政府購買教育培訓服務的模式與機制創(chuàng)新研究

張冶紅 李 鴿

（1.浙江工商職業(yè)技術學院，浙江 寧波 315012；2.寧波大學教師教育學院，浙江 寧波 315000）

政府購買教育培訓服務在政府的公共服務購買中占據了重要地位。我國的政府購買公共服務自二十世紀九十年代開始起步，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推廣政府購買服務，加大政府購買公共服務力度?，F在社會對教育培訓的需求日漸增多，更希望提高教育培訓的質量，因此，相關政府部門也陸續(xù)推出了支持、引導教育培訓服務購買的相關政策，通過將市場機制引入教育服務中，在各教育培訓主體間形成壓力，提高各主體的活力和積極性，增加各主體間的互動性，促進政府在教育培訓事業(yè)上由決策者向引導者轉變。

1 政府購買教育培訓服務的模式分析

自二十世紀九十年代開始我國開始進行政府購買教育培訓服務，不斷探索購買教育培訓服務的形式和模式，以優(yōu)化服務公眾教育的水平和質量，并已形成合同外包、定向委托、直接資助和項目申請等四種模式。

1.1 合同外包

合同外包是目前我國政府購買教育培訓服務采用較多的一種形式，主要是通過把市場機制引入教育培訓服務中，打破教育培訓服務領域的政府壟斷局面，促進政府在教育培訓服務領域的職能轉變。它一般是通過簽訂合同的方式將部分教育培訓服務委托給市場或社會培訓機構，政府再向市場主體或社會組織購買教育培訓服務提供給社會大眾的輸送方式[1]。以往以政府為主要“掌舵者”的單一治理模式下，教育培訓服務供給成本較高，效率較低。合同外包機制的引入可以協調政府生產與供給的矛盾，使政府由教育培訓服務的生產者和提供者轉變?yōu)橐胝吆吞峁┱?。通過引入各類教育培訓服務主體和機構參與培訓服務供給的過程，刺激各主體展開競爭與合作，優(yōu)化教育培訓服務的質量。

1.2 定向委托

定向委托購買是指在某一些特定條件下，開展教育培訓的部門和機構按照既定程序，把需要進行政府購買的特定教育培訓服務項目指定給特定市場主體或社會培訓機構負責的一種購買方式?，F階段由于教育培訓內容比較特殊，而有資質開展教育培訓的社會組織相對不足，這使得政府購買教育培訓服務的選擇范圍較小，一般會采用定向委托的方式，在委托過程中以定向購買的方式，根據“感性認知”直接確定[2]。2020年山東省政府出臺的《山東省政府購買服務競爭性評審和定向委托方式管理辦法》中定向委托的基本程序就是：制定文件—發(fā)邀請函—編制響應文件—開展協商談判—發(fā)布公告—簽訂合同[3]。

1.3 直接資助

直接資助指政府作為教育培訓服務的購買方，給承擔教育培訓服務的機構一定的資助，資助的形式既有資金資助、場地資助、實物資助，也有稅收優(yōu)惠政策扶持。在直接資助模式下經常采用的是人才補貼形式，包括對參與提供教育培訓服務的企業(yè)實行補貼、稅收減免政策等，以及對接受教育培訓服務的畢業(yè)生順利在當地某產業(yè)就業(yè)，對學校給予一定的生均補貼等[4]。

1.4 項目申請

項目申請指政府按需購買的教育培訓服務項目公開向社會培訓機構招投標，中標者以質取勝、按照要求提供相應的教育培訓服務，政府進行付費購買的一種形式。其中的招投標環(huán)節(jié)是一種典型的項目化運作形式。目前由于社會培訓組織發(fā)展較快、競爭較激烈，這種方式已開始普及，在近年來人社系統(tǒng)的職業(yè)技能提升行動類的項目制培訓申請中比較多見。

2 政府購買教育培訓服務的影響因素和存在問題分析

政府購買教育培訓服務是公共財政支出的關鍵環(huán)節(jié)之一，也是公眾較為關心的問題。在開展過程中，有成績但也不能否認還存在一些問題，仍要繼續(xù)探索、完善。

2.1 改革動因問題分析

高水平的教育培訓服務需要高水平的社會培訓組織支撐，高水平的社會培訓組織必須具備較高的規(guī)模和實力。我國社會培訓組織發(fā)展水平較前幾年有一定的提升，但總體水平偏弱，社會培訓市場難以形成規(guī)模。所以，政府部門在選擇某個社會培訓組織作為教育培訓服務的承接者時，要對其現有資質條件進行把關和審核。但是，我國的社會培訓組織在一定程度上或多或少都存在一些不足，影響到了政府購買教育培訓服務的效果和購買服務的質量，急需改革：

一是社會培訓機構的良性、健康發(fā)展缺乏法律法規(guī)保障，政府購買教育培訓服務過程中容易出現效率低、質量難以保證和不公平、不透明的現象?，F有的法律法規(guī)較少涉及到這方面，這就導致有相當一部分教育培訓服務購買變味成非制度化合作。反之，也因缺乏權威、全面面向整個社會培訓組織的法律法規(guī)的規(guī)范、指導和保障，培訓組織的健康有序發(fā)展進程比較緩慢。

二是我國部分社會培訓組織管理能力低下，需加大改革與建設力度。相比國外，我國的社會培訓組織起步較晚，缺乏有效管理，很多時候是各自探索發(fā)展經驗，管理能力有限，滿足不了公眾對教育服務的各種需求。而在社會培訓組織內部也多多少少存在些問題，如管理規(guī)范問題、運行效率問題、對公眾需求不夠敏感等，都需要通過完善制度和管理來解決。

三是除一些高校、中職學校外，普通社會培訓機構從業(yè)人員結構不夠合理，優(yōu)秀人才缺口較大，需求大于供給，影響到教育培訓服務的供給環(huán)境。具體表現為部分從業(yè)人員專業(yè)知識欠缺，專職人員占總人數的比重較低，而工作人員的學歷、年齡結構和專業(yè)對口結構均不合理。

2.2 區(qū)域分布問題分析

目前我國政府向社會培訓組織購買教育培訓服務尚處于起步階段，公眾對政府購買教育培訓服務的相關內容了解較少，認識不夠，大多還傾向于視政府為“一攬子”包攬問題的首要承擔者，認為教育培訓服務的全部過程都需要政府的參與，還未形成教育培訓服務的生產者和管理者是可以分開的觀念。在政府職能轉換的背景下，雖然政府在改變自身職能上努力邁進，但由于慣性思維，社會培訓組織面對問題仍習慣于推責于政府。所以要更好地保障政府購買教育培訓服務的良性發(fā)展，要做好面向公眾的宣傳工作，使其了解購買教育培訓服務的原因、途徑和收效等。

由于公眾對政府購買教育培訓服務的認識不足而導致的政府購買教育培訓活動效果不佳，表現在購買的規(guī)模和內容上帶有局限性，區(qū)域分布不平衡，實施過程中不夠順暢。首先是政府財政購買教育培訓服務的規(guī)模較小，難以提供完整的服務流程。從地區(qū)來看，無論是中西部教育水平發(fā)展較慢地區(qū)，還是東部教育水平發(fā)展較快地區(qū)，現階段還未有大規(guī)模政府向社會培訓組織購買教育培訓服務的案例，購買教育培訓服務規(guī)模相對較小，偏向于基礎性的內容。其次是政府購買教育培訓服務內容相對單一，購買的方式、范圍均有限，在已經購買并投入使用的案例中仍然以居家養(yǎng)老等管理類服務為主，在教育培訓、文化服務上的購買和投入案例還不多見，尚未形成購買教育培訓服務區(qū)域內良性循環(huán)規(guī)模的情況。

2.3 運作機制問題分析

對企業(yè)或公民的教育培訓服務需求進行全面分析是政府購買教育培訓服務的必要準備環(huán)節(jié)，也就是說政府要清楚地了解企業(yè)或公民目前最需要的教育培訓服務是什么，需要哪些具體內容。而這項工作很多時候進行得不夠到位，部分地方政府根本不了解民眾的培訓需求，甚至直接將需求分析工作直接交由社會培訓組織去完成，嚴重影響政府購買教育培訓服務的直接實施效果。

同時，由于購買教育培訓服務時間較短，相關經驗匱乏，出現了教育培訓服務定價難和評估難兩大問題。相關部門尚未完全掌握對教育培訓服務的科學、準確、全面的評估方法，也不具備對購買教育培訓服務亦或是所有的公共服務進行科學合理定價的能力。教育培訓服務大多是面向學生，其產生的社會效益具有特殊性，這就給相關部門對購買服務的合理、公平定價和評估帶來了較大難度，因為對購買的社會公共服務評估通常從效率和效果兩方面進行。公共財政資金的購買，讓盡可能多的人群受益，獲得了盡可能大的收益即是獲得了較高的購買效率，也就使財政資金發(fā)揮了最大作用。公眾對財政購買的公共服務的支持和滿意程度是購買效果的主要體現，公眾滿意了，政府就可以在此基礎上不斷優(yōu)化購買公共服務的內容和方式。但實際上，往往很難科學、有效地評價政府購買公共服務的效率和效果，相應的獨立第三方評估機構也不多。

2.4 監(jiān)督機制問題分析

健全的監(jiān)督機制是順利實施購買教育培訓服務的保障。目前我國購買教育培訓服務的監(jiān)督力度比以往幾年有所提升，但仍存在總體監(jiān)管不到位、監(jiān)督機制不健全的問題。一是相關部門在購買教育培訓服務過程中既是購買者，又是監(jiān)管者。這使得多重角色下的相關部門既有審批權、監(jiān)督權又有價格制定等權利，極易產生權利結構不平衡所導致的購買效率低下問題。而若相關部門與社會培訓組織之間存在利益關系，那么就更難以真正實現全面、公平的監(jiān)督。監(jiān)管不到位所帶來一系列問題，容易帶來低質低效的培訓服務，也易使公眾滿意度下降，影響政府公信力。二是由于缺乏相關實踐經驗，目前的購買教育培訓服務仍處于探索階段，在實踐中，也很少像國外發(fā)達國家一樣引入第三方機構對購買服務活動進行監(jiān)督，而即便有獨立的第三方監(jiān)督機構，也由于我國傳統(tǒng)的人情社會影響，監(jiān)督的公平公正難以完全貫徹落實。

3 推進政府購買教育培訓服務的機制改進與制度構建

3.1 改進和創(chuàng)新責任機制

要明確政府在教育培訓服務中的角色和職責，明晰其規(guī)則的制定者、產品的購買者和體系的干預者等身份地位，清楚其職責是落實對相關政策的制定和研討以及對社會組合所提供的教育培訓服務全過程進行及時的指導與干預。其中，政府應與社會培訓組織進行充分的互動與協調，既不能“一刀切”，也不能完全放任不管，交給市場處理。因此，在“簡政放權”和“清新型”的大環(huán)境下，政府一方面要創(chuàng)造良好的行政環(huán)境和市場氛圍，樹立購買教育培訓服務的理念；另一方面也要充分發(fā)揮自身的職能與作用，真正把服務責任落到實處，結合市場經濟社會發(fā)展需要和企業(yè)或公民的實際培訓需求，切實開展培訓需求調研，提出符合實際的培訓項目，再面向社會培訓組織進行招標采購。要進一步推進現有的教育培訓制度，在實施過程中做到精準且及時的干預和指導。這不僅可以降低政府工作的成本和時間，而且更可以高效推動社會機構的培訓服務質量與運作能力。

3.2 改進和創(chuàng)新協作機制

“政府購買教育培訓合同與一般的民事合同不同，它是以公共服務作為合同履行標的，直接關系到行政相對人的利益，這就決定了政府購買合同不能主要通過事后救濟的方式來追究不履行合同或者履行合同瑕疵等責任問題?！盵5]因而，在政府購買教育培訓服務契約或協議的方面，最為核心的兩個環(huán)節(jié)是“契約”和“教育培訓服務”。所謂“契約”就是要明確雙方主體的權利和責任，更是作為先導或者約定來對政府和社會培訓組織這兩個主體進行制約，從而有助于規(guī)避購買風險，落實各方責任，并保障政府和社會教育主體的各方利益訴求，完善教育培訓市場。而“教育培訓服務”則要求政府不僅在前期的合同里妥善規(guī)定雙方的義務和權利，更要在實施過程中充分發(fā)揮政府職能的監(jiān)督性。這里的監(jiān)督一方面包括社會培訓組織的權利，比如項目資金的到位情況，社會培訓組織反饋申訴途徑的流暢、各部門的配合情況以及培訓市場環(huán)境的完善。另一方面也要監(jiān)督社會培訓組織應盡的責任，通過多種形式的調查取訪等方式，充分監(jiān)督和指導社會培訓組織在進行教育培訓服務中所面臨的問題。

3.3 改進和創(chuàng)新評估機制

在教育培訓服務的評估機制中，需要政府、第三方評估中介機構以及社會教育培訓組織等三個主要責任主體協同合作，最終達到及時、精準改進和發(fā)展社會教育培訓服務行業(yè)的目標。就政府來說，要切實發(fā)揮監(jiān)督和保障作用，完善對第三方評估中介的監(jiān)督，更要進行自我監(jiān)督和評估，在其購買培訓資金的使用情況、政策的適用性和落實情況等方面積極進行自我檢測。這不僅可以提高民眾對政府的政策的信任，也可以充分降低政府的干預成本。而第三方評估機構作為直接接觸社會教育培訓組織的評估主體，也應不斷創(chuàng)新和改進自己的評估能力，其中最核心的是檢測和總結。也就是說要完善和提升對社會各類教育培訓行業(yè)的“教學能力”、“運營規(guī)范度”、“師資真實性”等方面的檢測能力，進而不斷歸類各種行業(yè)“問題”，總結優(yōu)秀社會教育培訓組織的辦學經驗，為政府和其他社會教育培訓組織提供經驗和依據，并提供靈活且準確的評估指標[6]。這樣，身為第三方主體的評估中介才能真正實現與政府和社會溝通，提升自己的科學性和權威性。就社會教育培訓組織而言，更應該強化對自我教學的評估，要對學生的滿意情況、教師的教學規(guī)范等方面做出自己的評估。應該說，要形成一個完善的教育培訓評估體系，這三方主體的自我提升與良性互動都是必不可少的。

3.4 改進和創(chuàng)新激勵機制

政府應允許社會上所有的教育培訓服務架構加入到購買教育培訓服務當中。一個良性而充滿活力的教育培訓市場離不開競爭的激勵，政府應在政策上積極鼓勵和支持民營教育培訓機構，在師資和教學基礎設施等“軟”“硬”的層面上充分給予支持與保障，從而發(fā)揮教育培訓市場的競爭性，提升社會的教育水平。政府部門應當將社會上的教育培訓機構的師資人員信息存入數據庫[7]，且支持社會教育培訓機構以優(yōu)厚的待遇吸引優(yōu)秀師資。政府也應在政策和資金上對民營教育培訓機構的教師提供必要的幫助與補貼，從而有效緩解社會教育培訓機構的優(yōu)秀教師匱乏問題，也可以側面解決社會教育培訓機構的“虛假師資”等亂象。

3.5 改進和創(chuàng)新督查機制

正如上文所述，教育監(jiān)督的機制離不開政府、第三方評估機構和社會教育培訓機構本身。另外，受教育者本身是一個更具主動性的主體。作為直接的利益相關人，他們的反饋和監(jiān)督在某種程度上來說是舉足輕重的。政府應為他們設立開放而暢通的監(jiān)督與舉報路徑，同時積極開展公益教育培訓活動，提升民眾對教育的認識水平。教育的出發(fā)點和終點都是大眾，唯有提升大眾正確的教育意識和維權監(jiān)督方式，才能從根本上提高社會教育水平，完善教育培訓市場，推動“學習型”社會的建設。監(jiān)督和評估不可分離，要將政府—第三方—社會教育培訓機構—公眾四者緊密結合起來，創(chuàng)新更全面和完善的監(jiān)督體系，并且采取靈活的辦法保障四個監(jiān)督主體協同高效運作，以形成符合市場體系、適應時代發(fā)展的監(jiān)督機制。