基于政府授權(quán)公益類國企出資人的思考

張東婧

（招商局公路網(wǎng)絡(luò)科技控股股份有限公司，北京 100022）

0 引言

自1984年國務(wù)院第54次常務(wù)會議提出“貸款修路，收費還貸”的決議后，40年間，我國公路行業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，截至“十三五”末，我國公路總里程519.81萬km，其中，高速公路通車里程16.1萬km，穩(wěn)居世界第一。收費公路的投資、建設(shè)、管理也在不斷深化改革，從單一的國家撥款修路、收費還貸，發(fā)展到后來引入社會投資人采用BOT、PPP等不同投資模式進行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，高速公路籌融資問題得到了一定程度的解決，但高速公路企業(yè)通車運營后，體制性、機制性等問題依然比較突出，高速公路應(yīng)發(fā)揮的社會效益仍未充分發(fā)揮[1]。

由于高速公路運營兼具商品屬性與公益屬性，高速公路運營體制改革具有一定復(fù)雜性。目前我國尚未針對此類國有企業(yè)的管理體制進行明確規(guī)定，導(dǎo)致各省份在高速公路國有企業(yè)出資人選擇上比較模糊。此前各省高速公路管理機構(gòu)基本為事業(yè)單位，在全面深化改革之后，大多省份的高速公路管理部門改制轉(zhuǎn)企[2]。目前，全國各省高速公路運營公司出資人迥異，主要有國資部門、交通部門或者財政部門等，在權(quán)屬監(jiān)管、資產(chǎn)監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管、干部任免等方面職責(zé)不清、界限不明，存在模糊地帶，導(dǎo)致一定的管理錯位、管理缺位、多頭管理等現(xiàn)象，一定程度上阻礙了高速公路行業(yè)健康發(fā)展[3]。

1 國內(nèi)收費公路企業(yè)管理現(xiàn)狀

高速公路以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)公眾出行為主要目標(biāo)，具有以下特點。一是從供給端而言，高速公路前期規(guī)劃、工程可行性研究、計費方式、收費標(biāo)準均由政府批復(fù)核準；主要技術(shù)指標(biāo)和規(guī)范全國統(tǒng)一。二是從需求端而言，交通量受區(qū)域內(nèi)宏觀經(jīng)濟發(fā)展程度影響較大，主動引流的模式較難施行。三是從投資角度，高速公路建設(shè)期投資額大，單公里造價近年不斷攀升；項目整體負債率較高，經(jīng)營期內(nèi)還本付息壓力大；投資回收期長，在市場化眾多投資產(chǎn)品中回報率相對較低；全國普遍收支不平衡。綜合以上高速公路的特點，可見高速公路自身公益屬性相對較高。

根據(jù)高速公路性質(zhì)，高速公路分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路。收費還貸公路是指縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建成的收費公路，通行費收入屬于國家行政事業(yè)性收費，要納入國家財政專戶管理，只能用于償還貸款、集資款以及必要的養(yǎng)護管理支出。經(jīng)營性公路的收費則歸所屬企業(yè)，企業(yè)有權(quán)對收益支配，企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧。收費公路權(quán)益可以轉(zhuǎn)讓，根據(jù)《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》（2008年第11號），國務(wù)院交通運輸主管部門主管全國收費公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓工作收費公路權(quán)益。

根據(jù)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，高速公路企業(yè)可劃分為：國有獨資高速公路運營企業(yè)、國有控股高速公路企業(yè)、民營高速公路企業(yè)、混合所有制高速公路企業(yè)。國有獨資高速公路運營企業(yè)，在行業(yè)所占比重較大，多為各省原高速公路管理局、交通投資中心等地方事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制而成，成為各省市、地區(qū)交通建設(shè)投融資主體，承擔(dān)當(dāng)?shù)匚磥砀咚俟钒l(fā)展和交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資職能[4]。國有控股高速公路企業(yè)是釋放部分國有股權(quán)，引進社會資本形成的企業(yè)形態(tài)，部分在內(nèi)地或者香港資本市場掛牌上市。此模式保留了國家對高速公路運營管理控制權(quán)，又通過引入社會資本，降低了企業(yè)負債率，優(yōu)化國有企業(yè)內(nèi)部管理，增強國有企業(yè)活力?；旌纤兄聘咚俟菲髽I(yè)通常由施工單位與基金公司或者其他社會投資人采用BOT或者PPP等模式出資建設(shè)高速公路，建設(shè)期結(jié)束后，按照特許經(jīng)營協(xié)議享有固定年限的高速公路經(jīng)營權(quán)。因為股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置，此類企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)較為分散，若通過特殊出表架構(gòu)可實現(xiàn)國有企業(yè)參股運營高速公路，項目公司財務(wù)情況不反映在母公司報表中，在依法依規(guī)的前提下規(guī)避了國資監(jiān)管。

根據(jù)出資人代表不同，目前國內(nèi)高速公路企業(yè)單獨、或共同由國資部門、交通部門、財政部門等為出資人行使監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)對全國31個省43個省級交通企業(yè)進行初步調(diào)研，截止到2020年底，政府對企業(yè)的管理模式主要為4種。第一種為由省級交通部門履行出資人職責(zé)或事實管理，全國共有6個省實行此辦法，分別為云南、貴州、西藏、河北、江西、福建；第二種由國資委履行出資人職責(zé)，全國共有20個省份實行，為目前主要的出資形式；第三種是由國資管理部門和交通管理部門共同管理，全國共有3個省份按照此辦法執(zhí)行，分別為陜西、河南、四川；第四種為由交通部門和國資委各自分別出資及管理企業(yè)，全國共有2個省份為此種情形，分別為青海和海南。

2 我國高速公路管理體制現(xiàn)存問題

對于國有企業(yè)而言，國家及其代表的人民為國有資產(chǎn)的出資人，出資人代表制度的核心，在于明確誰代表國家及人民履行出資人的哪些權(quán)力、履行哪些義務(wù)、如何履行等。公益類高速公路企業(yè)在技術(shù)規(guī)范、管理標(biāo)準等方面，具有一定的全國通用性，但由于目前相關(guān)法規(guī)內(nèi)容體系尚不完善，導(dǎo)致各省在高速公路運營企業(yè)管理體制中，國資部門、財政部門和交通部門之間的關(guān)系尚未理順。目前主要呈現(xiàn)以下3個矛盾。

2.1 國資考核的“統(tǒng)一性”與高速公路的“雙重性”矛盾

國資部門主要負責(zé)國有資產(chǎn)的保值增值，對監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)濟效益方面的定量指標(biāo)進行統(tǒng)一考核。高速公路具有商品屬性與公益屬性雙重性特征，在某些地區(qū)與特殊情形下，要優(yōu)先考慮社會效益，因此將高速公路企業(yè)與其他同屬國資部門監(jiān)管的行業(yè)企業(yè)統(tǒng)一進行監(jiān)管，評價指標(biāo)與績效考核機制較難設(shè)立[5-6]。截至2020年末，全國收費公路收支嚴重不匹配，現(xiàn)金流缺口達7 177億元。如果單一強調(diào)收費公路企業(yè)經(jīng)濟效益，忽略了高速公路行業(yè)企業(yè)的公益特殊屬性，會在考核設(shè)定過程中導(dǎo)致企業(yè)根據(jù)經(jīng)濟逐利性將資金投資到經(jīng)濟活躍、經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)路網(wǎng)越來越稠密，經(jīng)濟落后地區(qū)路網(wǎng)建設(shè)停滯不前，路況水平也將逐漸下降；同時企業(yè)也會傾向推遲甚至?xí)簳r擱置投資大、回報率低的公路改擴建項目，不利于實現(xiàn)交通運輸部發(fā)布的公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃“四提升、兩增強、兩推進”的重點任務(wù)完成，背離于共同富裕的初衷。

2.2 國資監(jiān)管的“全面性”與高速公路的“專業(yè)性”矛盾

高速公路作為最廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施之一，具有較強的技術(shù)性和專業(yè)性，高速公路的勘察、設(shè)計、建設(shè)、養(yǎng)護、信息與監(jiān)控、設(shè)備維護等業(yè)務(wù)不僅需要專業(yè)人員操作，更需要專業(yè)部門管理[7]；國資部門監(jiān)管的企業(yè)門類眾多，具有全面性，但是在對以社會效益優(yōu)先的公益類企業(yè)的管理方面，需要針對行業(yè)法律法規(guī)、標(biāo)準規(guī)范引進有經(jīng)驗的專業(yè)人士進行行業(yè)監(jiān)管，否則將會出現(xiàn)履責(zé)效果大打折扣的后果，甚至有可能出現(xiàn)在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、運營安全、科技創(chuàng)新、干部任免等方面出現(xiàn)誤判和失誤。而企業(yè)多頭管理、“九龍治水”的狀況下，也必然弱化政府行業(yè)監(jiān)管部門的有效監(jiān)管。

2.3 高速公路的“屬地性”與“聯(lián)網(wǎng)性”的矛盾

鑒于高速公路網(wǎng)絡(luò)化和全封閉的特點，更適于集中、統(tǒng)一、高效的管理。但是目前我國高速公路國有企業(yè)多以省為界進行管理，國家高速公路網(wǎng)中，普遍存在同一條高速公路的不同路段，屬于不同項目公司與經(jīng)營主體，大多甚至屬于不同省份的省級交通投資運營平臺或者不同基礎(chǔ)設(shè)施類企業(yè)。這種“屬地化”“斷網(wǎng)式”的高速公路經(jīng)營模式，導(dǎo)致不同路段開工建設(shè)、改建時間不同步，影響通道運輸效益與公眾出行的便利。

2.4 國資監(jiān)管部門“裁判員“與”運動員“的矛盾

國資部門全稱為國有資產(chǎn)管理監(jiān)督委員會，主要履行監(jiān)督職責(zé)，但在實際工作過程中，國資部門既履行“出資人”，即“股東”的職責(zé)，也履行經(jīng)營管理、人事任免等“管理層”的職責(zé)，集“裁判員”與“運動員”于一身，不利于企業(yè)的良性發(fā)展[8]。不對職能迥異的公益類、商業(yè)類兩類國企的出資人進行區(qū)分構(gòu)建，仍舊由同一機構(gòu)、同一撥人擔(dān)任功能迥異的角色，對商業(yè)類國企過分強調(diào)公益屬性指標(biāo)，而對公益類國企又過分強調(diào)商業(yè)回報指標(biāo)，使得兩類國企都無所適從[9]。

3 國內(nèi)外公益屬性企業(yè)管理模式

發(fā)達國家在高速公路運營管理的模式有一些共性的地方，各國都具有較為統(tǒng)一的整體管理機制，因此權(quán)責(zé)明晰、資金穩(wěn)定、發(fā)展迅速。具體總結(jié)如下。

3.1 國外高速公路行業(yè)管理模式

3.1.1 美國：設(shè)立聯(lián)邦高速公路管理局負責(zé)建設(shè)養(yǎng)護

政府及交通部門在高速公路建設(shè)和運營管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。如美國交通運輸部內(nèi)設(shè)立聯(lián)邦高速公路管理局（Federal Highway Administration），主要負責(zé)監(jiān)管用于建設(shè)養(yǎng)護國家高速系統(tǒng)網(wǎng)（National Highway System）的聯(lián)邦基金使用情況，國家公路由聯(lián)邦公路管理局規(guī)劃設(shè)計，各州負責(zé)本轄區(qū)的項目實施及運營管理。同時負責(zé)高速公路相關(guān)科研課題管理、科研經(jīng)費劃撥等[10]。

3.1.2 日本：政府對國家高速公路網(wǎng)絕對控股

日本的高速公路管理執(zhí)行公團特殊企業(yè)法人制度。1956年日本政府成立日本高速公路公團（Japan Highway Public Corporation），負責(zé)建設(shè)管理全國范圍的高速公路；此外，日本政府還設(shè)立了首都高速道路株式會社（Metropolitan Expressway Company Limited）負責(zé)城市地區(qū)的道路建設(shè)養(yǎng)護。2005年，日本高速公路公團、首都高速道路株式會社改制成為股份制企業(yè)，但是所有股權(quán)為日本政府所有，政府機構(gòu)及交通部門對其進行宏觀調(diào)控和干預(yù)，以保持其服務(wù)于社會的公共性。

3.1.3 歐洲：“一枝獨秀”的高速公路“巨無霸”企業(yè)

歐洲各國高速公路的經(jīng)營管理主要呈現(xiàn)“一枝獨秀”的模式：即每個國家都有一家超大型的跨國高速公路企業(yè)，可從事建設(shè)、施工、運營、養(yǎng)護等覆蓋高速公路全生命周期的生產(chǎn)活動。此外，這些巨無霸企業(yè)除了負責(zé)運營本國大部分收費公路之外，以國際招投標(biāo)形式參與國外交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以跨國股權(quán)并購的投資模式獲得基礎(chǔ)設(shè)施的運營權(quán)。比較有代表性的企業(yè)是法國的萬喜集團（Vinci），意大利的亞特蘭帝亞（Atlantia SpA），西班牙的阿伯蒂斯（Abertis Infrastructures,SA）。此類公司只享有高速公路特許經(jīng)營權(quán)，高速公路所有權(quán)大部分仍掌握在該國政府手中。

3.2 國內(nèi)公益性行業(yè)改革模式

自2015年中共中央、國務(wù)院出臺關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見，公益類國有企業(yè)改革不斷深化，通過出資人對公益類企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán)[11]。我國中央企業(yè)因所屬行業(yè)不同，按照出資方式，主要分為以下六類：a）以國資委代表國務(wù)院出資，目前位列國資委監(jiān)管的中央企業(yè)有97家；b）國務(wù)院直接出資，國務(wù)院直屬機構(gòu)進行垂直管理，如中國煙草公司；c）由國務(wù)院出資，由財政部依據(jù)國家法律、行政法規(guī)等規(guī)章制度代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)的央企，如中國郵政集團、中國國家鐵路集團有限公司；d）由國務(wù)院出資，財政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)，國務(wù)院組成部門履行主管職責(zé)，如中國文化傳媒集團、中國對外文化集團由文化和旅游部履行主管職責(zé)，2019年成立的中國廣播電視網(wǎng)絡(luò)集團有限公司由廣電總局和工信部按照職責(zé)對其實行行業(yè)監(jiān)管[12]；e）由國務(wù)院出資，計劃單列的央企，如中國出版集團；f）國務(wù)院出資，由國資委履行出資人職責(zé)但尚未納入央企名錄的中央企業(yè)，如中國南水北調(diào)集團、中國鐵塔集團等。此外，與公益類企業(yè)性質(zhì)比較接近的還有學(xué)校、醫(yī)院等機構(gòu)，前述機構(gòu)分別由教育部門和衛(wèi)健部門全權(quán)管理。

4 重構(gòu)國有企業(yè)出資人的可行性

統(tǒng)一的國有資產(chǎn)集權(quán)出資平臺是20世紀全球私有化改革浪潮的產(chǎn)物，具有時代局限性。20世紀80—90年代的全球私有化浪潮之后，西方國家為了控制本國國有資產(chǎn)規(guī)模、鼓勵私有資本進入更多公共行業(yè)而進行宏觀調(diào)控，推動國有資產(chǎn)改革，建立全國統(tǒng)一的管理機構(gòu)對國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理。許多國家將過去分散在不同的政府部門之中的出資人職能，改為出資人更為集中的出資模式。即由政府的一個部門或成立一個專門機構(gòu)來代表政府履行出資人職責(zé)，個別國家由國會成立專門機構(gòu)履行出資人職責(zé)。例如，丹麥、荷蘭和西班牙由財政部擔(dān)任，挪威和瑞典由工業(yè)部擔(dān)任，其他國家則新設(shè)政府直屬專門機構(gòu)來履行出資人職責(zé)。例如，比利時設(shè)立國有企業(yè)參與部，英國設(shè)立股東執(zhí)行委員會，法國設(shè)立國家參股局等。自2003年開始，我國也順應(yīng)世界潮流，選擇了集權(quán)出資模式[13-14]。

因此，這種由單一部門“一攬子”出資全國公益性國有企業(yè)的模式本身具有時代的局限性。在我國，公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度是中國特色社會主義制度的重要支柱。改革開放四十多年以來，我國國有經(jīng)濟規(guī)模不斷壯大，國有企業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)體量大、數(shù)量多、行業(yè)分布廣、產(chǎn)業(yè)鏈完善等特征，用一個單一的機構(gòu)來履行所有國有企業(yè)的出資人職責(zé)，無論是從履職專業(yè)性、考核復(fù)雜性、平衡商業(yè)性與戰(zhàn)略性等，對監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管機構(gòu)都是巨大挑戰(zhàn)[15]。

此外，由國資委行使國有出資人職能的出資模式尚有深化完善之處。金融類、行政類、煙草類、鐵路類等眾多國有資產(chǎn)并未納入國資委監(jiān)管、考核范圍。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十一條第一款規(guī)定，各級國資委代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)；第二款規(guī)定，國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。這為政府主管部門代表國家行使國有企業(yè)出資人職能提供了法律依據(jù)。

5 結(jié)語

改革開放四十年來，國有企業(yè)改革走過了不平凡的歷程，黨中央、國務(wù)院在不同歷史時期，針對我國國情和國有企業(yè)實際，采取了一系列改革舉措，不斷將國有企業(yè)改革向縱深推進。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央謀劃、部署和推動國有企業(yè)改革，更加注重改革的頂層設(shè)計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。國企分類改革是中發(fā)〔2015〕22號文件的重要內(nèi)容之一。所有制改革被上升到國家戰(zhàn)略高度，并被確定為判斷國企改革成功的關(guān)鍵。而本輪所有制改革的核心是分類改革。在這種分類促進發(fā)展、分類實施監(jiān)管、分類定責(zé)考核的情況下，也就意味著對出資人提出了不同的要求。因此，在分類改革背景下，優(yōu)化出資人模式，按照公益類、商業(yè)類國企的不同行業(yè)、不同目標(biāo)、不同功能定位，敢于創(chuàng)新，科學(xué)分類構(gòu)建出資人架構(gòu)，鼓勵行業(yè)獨特性、發(fā)展行業(yè)專業(yè)性、體現(xiàn)行業(yè)戰(zhàn)略性，鑒于以上分析，公益類國有企業(yè)出資人應(yīng)根據(jù)行業(yè)屬性科學(xué)選擇出資人，可以由政府、或政府組成部門、以及政府管理機構(gòu)國資委，根據(jù)各自管理優(yōu)勢，按照不同企業(yè)特性，單獨、或共同履行出資人職責(zé)，以保障國有企業(yè)更好地健康發(fā)展。