法律視角下數(shù)據(jù)主權(quán)的理念解構(gòu)與理性重構(gòu)

陳曦笛

（清華大學(xué)法學(xué)院，北京市 100081）

目前，全球經(jīng)濟(jì)已逐步轉(zhuǎn)向數(shù)字驅(qū)動(dòng)模式，數(shù)據(jù)對國家治理和社會(huì)進(jìn)步的重要價(jià)值得到了世界各國的廣泛認(rèn)可。一方面，正如聯(lián)合國秘書長古特雷斯（Guterres）所指出的那樣，數(shù)據(jù)是決策和善治的命脈。[1]獲取所需數(shù)據(jù)對國家正確評(píng)估現(xiàn)狀、確定最優(yōu)治理方案至關(guān)重要。另一方面，數(shù)據(jù)已然與數(shù)字經(jīng)濟(jì)各環(huán)節(jié)緊密耦合，成為信息化社會(huì)不可或缺的生產(chǎn)要素。妥善利用數(shù)據(jù)被聯(lián)合國視為實(shí)現(xiàn)2030年全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要途徑。[2]

鑒于數(shù)據(jù)資源的稀缺性和戰(zhàn)略意義，數(shù)字大國圍繞數(shù)據(jù)獲取和利用而在科技、政治、法律等維度展開的全面競爭愈演愈烈，而數(shù)字跨境流動(dòng)的自由及限度也因此成為各國論爭的焦點(diǎn)。截至2021年，大多數(shù)國家都通過制定法律或出臺(tái)政策，對數(shù)字跨境流動(dòng)施加了不同形式和尺度的限制，這表現(xiàn)出國家想要掌控?cái)?shù)據(jù)的強(qiáng)烈愿望[3]。在此背景下，數(shù)字主權(quán)的概念一經(jīng)提出，便迅速被各國視為證成國家控制數(shù)據(jù)并拒絕數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的重要理據(jù)，并時(shí)常成為影響數(shù)字地緣政治競爭的指揮棒[4]。

毋庸置疑，數(shù)字主權(quán)已經(jīng)成為國家互動(dòng)中政治話語的一部分，但在法律層面，各方對數(shù)字主權(quán)具體意涵的理解仍然存在較大差異。這些理念上的分歧會(huì)映射到構(gòu)造數(shù)字主權(quán)的路徑選擇上，并進(jìn)而影響各國在國際數(shù)據(jù)競爭中的地位。本研究將在歸納數(shù)據(jù)主權(quán)化國際趨勢基礎(chǔ)上，從理論和實(shí)證層面剖析數(shù)據(jù)主權(quán)作為法律話語所面臨的困境，并基于我國的現(xiàn)實(shí)和需求，有針對性地提出適合的數(shù)據(jù)主權(quán)建構(gòu)方案。

一、數(shù)據(jù)主權(quán)化的國際趨勢

追求最大程度的數(shù)據(jù)自由一度被認(rèn)為是具有吸引力的圖景，但根植于個(gè)人權(quán)利至上觀念的數(shù)據(jù)自治構(gòu)想，在現(xiàn)實(shí)中卻面臨著復(fù)雜的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)自治是否有助于數(shù)據(jù)善治受到了廣泛關(guān)注。與此同時(shí)，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)與保障國家安全的需求促使數(shù)據(jù)治理問題從單純的私法議題上升為國家事務(wù)。越來越多的國家開始基于自身利益訴求，采取不同形式的單邊、雙邊或多邊措施，以管理數(shù)據(jù)的獲取、保存、利用與跨境行為，嘗試推動(dòng)數(shù)據(jù)的主權(quán)化過程。

（一）數(shù)據(jù)自治構(gòu)想及局限性

自1983年德國聯(lián)邦憲法法院的人口普查案裁決以來，個(gè)人對自身所產(chǎn)生的信息擁有自我決定權(quán)逐步成為世界范圍內(nèi)具有主導(dǎo)性的觀點(diǎn)[5]。就當(dāng)前而言，私主體活動(dòng)所產(chǎn)生的信息是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值之?dāng)?shù)據(jù)的最主要來源。因此，作為數(shù)據(jù)的產(chǎn)生者，私主體天然擁有對數(shù)據(jù)的自我決定權(quán)和自我控制權(quán)，且其廣泛涵蓋個(gè)人隱私權(quán)、私人財(cái)產(chǎn)數(shù)據(jù)保護(hù)、公民在國際社會(huì)中的數(shù)據(jù)保護(hù)等內(nèi)容[6]。在此基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)自治構(gòu)想提出，私主體所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)不必然受國家控制。與之相反，個(gè)體可以通過協(xié)商、談判和投票，自由地將自己所享有的數(shù)據(jù)主權(quán)再集中，委托給企業(yè)或政府加以控制和管理，從而避免風(fēng)險(xiǎn)并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益[7]。然而，這一看似邏輯周延且高度尊重個(gè)體權(quán)利的構(gòu)想在實(shí)踐中卻暴露出較大缺陷。

首先，數(shù)據(jù)自治構(gòu)想對數(shù)據(jù)權(quán)屬的確定方式過于單一，與數(shù)據(jù)產(chǎn)生的實(shí)際場景不相適應(yīng)。在現(xiàn)代生產(chǎn)生活中，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生往往并不僅僅基于單個(gè)主體的活動(dòng)。比如，在汽車拼裝過程中，個(gè)人可以操作企業(yè)所有機(jī)器對上游產(chǎn)品進(jìn)行加工。此時(shí)，機(jī)器所搜集的生產(chǎn)數(shù)據(jù)既不屬于操作者個(gè)人的數(shù)據(jù)，亦無法被認(rèn)為完全歸屬于企業(yè)?？梢姡@種復(fù)雜的數(shù)據(jù)產(chǎn)生場景使得預(yù)想中的自我決定變得難以實(shí)現(xiàn)。

其次，數(shù)據(jù)自治構(gòu)想過度簡化了個(gè)體數(shù)據(jù)主權(quán)再集中的邏輯，忽視了受委托者潛在的優(yōu)勢地位。在技術(shù)黑箱不斷涌現(xiàn)的信息化時(shí)代，私主體在委托行使數(shù)據(jù)權(quán)利之前，要真正理解該行為的收益與風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)困難。盡管各國都要求數(shù)字平臺(tái)承擔(dān)一系列說明義務(wù)，但事實(shí)上大多數(shù)人在點(diǎn)擊“同意共享數(shù)據(jù)”按鈕時(shí)，依然不能真正知曉自己究竟在對何種內(nèi)容表示同意。由此，平臺(tái)即可以不合理的對價(jià)獲取大量有價(jià)值的數(shù)據(jù)，并在雙方合意的外表下獲取巨額利益，甚至以侵害用戶權(quán)益的方式加以利用。

最后，數(shù)據(jù)自治構(gòu)想極易導(dǎo)致國家間數(shù)據(jù)獲取與利用能力上差距的擴(kuò)大。毋庸諱言，由于數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度不同，各國獲取、存儲(chǔ)、傳輸、利用數(shù)據(jù)的能力存在極大差距。數(shù)據(jù)自治構(gòu)想沒有給予數(shù)據(jù)產(chǎn)生國優(yōu)先于他國的地位，而這很可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)向有能力提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品并將收益投入再生產(chǎn)的國家富集，從而進(jìn)一步加深各國數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鴻溝，導(dǎo)致不公平利益分配格局的形成。

由此可見，強(qiáng)調(diào)私主體權(quán)利的數(shù)據(jù)自治構(gòu)想過度簡化數(shù)據(jù)主權(quán)再集中的邏輯，輕視數(shù)字治理公域危機(jī)的威脅，不能圓滿回應(yīng)當(dāng)前存在的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。在數(shù)據(jù)領(lǐng)域徹底拋棄“最高權(quán)威”的方案不能真正促進(jìn)對個(gè)人權(quán)利的保障，反而有可能放大既已出現(xiàn)的治理危機(jī)。

（二）推動(dòng)數(shù)據(jù)主權(quán)化的國家實(shí)踐

由于數(shù)據(jù)自治構(gòu)想具有局限性，相當(dāng)一部分國家轉(zhuǎn)而開始采取與自身利益相符的立法、司法與行政措施，意圖強(qiáng)化國家主權(quán)對數(shù)據(jù)這一新興資源的控制。盡管各國立法與監(jiān)管政策不一而足，但推動(dòng)數(shù)據(jù)主權(quán)化在國際數(shù)據(jù)治理實(shí)踐中顯然是主流。

美國作為數(shù)據(jù)跨境議題的主導(dǎo)者，正在數(shù)據(jù)自由的法律政策表征下悄然推動(dòng)國家安全的泛化。美國國會(huì)2020年1月發(fā)布的一份研究報(bào)告顯示，美國采取了一種市場驅(qū)動(dòng)的方法，致力于建設(shè)開放、可交互、安全可靠的網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。這種理念看似與數(shù)據(jù)主權(quán)背道而馳，卻恰恰因?yàn)槊绹谌驍?shù)字產(chǎn)業(yè)中的特殊地位而產(chǎn)生了相反的效果[8]。一方面，美國的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型企業(yè)已經(jīng)憑借自身先發(fā)優(yōu)勢滲透到了大多數(shù)市場中，并藉由數(shù)據(jù)的“門戶開放”，得以不斷鞏固強(qiáng)權(quán)。當(dāng)?shù)厥袌鰯?shù)據(jù)獲取門檻越低，這些企業(yè)越能獲取更廉價(jià)數(shù)據(jù)，創(chuàng)造更領(lǐng)先數(shù)字產(chǎn)品，從而形成能夠增強(qiáng)美國數(shù)據(jù)權(quán)力的正反饋循環(huán)（Positive Feedback Loop）。[9]另一方面，美國通過清潔網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃、云法案以及針對華為、字節(jié)跳動(dòng)等企業(yè)的定向“狙擊”，在迫使他國開放數(shù)據(jù)的同時(shí)，大大拓展了國家安全在數(shù)據(jù)治理中的疆域。不難看出，美國正在有針對性地限制競爭對手國家及其企業(yè)對數(shù)據(jù)的獲取，以進(jìn)一步鞏固自身對重要數(shù)據(jù)的有力控制。[10]

相比之下，歐盟國家基于區(qū)域防御者的自我定位，其推動(dòng)數(shù)據(jù)主權(quán)化的態(tài)度更為清晰。鑒于自身數(shù)字產(chǎn)業(yè)與數(shù)字平臺(tái)發(fā)展相較中美弱勢的現(xiàn)實(shí)，歐盟針對數(shù)據(jù)跨境采取了較為強(qiáng)硬的因應(yīng)措施。除了反復(fù)在政治宣言中提及歐盟數(shù)據(jù)主權(quán)外，[11]還在具有重要意義的歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）中以能否充分保護(hù)歐盟國家公民的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)，劃分了數(shù)據(jù)流動(dòng)的兩個(gè)區(qū)域[12]。在成員國以及有能力遵守歐盟制定的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則且共享相同價(jià)值觀的國家范圍內(nèi)，歐盟決心摒除數(shù)據(jù)流動(dòng)壁壘，最大程度地兌現(xiàn)數(shù)據(jù)自由所帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[13]。這并非說明了歐盟數(shù)據(jù)主權(quán)立場的動(dòng)搖，而是反映了歐盟以共同體方式構(gòu)建數(shù)據(jù)主權(quán)的雄心。即使一家公司未在歐盟設(shè)立分支，只要其商業(yè)活動(dòng)涉及對歐盟國家公民數(shù)據(jù)的獲取或在歐盟國家境內(nèi)提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品，歐盟數(shù)據(jù)跨境規(guī)則就對其有效?？傮w而言，歐盟以保護(hù)個(gè)人權(quán)利為由，對數(shù)據(jù)向非共同體成員流動(dòng)設(shè)置了極為嚴(yán)苛的條件，并通過歐盟規(guī)則的域外適用擴(kuò)張數(shù)據(jù)管轄范圍。

兼具數(shù)據(jù)資源大國和數(shù)據(jù)利用大國身份的中國，亦多次在國內(nèi)國際場合強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)對國際數(shù)據(jù)治理的重要價(jià)值。從2021年底公布的《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）》可以看出，我國在鼓勵(lì)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體戰(zhàn)略下，嘗試對數(shù)據(jù)利用和跨境建立與傳統(tǒng)國際貿(mào)易分級(jí)監(jiān)督和審查類似的機(jī)制，并明確了國家安全、公共利益相關(guān)數(shù)據(jù)主權(quán)化控制的必要性。俄羅斯近年來也陸續(xù)修訂了《通信法》《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》等數(shù)據(jù)相關(guān)法律，致力于實(shí)現(xiàn)全面的數(shù)據(jù)本地化，以進(jìn)行強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)監(jiān)控和數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管，卻把促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于相對次要的地位。[14]印度作為數(shù)字產(chǎn)業(yè)的后發(fā)國家，也選擇了類似路徑。印度頒布的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》和國家數(shù)字貿(mào)易政策表明，印度政府正在嘗試通過強(qiáng)制性的數(shù)據(jù)本地化，將數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益盡可能地留存在國內(nèi)，而非流向數(shù)字大國，以保護(hù)印度免受數(shù)據(jù)殖民主義影響。[15]

總體來看，只要有一部分國家嚴(yán)格控制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，其余國家就不得不采取類似方式因應(yīng)，以避免他國數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)占據(jù)不對等的優(yōu)勢。盡管數(shù)據(jù)主權(quán)化以往并未被視為數(shù)據(jù)國際治理的最優(yōu)選擇，但當(dāng)前已成為各國制定數(shù)據(jù)政策時(shí)重要的理念支撐，深刻影響著數(shù)據(jù)競爭的現(xiàn)實(shí)圖景。

二、數(shù)據(jù)主權(quán)化的理論祛魅

盡管數(shù)據(jù)主權(quán)作為政治話語已經(jīng)在國家交往中被逐步接受，但數(shù)據(jù)主權(quán)在法律層面的實(shí)際意涵及其是否信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代新的國家主權(quán)類型等問題仍待厘清。

（一）數(shù)據(jù)作為國家主權(quán)客體的適格性檢視

在論證國家對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)享有主權(quán)時(shí)，相當(dāng)多的研究強(qiáng)調(diào)國家對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施或公民及企業(yè)的實(shí)際控制力，以此說明建構(gòu)數(shù)據(jù)主權(quán)的可行性[16]。誠然，數(shù)據(jù)對國家而言具有可管理性與可規(guī)制性，但存在一個(gè)經(jīng)常被忽略的問題，即國家在國際法上所享有的數(shù)據(jù)權(quán)利能否被視為一種新的主權(quán)形式，抑或其僅僅是領(lǐng)土主權(quán)或網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的權(quán)利映現(xiàn)。

當(dāng)前領(lǐng)土主權(quán)仍然是最主要的國家主權(quán)存在形式。通常認(rèn)為，領(lǐng)土主權(quán)是一個(gè)國家對其領(lǐng)陸、領(lǐng)水及其底土和領(lǐng)空范圍內(nèi)人、事、物的最高權(quán)力。值得注意的是，這一概念實(shí)際上具有兩個(gè)層次的含義：一是在國際法意義上，國家對上述四類領(lǐng)域享有完全權(quán)利（Rights），且除特殊情況外不允許存在與之競爭的他國權(quán)利；二是國家對主權(quán)領(lǐng)域之內(nèi)的一切人、事、物，在國內(nèi)法意義上享有最高權(quán)力（Power）。國際法上的主權(quán)理論自建立至今，始終無意探究國家對特定對象的權(quán)力，而是旨在總括式地承認(rèn)一國在特定空間內(nèi)的獨(dú)占性權(quán)利，以排除他國可能提出的競爭性權(quán)利主張。概言之，國際法層面的領(lǐng)土主權(quán)所指向的適格客體是國家所領(lǐng)有的空間。

與之相似，仍處于發(fā)展之中的網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)理論亦均遵此理。具體而言，網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的權(quán)利客體是虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間，而在此主權(quán)空間發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，進(jìn)一步成為包括國家立法、司法、執(zhí)法管轄權(quán)在內(nèi)的主權(quán)權(quán)利所指向的對象。國際法上創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，也是為了抵御他國對本國網(wǎng)絡(luò)空間這一虛擬領(lǐng)域的管轄和干涉?？梢姡挥心軌蛉菁{現(xiàn)實(shí)或虛擬活動(dòng)開展的領(lǐng)域，方能構(gòu)成適格的國家主權(quán)客體。

具體到數(shù)據(jù)主權(quán)化的命題之上，數(shù)據(jù)是經(jīng)過整理和分析的信息之集合，本質(zhì)上仍屬于寬泛意義上的物。數(shù)據(jù)與諸如礦藏或電力等的資源更為相似，難以構(gòu)成能夠容納其他人、事、物的空間。有研究指出，在法律層面將數(shù)據(jù)加以主權(quán)化，是基于錯(cuò)誤類比邏輯而提出的方案，就好比不把蘋果與甜瓜相提并論，而將之與棒球帽相較[4]。國家對數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)跨境的管轄需要，完全可以通過領(lǐng)土主權(quán)或網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的延展得以實(shí)現(xiàn)。相較而言，具有同樣重要性和可規(guī)制性的礦藏和電力，從未被認(rèn)為有必要被冠以主權(quán)之謂。這正是因?yàn)?，對礦藏或電力的開發(fā)利用活動(dòng)已然落入領(lǐng)土主權(quán)的具體權(quán)能之下，沒有必要在其上再構(gòu)建一套新的主權(quán)形式。

盡管數(shù)據(jù)并非不受國家主權(quán)影響，但其本身無法被視為新型主權(quán)的客體，否則將沖擊國際社會(huì)對國家主權(quán)既有的認(rèn)識(shí)和界定邏輯。否定這一新型主權(quán)，不會(huì)影響國家獲取必要數(shù)據(jù)與合理限制數(shù)據(jù)出境的需求。借助地域或國籍等國家管轄聯(lián)結(jié)點(diǎn)，主權(quán)國家就能依靠領(lǐng)土主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)有效賦予數(shù)據(jù)管轄合法性。同時(shí)，侵犯他國對于數(shù)據(jù)的管轄權(quán)也可能構(gòu)成對領(lǐng)土主權(quán)或網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)項(xiàng)下主權(quán)權(quán)利的侵犯，從而被視為國際不法行為。

（二）數(shù)據(jù)主權(quán)化對主權(quán)概念的過度延展

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國際法上的國家主權(quán)概念并不是一成不變的，而是變動(dòng)的和不斷發(fā)展的（Plastic and Evolving）[17]。傳統(tǒng)的領(lǐng)土主權(quán)被認(rèn)為能夠向網(wǎng)絡(luò)空間延伸，進(jìn)而形成具有不同權(quán)利取得方式和權(quán)能內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)。然而，與其他任何概念一樣，國家主權(quán)概念也不能承受無限制的拉伸延展，否則將失去其作為邏輯工具的根本價(jià)值。

國家主權(quán)概念及相關(guān)法律規(guī)則植根于羅馬法的所有與占有規(guī)則，領(lǐng)土主權(quán)獲取規(guī)則更是直接承繼自其中有關(guān)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的規(guī)則[18]。創(chuàng)造國家主權(quán)概念最初的目的在于，避免不同國家因領(lǐng)域的權(quán)利歸屬和行使界限不明確而導(dǎo)致和平之破壞。國家主權(quán)能夠設(shè)置相對清晰的法律疆界，遏制他國越界行權(quán)的不法行為。國家主權(quán)原則之所以長久地為各國所遵守，正是因?yàn)槠淠軌蛎鞔_國家權(quán)利的行使范圍和權(quán)能內(nèi)容，從而定分止?fàn)幍膶?shí)踐價(jià)值。然而，國際法話語下的數(shù)據(jù)主權(quán)化卻過度偏離了構(gòu)造國家主權(quán)概念的根本意旨，不僅無法實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)對國家數(shù)據(jù)權(quán)利的保障，而且可能使國家主權(quán)概念面臨混亂。

一方面，數(shù)據(jù)主權(quán)的邊界難以厘定。對于主權(quán)的經(jīng)典論述是，在一個(gè)特定領(lǐng)域中，只有一個(gè)國家可以擁有主權(quán)（最高權(quán)力），其他國家沒有權(quán)利在此領(lǐng)域未經(jīng)其同意就實(shí)施統(tǒng)治行為（Governmental Acts）[19]。不難看出，一國之主權(quán)必須在特定領(lǐng)域中方能存在，一旦超出該領(lǐng)域的邊界就會(huì)受到他國主權(quán)控制或歸屬國際公域，故相對確定的邊界對于主權(quán)的存在和行使至關(guān)重要。盡管領(lǐng)土邊界可能會(huì)因各種原因陷于不確定或產(chǎn)生移動(dòng)，但爭議領(lǐng)土與確定領(lǐng)土相比總是小得多，故領(lǐng)土主權(quán)能夠在這些確定的空間中發(fā)揮效能，正是基于這些確定界限的存在，國家尊重他國主權(quán)方有現(xiàn)實(shí)的可能性。

當(dāng)前，數(shù)據(jù)主權(quán)的疆域仍然太過模糊。鑒于數(shù)據(jù)在產(chǎn)生、利用、傳輸?shù)冗^程中普遍會(huì)與多個(gè)主權(quán)國家產(chǎn)生不同類型的聯(lián)結(jié)，國際社會(huì)關(guān)于何種數(shù)據(jù)應(yīng)依照何種規(guī)則確定權(quán)利歸屬的討論尚未形成基本共識(shí)。在這樣的情況下，即便自產(chǎn)生起就一直存儲(chǔ)于某國設(shè)備之上的數(shù)據(jù)，亦有可能僅因包含為數(shù)不多的另一國公民信息而受其“統(tǒng)治”。國家間不可能在疆界高度不確定的情況下相互尊重彼此的權(quán)利，國際法也不可能依據(jù)主權(quán)獨(dú)立原則對他國的“統(tǒng)治行為”作出不法評(píng)價(jià)。應(yīng)當(dāng)說，高度不確定的邊界使得數(shù)據(jù)主權(quán)概念的建構(gòu)缺乏可行性與實(shí)際意義。

另一方面，數(shù)據(jù)主權(quán)的權(quán)能內(nèi)容太過薄弱。借用羅馬法的權(quán)利束理論不難發(fā)現(xiàn)，國家主權(quán)的本質(zhì)是國家在特定領(lǐng)域中所享有法律權(quán)利的集合。同時(shí)，只有國家擁有對領(lǐng)土的完全權(quán)利，方能證明領(lǐng)土主權(quán)之存在，而一些因租賃、地役或其他形式而取得的次要權(quán)利來自主權(quán)權(quán)利，并不能證明權(quán)利人對該領(lǐng)土擁有主權(quán)。[20]簡言之，并非主權(quán)國家對某一領(lǐng)域的任意管轄事實(shí)或管轄權(quán)都源自主權(quán)，只有擁有對特定領(lǐng)域最完全至少是最根本權(quán)利的國家才可能被稱為主權(quán)者。以此為基礎(chǔ)檢視當(dāng)下的數(shù)據(jù)主權(quán)化趨勢，不難看出，國家對數(shù)據(jù)所能享有的權(quán)利與最低標(biāo)準(zhǔn)的“主權(quán)統(tǒng)治”亦相去甚遠(yuǎn)。

首先，在國際法層面上國家的獨(dú)立性與主權(quán)密切相關(guān)，甚至兩者被認(rèn)為幾乎具有相同的含義。主權(quán)國家的獨(dú)立性主要表現(xiàn)為，國家在主權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的行權(quán)除受國際習(xí)慣法或條約限制外，不受任何外來干涉影響的自主性和獨(dú)占性。[21]然而，在全球化背景下，數(shù)據(jù)的主要特征就是，一國無法不受他國制約地獨(dú)占管轄，否則就可能會(huì)構(gòu)成對他國主權(quán)或主權(quán)權(quán)利的侵犯。這種與既有主權(quán)類型截然不同的特征，可用分享主權(quán)或共同主權(quán)概念來解釋。盡管如此，仍然存在一個(gè)難以回避的邏輯困境，即這種創(chuàng)新是否已經(jīng)因?yàn)榕c國家主權(quán)基本特征的背反，而超出了主權(quán)所能覆蓋的最大范圍。

其次，戰(zhàn)爭與和平的思考貫穿國家主權(quán)概念形成的全過程。事實(shí)上，國家主權(quán)最終之所以能夠在現(xiàn)代國際法體系中得以確立，正是因?yàn)楦鲊g存在的反對戰(zhàn)爭、維護(hù)和平的基本共識(shí)與需要。為遏制和平被破壞，侵犯他國主權(quán)被明確認(rèn)定為國際不法行為。受害國對此有權(quán)采取反制、對等報(bào)復(fù)以至自衛(wèi)等措施，國際社會(huì)的所有成員都有責(zé)任不予協(xié)助并盡最大努力加以制止。有學(xué)者指出，對他國發(fā)起諸如入侵導(dǎo)彈控制系統(tǒng)或醫(yī)療系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)攻擊，有可能會(huì)因造成等同于武力攻擊的物理性后果而觸發(fā)受害國的自衛(wèi)權(quán)。[22]但很難想象，對他國數(shù)據(jù)的侵犯會(huì)引發(fā)如此嚴(yán)重的后果。所謂的數(shù)據(jù)主權(quán)難以被主權(quán)國家的自衛(wèi)權(quán)所保護(hù)。由此，數(shù)據(jù)主權(quán)與戰(zhàn)爭與和平這一支撐國家主權(quán)概念根本價(jià)值的議題相分離，從必要性來看，數(shù)據(jù)主權(quán)似乎無法與既有的主權(quán)類型相提并論。

最后，主權(quán)平等理念在數(shù)據(jù)主權(quán)語境下將受到極大沖擊。從當(dāng)前的討論來看，數(shù)據(jù)主權(quán)被認(rèn)為不僅源于產(chǎn)生數(shù)據(jù)的各國公民及企業(yè)，亦來自數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和利用環(huán)節(jié)。如此，數(shù)字產(chǎn)業(yè)的先發(fā)國家較落后國家更有能力在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)中開疆?dāng)U土，謀取更多數(shù)據(jù)主權(quán)，而數(shù)據(jù)的富集性特點(diǎn)會(huì)促使這種差距不斷擴(kuò)大。盡管數(shù)據(jù)主權(quán)化被相當(dāng)多的發(fā)展中國家視為對抗數(shù)字產(chǎn)業(yè)收益不平等的途徑，但事實(shí)上很難期待數(shù)據(jù)主權(quán)能夠在當(dāng)前境況下被各國平等地享有或行使。建立在國際法話語之上的數(shù)據(jù)主權(quán)，反而更容易成為先發(fā)國家合法化和固化其優(yōu)勢地位的捷徑。

由此可見，國際法層面的數(shù)據(jù)主權(quán)未能體現(xiàn)國家主權(quán)的基本特征和根本價(jià)值，缺乏實(shí)際意義，會(huì)過度撕裂主權(quán)概念的固有意涵，給既已趨于穩(wěn)固的國際法規(guī)則帶來失范風(fēng)險(xiǎn)。

（三）數(shù)據(jù)主權(quán)化的政治話語本質(zhì)

隨著數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)因數(shù)字產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展而愈發(fā)頻繁，先發(fā)國家和大型跨國企業(yè)在數(shù)據(jù)獲取與利用方面占據(jù)了前所未有的強(qiáng)勢地位。各國政府和公民產(chǎn)生了失去對本地?cái)?shù)據(jù)必要控制的擔(dān)憂。在這樣的背景下，旨在增強(qiáng)國家數(shù)據(jù)管轄能力的行動(dòng)路線得到了廣泛支持。

如前所述，數(shù)據(jù)的主權(quán)化想象已經(jīng)被相當(dāng)一部分國家所接受和推動(dòng)，數(shù)據(jù)主權(quán)也迅速被用作拒絕數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)請求、禁止非本國企業(yè)獲取和利用數(shù)據(jù)的便捷工具，甚至在某些事項(xiàng)上起到了一票否決的作用?？梢哉f，數(shù)據(jù)主權(quán)化不僅成為各國加強(qiáng)對本地?cái)?shù)據(jù)控制的有力宣誓，也成為合理化自身數(shù)據(jù)域外管轄的主要理據(jù)。

盡管如此，數(shù)據(jù)主權(quán)仍未完成從國家間政治話語向國際法話語的轉(zhuǎn)換，其在國際法意義上還不能被視為一種新的主權(quán)形式。一方面，對數(shù)據(jù)作為國家主權(quán)客體的適格性存在疑問，對數(shù)據(jù)主權(quán)化的嘗試，無論在行使范圍還是在權(quán)能內(nèi)容上，均超出了現(xiàn)有主權(quán)理論所能提供的最大彈性和靈活性，以至于可能會(huì)使主權(quán)概念失去有意義的邊界；另一方面，國家對于數(shù)據(jù)控制的權(quán)利需求，無須以主權(quán)的形式在國際法層面加以固化，既有的國家主權(quán)權(quán)能就足以從實(shí)體層面到虛擬層面，完滿地回應(yīng)一國關(guān)于數(shù)據(jù)獲取、利用和流動(dòng)限制等方面的各類需求。

總體來看，旨在強(qiáng)化國家數(shù)據(jù)控制力的數(shù)據(jù)主權(quán)化理念已經(jīng)成為國家間交往中被頻繁使用的政治話語，指導(dǎo)著各國政府為之調(diào)整法律和監(jiān)管工具。但從國際法理論角度觀察，數(shù)據(jù)的主權(quán)化難以契合國家主權(quán)概念的基本特征和根本價(jià)值，且缺乏現(xiàn)實(shí)意義。

三、數(shù)據(jù)主權(quán)化的現(xiàn)實(shí)困境

國家主權(quán)體現(xiàn)了國際法對國家領(lǐng)域的承認(rèn)與保護(hù)。作為積極側(cè)面的承認(rèn)關(guān)乎國家對所屬領(lǐng)域?qū)俟茌牭暮戏ㄐ?，[23]而作為消極側(cè)面的保護(hù)則指一國必須尊重他國管轄且自身管轄亦受他國尊重[24]?？梢姡瑖抑鳈?quán)作為法律話語的現(xiàn)實(shí)意義，不僅在于宣示國家的獨(dú)立性，更在于要將管轄事實(shí)與國際法權(quán)利和義務(wù)聯(lián)結(jié)起來，從而將之納入國際法治軌道。面對現(xiàn)實(shí)中的重重困境，試圖以主權(quán)模式控制數(shù)據(jù)的做法無異于追尋蜃樓海市，缺乏現(xiàn)實(shí)意義。

（一）數(shù)據(jù)的多元權(quán)屬、去權(quán)屬與權(quán)屬對抗

數(shù)據(jù)的特殊性造就了一國獨(dú)立實(shí)施管轄時(shí)所面臨的困境。若一國堅(jiān)持采用主權(quán)化模式對數(shù)據(jù)實(shí)施管轄，就必須不斷地處理與他國主權(quán)之間的緊張關(guān)系，且不得不面對國家主權(quán)與個(gè)人權(quán)利之間頻發(fā)的沖突。數(shù)據(jù)的多元權(quán)屬、去權(quán)屬特性以及個(gè)人權(quán)利保障都是數(shù)據(jù)主權(quán)構(gòu)建中難以回避的現(xiàn)實(shí)障礙。

第一，數(shù)據(jù)存在多國聯(lián)結(jié)點(diǎn)的情況極為普遍。鑒于數(shù)字產(chǎn)業(yè)的高度全球化，數(shù)據(jù)在從生產(chǎn)、傳輸?shù)嚼玫倪^程中與多個(gè)國家產(chǎn)生聯(lián)結(jié)，已經(jīng)成為一種常見的現(xiàn)象。相關(guān)國家均有可能援引國際法中得到廣泛認(rèn)可的管轄原則，對同一組數(shù)據(jù)主張管轄。以跨境電商場景為例，假設(shè)A國消費(fèi)者在注冊營業(yè)于B 國的網(wǎng)絡(luò)購物平臺(tái)向C 國商家購買商品，而B國平臺(tái)將所搜集的原始信息交由D國數(shù)據(jù)處理企業(yè)分析，再把信息存儲(chǔ)于設(shè)備在E國運(yùn)營的F國云存儲(chǔ)服務(wù)供應(yīng)商。這種假設(shè)看似復(fù)雜，但在當(dāng)前的跨國經(jīng)貿(mào)往來中并不少見。蘇格蘭足球聯(lián)盟就曾在英國高等法院起訴，指稱一家瑞士企業(yè)盜用其數(shù)據(jù)，并將之分別儲(chǔ)存到位于德國和奧地利的設(shè)備上。[25]根據(jù)數(shù)據(jù)主權(quán)化理念，上述各國均有權(quán)依據(jù)屬地或?qū)偃斯茌犜瓌t要求相應(yīng)企業(yè)提交數(shù)據(jù)，并禁止其向他國傳輸數(shù)據(jù)。出現(xiàn)對抗管轄主張的國家要么通過協(xié)商機(jī)制解決此問題，要么任由實(shí)際控制力強(qiáng)的一方實(shí)施管轄。不難想象，在這樣的爭端解決模式下，有能力憑借所謂數(shù)據(jù)主權(quán)達(dá)到目的的一方，基本都是少數(shù)處于強(qiáng)勢地位的數(shù)據(jù)大國，其他多數(shù)國家的主權(quán)只能停留于紙面。

第二，去中心化數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)應(yīng)用廣泛。近年來，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)從專用性和局限性逐步走向通用化和產(chǎn)品化，去中心化的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)模式已經(jīng)不再存在顯著的技術(shù)障礙。去中心化數(shù)據(jù)庫架構(gòu)不存在中心節(jié)點(diǎn)，每個(gè)節(jié)點(diǎn)都有讀寫功能并保持同步。鑒于這種技術(shù)特點(diǎn)，無論是數(shù)據(jù)來源地、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)地還是數(shù)據(jù)利用地所在國均無法對數(shù)據(jù)施加有效控制。隨著去中心化數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)得到廣泛運(yùn)用，其功能設(shè)計(jì)中體現(xiàn)出的超主權(quán)特性將對國家數(shù)據(jù)主權(quán)化愿景的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成阻礙。

第三，個(gè)人權(quán)利與國家主權(quán)對抗的場景多發(fā)。與純粹的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利不同，相當(dāng)一部分?jǐn)?shù)據(jù)因包含個(gè)人信息，不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，而且具有人權(quán)價(jià)值。當(dāng)國家因行使數(shù)據(jù)管轄權(quán)而涉及公民信息時(shí)，不僅可能受到國內(nèi)立法的自我限制，還可能受到國際人權(quán)法規(guī)則的約束。這意味著，名義上的數(shù)據(jù)主權(quán)很可能難以在事實(shí)上成為一種最高權(quán)力，時(shí)常需要讓位于個(gè)人權(quán)利。2015年，美國聯(lián)邦調(diào)查局就曾經(jīng)要求蘋果公司協(xié)助提供已死亡的恐怖襲擊嫌疑人的手機(jī)數(shù)據(jù)，但被蘋果公司以保護(hù)個(gè)人權(quán)利為由拒絕，美國聯(lián)邦調(diào)查局最終放棄了這項(xiàng)要求，轉(zhuǎn)而通過其他技術(shù)途徑去獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。[26]

可見，數(shù)據(jù)國家管轄的實(shí)現(xiàn)高度依賴于國家間的管轄合作，導(dǎo)致管轄的專屬性反而成為一種例外規(guī)則，此時(shí)即便確立了數(shù)據(jù)主權(quán)，其在很大程度上也只能具備宣示意義。同時(shí)，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)變革對國家控制的排斥以及個(gè)人權(quán)利在數(shù)據(jù)治理問題上的強(qiáng)勢地位，亦使得強(qiáng)調(diào)主權(quán)化模式的國家數(shù)據(jù)治理難以為繼。

（二）數(shù)據(jù)跨境逃逸難以規(guī)制

在數(shù)據(jù)權(quán)屬帶來的困境之外，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的高度便利性也使得國家管轄顯得力不從心，大型跨國企業(yè)為規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)、降低合規(guī)成本而向弱監(jiān)管地區(qū)遷移的趨勢，也深刻影響著各國對監(jiān)管強(qiáng)度的選擇。國家之間以及國家與企業(yè)之間的復(fù)雜博弈，正在令數(shù)據(jù)的跨境轉(zhuǎn)移變得難以規(guī)制。

其一，跨國數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移難以被發(fā)現(xiàn)，規(guī)避監(jiān)管的途徑多樣。一方面，數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移本身具有隱蔽性。傳統(tǒng)貨物需要經(jīng)由海關(guān)出境，具有逐項(xiàng)核驗(yàn)的可能性。數(shù)據(jù)能夠在網(wǎng)絡(luò)空間直接被傳輸，或借助小型存儲(chǔ)器在未被監(jiān)測的情況下實(shí)現(xiàn)跨境。與此同時(shí)，對于一國網(wǎng)絡(luò)使用者與外國網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商之間的數(shù)據(jù)收集轉(zhuǎn)移協(xié)議與標(biāo)準(zhǔn)，該國根本無從知曉，在網(wǎng)絡(luò)空間的協(xié)議層加以規(guī)制亦不現(xiàn)實(shí)。[27]另一方面，數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移方式極為靈活且數(shù)量極大，仰賴主動(dòng)申報(bào)的國家監(jiān)管很難應(yīng)對。比如，我國的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室2021年10月公布的《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法（征求意見稿）》對數(shù)據(jù)出境規(guī)定了廣泛適用的評(píng)估審查機(jī)制，但細(xì)察其具體內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，通過再出境再轉(zhuǎn)移方式、企業(yè)合并方式以及企業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)移等迂回途徑依然可以輕易地規(guī)避監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)原有目的。此外，數(shù)據(jù)產(chǎn)品往往不需要反映所用數(shù)據(jù)的來源，這也導(dǎo)致從產(chǎn)品端進(jìn)行溯源監(jiān)管的傳統(tǒng)思路很難取得實(shí)效。

其二，國家管轄在很大程度上受企業(yè)經(jīng)營需求制約。當(dāng)下大量跨國企業(yè)已經(jīng)逐漸擺脫了對特定國家及市場的依賴，而轉(zhuǎn)向了全球市場和分散布局。這樣的趨勢意味著，企業(yè)可以相對自由地選擇管轄國以規(guī)避過度監(jiān)管。在此背景下，如果一國執(zhí)意以主權(quán)模式控制數(shù)據(jù)及相關(guān)跨國企業(yè)，這些企業(yè)就可能傾向于向他國轉(zhuǎn)移，以規(guī)避數(shù)據(jù)監(jiān)管。一旦這種情況形成規(guī)模，該國的數(shù)字產(chǎn)業(yè)就不得不面對國際投資外逃、被國際市場孤立的囧境，甚至因此錯(cuò)過數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窗口期。換言之，國家在制定數(shù)據(jù)管轄政策時(shí)，必須考量跨國企業(yè)對數(shù)據(jù)監(jiān)管的接受程度，國家的政策性需求有時(shí)只得向企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營需求妥協(xié)。

其三，數(shù)據(jù)可復(fù)制與可重復(fù)利用的特點(diǎn)挑戰(zhàn)本地化策略。數(shù)據(jù)的利用價(jià)值不會(huì)被一次耗盡，而是會(huì)在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)保有經(jīng)濟(jì)或安全價(jià)值，這也為數(shù)據(jù)非法轉(zhuǎn)移提供了持續(xù)的利益驅(qū)動(dòng)。對此，數(shù)據(jù)主權(quán)化的主要應(yīng)對方式就是數(shù)據(jù)本地化，比如前文提及的印度、俄羅斯等國的實(shí)踐。然而，數(shù)據(jù)區(qū)別于一般有形物的可復(fù)制性，使得耗資頗巨、牽連甚廣的數(shù)據(jù)本地化策略收效甚微。數(shù)據(jù)在儲(chǔ)存的任一節(jié)點(diǎn)逃逸，都可能被大量復(fù)制和廣泛傳播，且難以被追回。進(jìn)一步看，無論是現(xiàn)在還是將來，企業(yè)等私主體都是大部分?jǐn)?shù)據(jù)的實(shí)際存儲(chǔ)者，強(qiáng)制要求它們?yōu)閿?shù)據(jù)提供極盡謹(jǐn)慎嚴(yán)密的安全保障，在事實(shí)上既不經(jīng)濟(jì)，亦不具有可行性。

（三）數(shù)據(jù)主權(quán)的建構(gòu)性

早在20世紀(jì)早期，曾任國際常設(shè)法院院長的馬克思·哈勃（Max Huber）法官就在帕馬斯群島仲裁案裁決中指出，與地球表面一部分相關(guān)的主權(quán)是該部分構(gòu)成任何國家之領(lǐng)域的必要法律前提[23]。從國際法視角看，國家并非天然地對特定空間擁有主權(quán)，反而是擁有主權(quán)才使得特定空間成為國家的主權(quán)領(lǐng)域。換言之，一國對特定領(lǐng)域的實(shí)際管轄只有在不違反國際法的前提下達(dá)到了國際法構(gòu)建主權(quán)的門檻，該特定領(lǐng)域才可能歸屬于該國，并成為其真正的主權(quán)領(lǐng)域。

對于何種強(qiáng)度的管轄足以建構(gòu)主權(quán)，尚無法在既有規(guī)則中找到明確答案，不過各國仍能從國際司法判例與主流學(xué)說中一窺管轄事實(shí)的重要性。有效統(tǒng)治在20世紀(jì)以來領(lǐng)土爭端中的活躍表現(xiàn)，就很好地說明了現(xiàn)代國際法體系中國家管轄事實(shí)與國家主權(quán)的緊密聯(lián)系。國際法院在2007年尼加拉瓜訴洪都拉斯案和2012年尼加拉瓜訴哥倫比亞案中明確指出，在爭議地區(qū)歸屬不明的情況下，主權(quán)歸于實(shí)施更有力的立法、司法和執(zhí)法管轄活動(dòng)的一方，這構(gòu)成了有效統(tǒng)治的核心意涵。[28]可見，在主權(quán)或主權(quán)權(quán)利確實(shí)存在競爭，且不存在與《聯(lián)合國海洋法公約》類似的權(quán)利分配規(guī)則的情況下，決定主權(quán)建構(gòu)的最重要的事項(xiàng)就是，證明本國存在具有優(yōu)勢的管轄事實(shí)。

鑒于數(shù)據(jù)主權(quán)化的國際趨勢，數(shù)據(jù)權(quán)利在各國間的分配沒有可適用的權(quán)利分配規(guī)則，處于多方競爭之中。各國試圖通過既有規(guī)則在國際法上確證自己的權(quán)利是不現(xiàn)實(shí)的，當(dāng)前最為可行的道路是盡可能地展示國家對數(shù)據(jù)的控制，創(chuàng)造管轄事實(shí)。換言之，國家對數(shù)據(jù)的國際法權(quán)利不是基于分配的，而是具備建構(gòu)性的。與此同時(shí)，盡管管轄事實(shí)的重要性已經(jīng)得到闡明，但如前所述，要在數(shù)據(jù)之上建立一種國際法意義上的主權(quán)仍然存在障礙，這正是各主要國家在雄心勃勃追求數(shù)據(jù)主權(quán)政治話語的同時(shí)，卻表現(xiàn)出管轄上的謙抑性之原因[27]。事實(shí)上，國家沒有必要執(zhí)意追求以主權(quán)的方式控制數(shù)據(jù)，而是可以選擇更為理性的建構(gòu)路徑，來充分滿足自身在國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的需求。

四、定疆以界：我國數(shù)據(jù)主權(quán)的建構(gòu)路徑

隨著國家對失去對數(shù)據(jù)控制的最初恐慌逐漸消退，探索更為合理的數(shù)據(jù)治理路徑開始受到重視。由于理論與現(xiàn)實(shí)層面存在重重困境，數(shù)據(jù)主權(quán)在國際法上缺乏實(shí)際意義和真實(shí)力量，在政治層面突出數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略自主目標(biāo)可能才是更具可行性的替代選擇[29]。數(shù)據(jù)安全始終是我國政府的重要關(guān)切，但與此同時(shí)，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展亦是實(shí)現(xiàn)數(shù)字大國愿景的必由之路。為平衡兩個(gè)向度的利益訴求，我國在推動(dòng)數(shù)據(jù)主權(quán)化的同時(shí)，有必要重視國家管轄的自我克制，區(qū)別處理安全利益與個(gè)人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)國內(nèi)規(guī)制與國際共治兩個(gè)層次的協(xié)調(diào)。

（一）進(jìn)取而克制的總體策略選擇

在國家管轄方面，數(shù)據(jù)與領(lǐng)土存在較大不同。領(lǐng)土之上只能存在一國之主權(quán)，只要在領(lǐng)土邊界以內(nèi)，在絕大多數(shù)情況下他國管轄權(quán)的存在均要仰賴主權(quán)者的同意（Consent of the Sovereign）。但這一規(guī)則對數(shù)據(jù)而言顯然并不適用，同一組數(shù)據(jù)之上很可能存在不同國家的管轄權(quán)，且發(fā)生沖突時(shí)這些管轄權(quán)孰優(yōu)孰劣，尚無規(guī)則或先例可供遵循。因此，各國均能憑借本國與數(shù)據(jù)或緊密或疏遠(yuǎn)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)劃定自身享有主權(quán)權(quán)利的疆域，即使自身疆域與他國重合，由于界定規(guī)則缺乏，亦不會(huì)被國際法消極評(píng)價(jià)為越界。

然而，這種有疆無界的狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)中極易引發(fā)國家間的抵牾乃至沖突。美國、歐盟等主要經(jīng)濟(jì)體圍繞數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)已經(jīng)產(chǎn)生了一系列分歧。在著名的棱鏡門事件曝光后，歐洲法院于2020年7月，再次以美國未能有效保護(hù)歐盟公民數(shù)據(jù)權(quán)利為由，單方廢止了雙方此前共建的隱私盾數(shù)據(jù)跨境機(jī)制[30]。具體爭議的解決往往由國家對數(shù)據(jù)的實(shí)際控制能力決定，這致使部分國家開始強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的本地化。但如前所述，數(shù)據(jù)的全球流動(dòng)是任何國家都難以阻擋的必然趨勢。真正的解決方案不在于徒勞地將數(shù)據(jù)收攏在國門之內(nèi)，而是要在國際法上厘定對數(shù)據(jù)的國家管轄權(quán)分配規(guī)則，即劃定數(shù)據(jù)管轄的國家邊界，這也正是美歐數(shù)據(jù)談判的實(shí)質(zhì)性主題。

在明確了數(shù)據(jù)管轄從有疆無界向定疆以界發(fā)展的基本方向后，有必要進(jìn)一步考量的是，何種管轄權(quán)分配規(guī)則是符合我國安全與發(fā)展利益的。一方面，我國在數(shù)據(jù)管轄問題上具有很強(qiáng)的進(jìn)取動(dòng)機(jī)。強(qiáng)化國家數(shù)據(jù)管轄既是出于防止重要數(shù)據(jù)泄漏的國家安全需要，也是提升我國維護(hù)本國公民和企業(yè)權(quán)益實(shí)際能力的主要途徑。鑒于數(shù)據(jù)權(quán)利的建構(gòu)性特征，我國應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，從概括性的數(shù)據(jù)主權(quán)宣示邁向具體的管轄權(quán)獲取。細(xì)言之，我國有必要以不窮盡列舉的方式，首先在法律層面對我國切實(shí)能夠管轄的數(shù)據(jù)類型加以固化。從目前來看，我國的管轄范圍至少應(yīng)當(dāng)包括對本地化存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的管轄、對本國公民和企業(yè)以及向我國境內(nèi)提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的管轄。在此基礎(chǔ)上，我國可以在可行的情況下，以立法、司法、執(zhí)法同步推進(jìn)的方式拓展我國在數(shù)據(jù)犯罪等特定事項(xiàng)上的管轄疆域。同時(shí)，我國亦可通過國家間的雙多邊協(xié)定，共同厘定管轄權(quán)的分配規(guī)則，取得排斥協(xié)定外國家管轄的效果。一個(gè)值得借鑒的樣例就是《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）第4.4 條之規(guī)定，其在一定程度上承認(rèn)了各國基于硬件設(shè)施所處位置而享有的受到限制的管轄優(yōu)越性。

另一方面，我國在擴(kuò)張數(shù)據(jù)管轄范圍時(shí)，有必要保持自我克制。事實(shí)上，一國在推動(dòng)數(shù)據(jù)管轄權(quán)分配規(guī)則建構(gòu)時(shí)，不僅在創(chuàng)造對他國的約束，而且在以相同的方式約束自身。比如，若我國向國際社會(huì)闡明，自身對領(lǐng)土范圍內(nèi)存儲(chǔ)器上的數(shù)據(jù)享有專屬的管轄權(quán)。那么，不難想見，當(dāng)他國以特定數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于其領(lǐng)土范圍內(nèi)為由，拒絕我國對這些數(shù)據(jù)加以管轄時(shí)，我國也只得遵循自身確定的規(guī)則而放棄管轄，否則就會(huì)遭到來自國際社會(huì)的道德譴責(zé)和基于國家平等理念的非難。此外，鑒于國際上的禁止反言規(guī)則，這種法律立場一旦表明，就無法輕易改變或撤回。由此可見，在數(shù)據(jù)議題上，國家在為他國劃界的同時(shí)，亦是在為自己劃界。因此，過分地?cái)U(kuò)張數(shù)據(jù)管轄范圍，可能并非最明智的選擇。

（二）安全利益與個(gè)人權(quán)益的二元架構(gòu)

在進(jìn)取而克制的數(shù)據(jù)管轄策略之下，真正的實(shí)踐疑難在于，如何在具有不同影響的領(lǐng)域區(qū)別地處理管轄問題。在此意義上，安全利益與個(gè)人權(quán)益二分的管轄架構(gòu)，或有助于理順我國的數(shù)據(jù)治理邏輯。

首先，精確識(shí)別并堅(jiān)決維護(hù)數(shù)據(jù)議題中的國家安全利益。國家安全是任何國家參與國際事務(wù)的底線，在數(shù)據(jù)管轄問題上也是如此。如果數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移或利用可能損害我國國家安全利益，那么對其加以絕對禁止就是應(yīng)有之意。即便對于那些形成或存儲(chǔ)于領(lǐng)土之外的此類數(shù)據(jù)，我國亦應(yīng)通過外交或司法協(xié)助等手段來減輕潛在的危害。正是因?yàn)閲野踩t線不可觸碰，精確識(shí)別其內(nèi)涵對于構(gòu)建理性的數(shù)據(jù)管轄更顯重要。應(yīng)當(dāng)指出，國家安全問題在數(shù)據(jù)談判乃至整個(gè)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域始終極富爭議。除我國外，不少主要國家均以擔(dān)憂濫用為由，對將國家安全納入經(jīng)貿(mào)協(xié)定的提議表達(dá)了強(qiáng)烈反對。為減少他國抵制所造成的不利影響，一個(gè)可行的方案是，對影響國家安全的數(shù)據(jù)加以嚴(yán)格限定，判斷數(shù)據(jù)是否有助于對我國發(fā)起武力攻擊以及能否被用于顛覆我國政權(quán)。同時(shí)，可將諸如工業(yè)、電信、能源等領(lǐng)域的重要信息歸入公共利益或商業(yè)秘密范疇，設(shè)置審查機(jī)制而非一概禁止，迂回地規(guī)避敏感的關(guān)于國家安全的討論。

其次，全過程保障個(gè)人權(quán)益和公共利益。大數(shù)據(jù)作為大量個(gè)體信息的集合，不僅會(huì)關(guān)系到個(gè)人權(quán)益，而且很多時(shí)候會(huì)天然牽涉公共利益。在這個(gè)方面，我國可以借鑒歐盟有關(guān)權(quán)利保護(hù)的數(shù)據(jù)管轄思路，廣泛地賦予私主體基于個(gè)人信息權(quán)利或商業(yè)利益的訴權(quán)，設(shè)置較高的懲罰性賠償以激勵(lì)維權(quán)，促進(jìn)司法管轄在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的延展。不僅如此，鑒于大型平臺(tái)相較于使用者更具優(yōu)勢地位，我國應(yīng)發(fā)揮公益訴訟和支持起訴的效能，采取行政調(diào)查執(zhí)法措施，有針對性地矯正平臺(tái)強(qiáng)制收集數(shù)據(jù)和濫用數(shù)據(jù)的行為。此外，當(dāng)我國私主體因面臨他國提交數(shù)據(jù)要求而陷入合規(guī)沖突之時(shí)，我國有必要構(gòu)建支持機(jī)制，為我國企業(yè)與公民拒絕他國政府無理要求提供智識(shí)、法律或資金上的支持，并積極與他國有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，對抗他國數(shù)據(jù)管轄的擴(kuò)張。

最后，鼓勵(lì)和推動(dòng)對數(shù)據(jù)的合理利用，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。盡管以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)被認(rèn)為是數(shù)字經(jīng)濟(jì)未來的核心，但當(dāng)前其仍處于發(fā)展初期，需要相對寬松的創(chuàng)新空間和試錯(cuò)機(jī)會(huì)。我國應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域弱化法律話語層面的數(shù)據(jù)主權(quán)概念，以實(shí)現(xiàn)商業(yè)數(shù)據(jù)利用與數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的脫敏，在國家安全、公共利益、個(gè)人權(quán)益之外，預(yù)留足夠的數(shù)據(jù)自由空間。針對一些較難界定的數(shù)據(jù)類型和數(shù)據(jù)利用方式，我國可引入監(jiān)管沙盒機(jī)制促進(jìn)創(chuàng)新，降低創(chuàng)新企業(yè)因政策不明而要承擔(dān)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)[31]。

（三）國內(nèi)法規(guī)制與國際共治的協(xié)調(diào)

由于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)需求的客觀存在，國家數(shù)據(jù)管轄不僅與國內(nèi)法相關(guān)，亦不可避免地會(huì)受到國際共治的影響。如果一國的數(shù)據(jù)管轄不能與國際規(guī)則發(fā)展趨勢保持協(xié)調(diào)，就會(huì)陷入被邊緣化、喪失話語權(quán)的境地。然而，國內(nèi)法規(guī)制與國際共治的關(guān)系，不應(yīng)被簡單理解為對規(guī)則的跟從與合規(guī)。我國在關(guān)于數(shù)據(jù)管轄權(quán)分配的國際討論中，不能僅僅滿足于做規(guī)則的遵守者，更要爭當(dāng)規(guī)則的建構(gòu)者。

一方面，我國應(yīng)基于實(shí)踐提出中國方案，積累國際數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)。國家實(shí)踐是推動(dòng)國際法規(guī)則生成的重要?jiǎng)恿Γ商岚甘菄艺莆找?guī)則制定話語權(quán)的最主要方式。我國盡管仍屬于發(fā)展中國家，但已然成為數(shù)字產(chǎn)業(yè)的先發(fā)國家。當(dāng)前我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的體量緊隨美國，遙遙領(lǐng)先于世界其他經(jīng)濟(jì)體，且這種差距還在繼續(xù)擴(kuò)大[32]。在這樣的背景下，我國對數(shù)據(jù)的管轄實(shí)踐就成為國際法形成必須考量的因素，這天然賦予了我國以行動(dòng)構(gòu)建規(guī)則的地位。我國應(yīng)在明確自身利益訴求的前提下，積極厘清國家數(shù)據(jù)權(quán)利范圍及管轄規(guī)則，論證其合理性，推動(dòng)國際規(guī)則同向發(fā)展。

不止于此，當(dāng)下美歐因數(shù)據(jù)需求不同，陷入了選擇高度自由還是主權(quán)限制的僵持局面。不過，在這個(gè)問題上，其余大多數(shù)國家僅著眼于增進(jìn)本國中小企業(yè)的數(shù)字惠利，無意選邊站隊(duì)。我國有必要把握這一機(jī)遇，以務(wù)實(shí)的態(tài)度參與國際討論與區(qū)域數(shù)字協(xié)定的制定?！秴^(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）中關(guān)于國家安全與數(shù)據(jù)利用平衡的思想值得借鑒[33]。在互相尊重國家安全的前提下，我國完全可以為企業(yè)獲取和利用數(shù)據(jù)提供互惠條件，以此爭取中小國家對中國方案的支持。

另一方面，我國在接受規(guī)則后應(yīng)恪守規(guī)則，確保管轄實(shí)踐與之保持一致。條約必須遵守，這是國際法最根本的要求。當(dāng)前，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》已陸續(xù)對簽署國生效，其中就包含反對以數(shù)據(jù)本地化作為貿(mào)易前提和不得阻礙出于業(yè)務(wù)需求的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的內(nèi)容。同時(shí)，我國正致力于加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）及《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，這兩個(gè)協(xié)定中也包含保障數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與利用的內(nèi)容。作為負(fù)責(zé)任的大國，我國在因條約或聲明而負(fù)有國際法義務(wù)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)盡可能地確保國內(nèi)法及國家實(shí)踐與之保持一致。這種遵守不僅是為了滿足國際法的要求，亦會(huì)成為我國與他國之間各方面合作得以持續(xù)開展的重要信賴基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

隨著數(shù)據(jù)自治構(gòu)想在實(shí)踐中暴露出越來越多的問題，數(shù)據(jù)主權(quán)化正在成為國際數(shù)據(jù)治理的主要發(fā)展趨勢。數(shù)據(jù)的主權(quán)想象暗含著對他國權(quán)利的排斥，這加劇了圍繞數(shù)據(jù)控制權(quán)的國家間競爭。無論是美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，還是以中印為代表的發(fā)展中國家，均在致力于強(qiáng)化數(shù)據(jù)主權(quán)，盡管所采取的措施因自身戰(zhàn)略定位不同而存在差異。毋庸置疑，數(shù)據(jù)主權(quán)已被國際社會(huì)視為比較成熟的政治話語，用以宣示各國對特定范圍內(nèi)數(shù)據(jù)相較于他國的優(yōu)越性。

然而，數(shù)據(jù)的主權(quán)化與國際法上的國家主權(quán)概念并不吻合。對數(shù)字主權(quán)加以解構(gòu)，我們只能看到各國相互交疊的疆域想象，卻看不到法律上劃定國家主權(quán)所需的最為重要的要素——有形或無形的疆界。數(shù)據(jù)因其作為“物”而非“領(lǐng)域”的本質(zhì)，不適宜被作為國家主權(quán)的客體。在數(shù)據(jù)之上建構(gòu)新型主權(quán)形式的設(shè)想，在欠缺現(xiàn)實(shí)意義的情況下過度延展了主權(quán)概念，與其作為邏輯工具的根本功能相背離。從現(xiàn)實(shí)層面考察，以主權(quán)模式控制數(shù)據(jù)存在現(xiàn)實(shí)困難。法律意義上的數(shù)據(jù)主權(quán)激化了數(shù)據(jù)多元權(quán)屬、去權(quán)屬與權(quán)屬對抗所帶來的挑戰(zhàn)，難以在事實(shí)上解決數(shù)據(jù)跨境逃逸問題，無益于有效的實(shí)際管轄的形成。

對我國而言，在政治話語層面堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)，強(qiáng)調(diào)我國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略自主固然重要，但也應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)權(quán)利在法律層面的建構(gòu)性。一味追求以主權(quán)模式控制數(shù)據(jù)缺乏現(xiàn)實(shí)意義，而依托領(lǐng)土主權(quán)或網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)合理地建構(gòu)我國數(shù)據(jù)管轄更具可行性。因此，一方面，我國應(yīng)采取進(jìn)取的策略，固化并拓展我國的數(shù)據(jù)管轄事實(shí)；另一方面，我國應(yīng)保持必要克制，采取安全利益與個(gè)人權(quán)益的二元架構(gòu)，尊重他國合理的數(shù)據(jù)管轄，處理好國內(nèi)法規(guī)制與國際共治的互動(dòng)關(guān)系。