yī)療器械通用名稱命名規(guī)則》于2016年4月1日起施行，明確了通用名稱命名應(yīng)當(dāng)遵循的原則、內(nèi)容要求和組成結(jié)構(gòu)、通用名稱的禁止性內(nèi)容?！夺t(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》于2017年7月1日起施行，明確了醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)的分類依據(jù)及種類，理順了醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)體系。《體外診斷試劑注冊(cè)與備案管理辦法》于2021年10月1日起施行，強(qiáng)化體外診斷試劑注冊(cè)人、備案人主體責(zé)任落實(shí)，要求加強(qiáng)體外診斷試劑全生命周期質(zhì)量管理，堅(jiān)持落實(shí)“放管服”改革要求。因《體外診斷試劑注冊(cè)與備案管理辦法》《體外診斷試劑分類規(guī)則》已發(fā)布實(shí)施，《醫(yī)療器械注冊(cè)與備案管理辦法》《醫(yī)療器械分類規(guī)則》在此不作具體介紹。

第二部分是體外診斷試劑生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用、網(wǎng)絡(luò)銷售監(jiān)管以及飛行檢查、不良事件監(jiān)測(cè)與再評(píng)價(jià)、召回管理等上市后監(jiān)管方面的7 部規(guī)章，如《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法》《醫(yī)療器械使用質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》《醫(yī)療器械網(wǎng)絡(luò)銷售監(jiān)督管理辦法》《藥品醫(yī)療器械飛行檢查辦法》《醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測(cè)和再評(píng)價(jià)管理辦法》《醫(yī)療器械召回管理辦法》。在醫(yī)療器械上市后各個(gè)環(huán)節(jié)形成有力的監(jiān)管法規(guī)體系，倒逼企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，保障產(chǎn)品質(zhì)量安全。

第三部分是與規(guī)章配套的規(guī)范性文件體系。主要包括標(biāo)準(zhǔn)和分類、注冊(cè)和備案、指導(dǎo)原則、臨床試驗(yàn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、創(chuàng)新優(yōu)先程序、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可備案、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規(guī)范、企業(yè)分類分級(jí)監(jiān)管、監(jiān)督抽驗(yàn)、不良事件監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、產(chǎn)品召回等。2020年以來(lái)，為了防范新冠肺炎疫情，國(guó)家藥監(jiān)局發(fā)布了一系列做好新冠病毒檢測(cè)試劑質(zhì)量監(jiān)管和專項(xiàng)抽檢及加強(qiáng)新冠病毒檢測(cè)試劑注冊(cè)與監(jiān)管等方面的文件，全力確?？乖瓩z測(cè)試劑安全，服務(wù)疫情防控大局。

三、我國(guó)體外診斷試劑監(jiān)管現(xiàn)狀及工作成效

1.行業(yè)現(xiàn)狀

根據(jù)艾昆緯（IQVIA）報(bào)告預(yù)測(cè)，全球體外診斷試劑市場(chǎng)未來(lái)5年的年均復(fù)合增長(zhǎng)率（compound annual growth rate，CAGR）超過(guò)5%。其中，發(fā)達(dá)國(guó)家未來(lái)5年的CAGR 在2%左右，發(fā)展中國(guó)家未來(lái)5年的CAGR 在9%左右，中國(guó)未來(lái)5年的CAGR 預(yù)計(jì)將超過(guò)10%[4]。醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)是大健康產(chǎn)業(yè)中增長(zhǎng)最為迅速的領(lǐng)域，已成為我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)突出的重要產(chǎn)業(yè)之一[5]。2020年以來(lái)，受新冠肺炎疫情影響，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)我國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)品需求增加，我國(guó)生產(chǎn)的防疫物資大量出口，體外診斷試劑產(chǎn)品呈井噴式增長(zhǎng)，產(chǎn)品出口成績(jī)亮眼。根據(jù)中國(guó)醫(yī)藥保健品進(jìn)出口商會(huì)統(tǒng)計(jì)，2020年我國(guó)主要體外診斷試劑共出口50.87 億美元，同比激增901.96%。其中，免疫試劑產(chǎn)品出口31.78 億美元，同比增長(zhǎng)率高達(dá)1540.84%，出口新冠病毒檢測(cè)試劑10.8 億人份，體外診斷試劑成為出口增長(zhǎng)最顯著的產(chǎn)品[6]。

2.注冊(cè)審批情況

2014～2019年，醫(yī)療器械注冊(cè)審批呈現(xiàn)一定波動(dòng)，但2019年后呈持續(xù)上升趨勢(shì)（圖1）。

2021年，國(guó)家藥監(jiān)局批準(zhǔn)注冊(cè)境內(nèi)第三類醫(yī)療器械4596 項(xiàng)，與2020年相比增加27.6%，批準(zhǔn)注冊(cè)進(jìn)口醫(yī)療器械6718 項(xiàng)，與2020年相比增加7.6%。按照注冊(cè)品種區(qū)分，體外診斷試劑3470 項(xiàng)，占全部醫(yī)療器械注冊(cè)數(shù)量的30.7%[7]。

截至2021年底，全國(guó)境內(nèi)第一類醫(yī)療器械備案累計(jì)117 198 件；省級(jí)藥監(jiān)局共批準(zhǔn)注冊(cè)境內(nèi)第二類醫(yī)療器械78 561 件。

3.上市后監(jiān)管工作成效

（1）醫(yī)療器械法制基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)。全面實(shí)施新修訂的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》，積極開展條例宣貫培訓(xùn)。全力推進(jìn)新發(fā)布的《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》和《醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法》的宣貫及配套規(guī)范性文件的制修訂。

（2）防疫用械質(zhì)量安全保障有力。常態(tài)化檢查新冠病毒檢測(cè)試劑生產(chǎn)企業(yè)，開展三輪全覆蓋抽驗(yàn)，對(duì)新批準(zhǔn)新冠病毒檢測(cè)試劑生產(chǎn)企業(yè)全覆蓋飛行檢查，確保產(chǎn)品質(zhì)量安全。組織各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展新冠病毒檢測(cè)試劑檢驗(yàn)?zāi)芰ㄔO(shè)，生產(chǎn)企業(yè)所在省級(jí)藥監(jiān)局均具備檢測(cè)能力。

（3）醫(yī)療器械風(fēng)險(xiǎn)治理成效顯著。以防疫用械、集采產(chǎn)品、網(wǎng)售產(chǎn)品等九大類為重點(diǎn)，全面排查，著力消除區(qū)域性、系統(tǒng)性隱患。

（4）質(zhì)量抽檢靶向性逐漸增強(qiáng)。緊盯問題企業(yè)和產(chǎn)品，國(guó)家醫(yī)療器械質(zhì)量抽檢和省級(jí)抽檢分工協(xié)作，互為補(bǔ)充。2021年，國(guó)家醫(yī)療器械質(zhì)量抽檢63 個(gè)品種，新冠病毒檢測(cè)試劑和集采中標(biāo)支架專項(xiàng)抽檢覆蓋全部品種，抽檢結(jié)果顯示質(zhì)量穩(wěn)定。

（5）加強(qiáng)案件督辦指導(dǎo)。從各地2018年以來(lái)查辦的案件中遴選典型案例，形成《醫(yī)療器械典型案例匯編手冊(cè)（2021）》印發(fā)各地，指導(dǎo)醫(yī)療器械案件查辦工作。

（6）國(guó)際交流合作持續(xù)深入。2021年，國(guó)家藥監(jiān)局組織參與國(guó)際醫(yī)療器械監(jiān)管者論壇（IMDRF）會(huì)議，我國(guó)牽頭的“上市后臨床隨訪研究”文件獲批發(fā)布，并成功舉辦第十二屆中國(guó)醫(yī)療器械監(jiān)督管理國(guó)際會(huì)議（CIMDR）。

四、體外診斷試劑行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管面臨的新形勢(shì)及存在的問題

1.競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，但行業(yè)發(fā)展前景持續(xù)向好

從國(guó)際看，當(dāng)前世界百年變局和世紀(jì)疫情交織，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和不確定，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流。我國(guó)高端醫(yī)療器械面臨關(guān)鍵核心技術(shù)和關(guān)鍵原材料“卡脖子”的問題突出，醫(yī)療器械行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，發(fā)展不平衡不充分持續(xù)顯現(xiàn)。在關(guān)鍵核心技術(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)安全穩(wěn)定、創(chuàng)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用等方面，我國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在一些不容忽視的短板弱項(xiàng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)集中度仍需進(jìn)一步優(yōu)化，創(chuàng)新引領(lǐng)力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力與世界一流水平還有較大差距。

但近年來(lái)，尤其是在抗擊新冠肺炎疫情階段，我國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，產(chǎn)品研發(fā)投入、創(chuàng)新產(chǎn)品上市、企業(yè)增長(zhǎng)、主營(yíng)收入均呈上升趨勢(shì)，《“十四五”醫(yī)療裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[8]提出：“到2025年，醫(yī)療裝備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平明顯提升，主流醫(yī)療裝備基本實(shí)現(xiàn)有效供給，高端醫(yī)療裝備產(chǎn)品性能和質(zhì)量水平明顯提升，初步形成對(duì)公共衛(wèi)生和醫(yī)療健康需求的全面支撐能力。”“到2035年，醫(yī)療裝備的研發(fā)、制造、應(yīng)用提升至世界先進(jìn)水平。我國(guó)進(jìn)入醫(yī)療裝備創(chuàng)新型國(guó)家前列，為保障人民全方位、全生命期健康服務(wù)提供有力支撐。”這也將形成巨大的市場(chǎng)預(yù)期，可以預(yù)見，“十四五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景將持續(xù)向好。

2.能力建設(shè)迫在眉睫，監(jiān)管工作任重道遠(yuǎn)

進(jìn)入新時(shí)代新發(fā)展階段，醫(yī)療器械監(jiān)管形勢(shì)正在發(fā)生深刻變化。與科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相比，我們的監(jiān)管力量和專業(yè)能力明顯不足，職業(yè)化專業(yè)化醫(yī)療器械檢查員、審評(píng)員隊(duì)伍建設(shè)急需加快推進(jìn)，健全監(jiān)管體系、提升監(jiān)管能力刻不容緩。當(dāng)前，內(nèi)外環(huán)境的不斷變化，各種風(fēng)險(xiǎn)有可能疊加、聯(lián)動(dòng)、傳導(dǎo)、共振，醫(yī)療器械質(zhì)量安全監(jiān)管將面臨更為復(fù)雜的環(huán)境，確保醫(yī)療器械質(zhì)量安全任務(wù)繁重、艱巨，任重而道遠(yuǎn)。

五、體外診斷試劑監(jiān)管工作相關(guān)建議

1.加快推進(jìn)配套規(guī)章制度的修訂完善

加大《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》和《醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法》的宣貫力度，一體推進(jìn)與生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管等規(guī)范性文件的制修訂和發(fā)布實(shí)施。

2.加大醫(yī)療器械監(jiān)管能力建設(shè)力度

全面實(shí)施《“十四五”國(guó)家藥品安全及促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》[9]。指導(dǎo)督促各地貫徹落實(shí)《關(guān)于全面加強(qiáng)藥品監(jiān)管能力建設(shè)的實(shí)施意見》[10]，把握政策機(jī)遇，切實(shí)加強(qiáng)醫(yī)療器械監(jiān)管能力建設(shè)。

3.強(qiáng)化體外診斷試劑全生命周期監(jiān)管

堅(jiān)決落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，各地藥品監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)體外診斷試劑研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保質(zhì)量安全。首先要加大對(duì)體外診斷試劑生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督檢查，要讓生產(chǎn)企業(yè)在持續(xù)符合生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范的基礎(chǔ)上作業(yè)；其次要抓好流通使用環(huán)節(jié)監(jiān)管，確保進(jìn)入醫(yī)療臨床使用的體外診斷試劑安全、有效。

4.進(jìn)一步完善體外診斷試劑相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

體外診斷試劑品種門類繁多，藥品監(jiān)管部門要加快制訂完善體外診斷試劑國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，提升標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面。

5.加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)宣傳和專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)

鑒于體外診斷試劑品類多、專業(yè)性強(qiáng)，各級(jí)藥品監(jiān)管部門和衛(wèi)生監(jiān)管部門各自依職責(zé)定期組織監(jiān)管人員、體外診斷試劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)相關(guān)責(zé)任人、使用單位醫(yī)療機(jī)構(gòu)有關(guān)科室人員進(jìn)行體外診斷試劑相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全力保障體外診斷試劑安全生產(chǎn)、有序流通、規(guī)范管理、質(zhì)量安全有效。