數據時代跨境犯罪治理:警務執(zhí)法合作面臨的挑戰(zhàn)及路徑選擇

秦 帥,諸葛福源

(中國人民公安大學,北京 100038)

“數據信息蘊含警務情報”是現代犯罪情報認知的邏輯基礎。隨著跨境新型網絡犯罪的快速增長和蔓延,可以借助“數據信息”①一詞來綜合表述各類數據在跨境犯罪治理領域的物質屬性和行為屬性。從一定意義上講,跨境犯罪打擊治理已跨入數據時代。

實際上,數據時代犯罪活動的規(guī)律和行為方式已由傳統的接觸式、單一地域性向科技支撐下的非接觸式、遠程跨境式轉變,犯罪活動中涉及的電子數據已成為最常見的證據類型,“跨境新型網絡犯罪”成為數據時代犯罪活動的重要標簽。這意味著過去位于犯罪調查理論研究“邊緣”的跨境調查、跨境取證等刑事司法協作問題已逐漸普遍化,聯合打擊跨境新型網絡犯罪成為當前跨境警務執(zhí)法合作②的新常態(tài)。[1]而且,伴隨著互聯網、物聯網、大數據和人工智能等技術的深度融合和跨領域應用,警務執(zhí)法部門打破數據信息壁壘的跨境合作已成為犯罪治理的必然選擇。由此,厘清數據信息應用與跨境犯罪治理的相互關系,將是正確認識跨境警務執(zhí)法新常態(tài)的前提。

一、數據信息應用與跨境犯罪治理

數據信息技術的發(fā)展引起犯罪形態(tài)的變化,并推動犯罪治理策略的調整。為此,需要在跨境犯罪治理領域重新認識數據信息應用的三項價值:一是犯罪行為空間借助數據信息得以擴大的場域價值,二是警務執(zhí)法人員借助數據信息調查跨境犯罪活動的工具價值,三是刑事司法人員借助數據信息查明跨境犯罪事實的證據價值。

(一)場域價值:犯罪行為空間借助數據信息得以擴大

近年來,借助數據信息的虛擬化、快捷化、跨地域化傳播特征,網絡詐騙犯罪、網絡販毒犯罪、網絡恐怖主義犯罪、侵害計算機信息系統犯罪、非法利用信息網絡犯罪等各類網絡犯罪活動連續(xù)增長,[2]犯罪成本降低,犯罪成功率和收益比升高,“網絡空間”(Cyberspace)與“現實社會”并行的雙層治理空間已經形成。其中,“網絡空間”逐漸升級為一種相對獨立的犯罪場域,[3]由此引發(fā)的犯罪活動呈現出以下新特征。一是非接觸性跨境犯罪增多。數據時代的新型犯罪過程不再出現人、財、物、事的直接接觸,犯罪主體與被害人之間很少存在利益關系或經濟往來,被害人對犯罪主體的知情度低,難以通過被害人拓展到與犯罪嫌疑人有關的線索。犯罪主體借助互聯網、通訊網、金融網,突破了犯罪地域的限制,同時選擇語言相通、文化相近、法制相異的海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)作為犯罪地和流竄地,使得跨境犯罪問題日益突出。二是跨境犯罪產業(yè)鏈條化明顯。海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)相關部門對不良網絡行為的監(jiān)測、限制、管控措施使犯罪活動通道變窄,跨境犯罪活動空間被壓縮。為此,行為人不斷提高犯罪技術水平,增加犯罪手段的專業(yè)性,租賃通訊設備、網絡設備,購買網絡服務、資金交易服務的多元化犯罪手段成為新型網絡犯罪活動的標配,跨境犯罪產業(yè)鏈條環(huán)環(huán)相扣。傳統意義上的犯罪地發(fā)生了根本性的變化,跨境犯罪的嫌疑人居住地、窩點地、取款地、通訊設備架設地、網絡服務器所在地以及為犯罪活動提供支撐的不同犯罪鏈條相關行為地,都已成為犯罪地。三是跨境犯罪對數據信息依賴性增強。跨境犯罪行為人常借助信息技術手段,“有的放矢”地進行犯罪活動,犯罪行為基本因循了“基礎信息準備—犯罪信息傳遞—被害對象接收信息—犯罪信息交互—被害行為反饋—犯罪完成”的過程,這一過程離不開對犯罪基礎信息的依賴。例如,以侵害公司財務為目的跨境網絡犯罪,首先需要對公司經營狀況、財務制度、合作伙伴、網絡結構、管理漏洞等信息有較為深入的了解,進而借助科技手段實施精準式侵害。再如,以互聯網管理秩序為侵害對象的跨境犯罪,需要首先了解互聯網設備運行情況、服務器建設情況、網絡管理員賬戶基本情況、重要數據存儲情況、網絡信息系統基礎知識和高危漏洞等。又如,行為人在對個人實施跨境網絡詐騙犯罪之前,往往已通過非法手段獲取了侵害對象的姓名、性別、年齡、通訊方式、身份證號、工作單位、職務等個人基本信息,進而在詐騙中獲得對方信任,提高詐騙犯罪成功的幾率。顯然,新型跨境犯罪對侵害對象個體信息的依賴性明顯增強。換言之,在數據信息遭遇泄露的情形下,每個個體都可能成為精準式新型跨境犯罪的侵害對象。

(二)工具價值:警務執(zhí)法人員借助數據信息調查跨境犯罪活動

在傳統社會生活領域,借助數據統計、表達與分析技術,許多生活現象可以用數據的形式呈現,數據信息在認識事物、行為比較、提高效率等方面構成人類活動的基礎。例如,從記載賬戶余額的數據可以看出經濟狀況,從公司財務統計報表可以分析公司的經營狀況,從車輛行駛的里程數據可以判斷車況。在信息技術領域,也存在這樣的數據應用,如果將計算機科學領域的電子數據運行原理作為研究對象,不難發(fā)現這類電子數據具有產生、采集、存儲、傳播、計算、應用等基本過程,[4]正是這種數據運行機理,把傳統的生活現象轉移到浩瀚的信息網絡中,人們通過對計算機技術的運用,實現了人際交往、電子支付、投資理財、信息傳播、智能輔助等各項行為過程,并通過數據信息的應用延展了行為本身。

在跨境犯罪治理方面,警務執(zhí)法人員通過對電子數據與數據信息的應用分析,可以擴大跨境犯罪偵查線索,查明跨境犯罪事實。例如,通過對兇殺案件嫌疑人網購數據的分析,可以發(fā)現作案工具購買的線索。再如,通過對在逃人員使用通訊設備數據信息軌跡的追蹤,可以發(fā)現嫌疑人逃跑的方向。又如,通過對跨境公司產品往來與資金往來狀況的分析,可以發(fā)現非法經營的有關情況?？傊?對數據信息技術的應用,在一定程度上產生了類人的“智慧”,不同程度地解放了人腦,[5]諸如數據信息的機器學習與計算等新興技術已經在跨境執(zhí)法實踐中得以應用,執(zhí)法人員對跨境犯罪事實的查明、判斷和認定活動得以延展和提升。

(三)證據價值:刑事司法人員借助數據信息查明跨境犯罪事實

數據信息應用的最大特點莫過于通過借助虛擬化、快捷化、便利化、跨地域化的信息傳播渠道,在本質上改變人們生產生活的交互方式,使人們認識世界的思維習慣和媒介均發(fā)生變化,在處理生活事務方面也具有更多的數據化特征。例如,在市政服務領域,具有電子識別、電子認證、遠程交互、智能服務等數據特征的電子政務服務不斷推陳出新,提升了社會治理的效能,實現了不同領域治理和發(fā)展成果的共享。

在刑事司法領域,根據電子數據的載體支撐、留痕記載、軌跡記錄、身份識別、行為認定等功能和特征,數據行為已成為判斷人類行為的客觀依據,許多犯罪行為可以通過還原數據的方式得以呈現。例如,跨境電信網絡詐騙犯罪的完成,需要經歷犯罪信息跨境傳播、跨境通訊聯絡、資金支付、“水房”分流、取款變現等多個過程,跨境詐騙犯罪的整個過程都會在計算機設備、通訊設備、GOIP設備、存儲介質、網絡服務器中留下大量數據信息痕跡,刑事執(zhí)法人員可以通過對電子數據的收集、整理、分析、研判,收集固定有關證據,證實數據信息行為與犯罪行為的關系,確認嫌疑人的刑事責任。

二、跨境警務執(zhí)法合作的結構調整

以往的跨境警務執(zhí)法，各方常常圍繞文書材料轉交、嫌疑人緝捕移送、證據獲取、贓款贓物追繳等內容開展合作,而在數據時代,以犯罪線索挖掘、情報信息共享為代表的跨境執(zhí)法合作需求增加,跨境警務執(zhí)法的目標、合作形式、情報工作機制均發(fā)生了結構性調整和功能性變化。

(一)執(zhí)法目標的調整

傳統的區(qū)際警務執(zhí)法合作內容包括案件管轄移交、協助取證、協助送達文書、協助保存和移交贓款、贓物,以及遣返服刑期滿獲釋者,[6]執(zhí)法合作的事項相對單一,執(zhí)法合作的目標針對性較強,且以追求“提供成果”為主要導向。這種“執(zhí)法末端”式的合作難以形成貫穿全流程的工作合力,為此,跨境執(zhí)法合作的目標需要由追求結果的執(zhí)法合作轉變?yōu)榻Y果和過程雙注重的合作。具體而言,跨境犯罪行為人會在商業(yè)、生活、社交等多方面留下“數據足跡”,[7]執(zhí)法各方應該在數據提取、追蹤、篩選、分析等各方面加強合作,將傳統意義上“提供結果”的執(zhí)法合作目標轉變?yōu)閿U大合作環(huán)節(jié)、加強數據研判、提供案情數據的全流程合作。實際上,海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)開展的跨境警務執(zhí)法合作,從本質上說是在“一國兩制”框架下進行的不同法域之間的合作,因此,在執(zhí)法目標方面應該保持原則性與靈活性的協調統一,既要尊重各方在法律原則、司法傳統、法律程序上的不同,也要本著互惠的原則,增強合作互信,增加警務執(zhí)法合作的深度和廣度,動態(tài)調整警務執(zhí)法合作目標。

(二)合作形式的豐富

早在1979年,海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)警方就啟動了相關警務合作。長期以來,雙方執(zhí)法合作的主要形式包括會議接觸、任命聯絡官、工作會晤等。隨著香港、澳門回歸,警務合作的區(qū)際聯絡渠道進一步暢通,警務執(zhí)法各方就合作的原則、范圍、形式達成許多共識。[8]1986年,公安部在廣東設立國際刑警組織中國國家中心局聯絡處,負責粵港澳之間、內地省市與港澳的偵查合作事宜,[9]進一步豐富了跨境警務執(zhí)法合作的形式,拓寬了區(qū)際警務執(zhí)法合作的渠道。

隨著跨境犯罪形態(tài)的變化,區(qū)際警務執(zhí)法的許多工作內容已經不能滿足形勢的要求。例如,人員互訪、聯合辦案、工作會晤等形式的合作常常出現在特定時期和特定案件的辦理中,難以適應跨境犯罪多發(fā)、執(zhí)法合作維度日益擴增的需要。再如,以代為取證、扣押財產、緝捕或移交嫌疑人為內容的警務執(zhí)法合作通常適用于打擊嚴重刑事犯罪和跨區(qū)域有組織犯罪的情形,[10]在常態(tài)化治理和應對跨境犯罪的背景下,執(zhí)法各方聯合打擊跨境犯罪的制度設計相對落后,犯罪情報信息常態(tài)化共享的渠道相對缺乏。為此,從相對不固定的人力協助、辦案環(huán)節(jié)合作轉由范圍廣泛、機制穩(wěn)定的“犯罪情報信息合作”成為一種趨勢。簡言之,需要在數據獲取、文書傳遞、情報共享等方面進行跨境執(zhí)法合作的形式調整,以增強區(qū)際警方聯合應對跨境犯罪的能力。

(三)情報工作機制的革新

在以往的跨境執(zhí)法合作中,犯罪情報信息交流的范圍集中于嚴重危害社會的個案和雙方反響強烈的有組織犯罪中,相關情報工作機制也多建立在雙方互為關心的一些嚴重犯罪的打擊治理領域。傳統的情報工作機制衍生的犯罪情報不僅內容有限,也難以產生長效,致使跨境警務執(zhí)法各方在客觀上采取了一種“大案適用”與“面向急需”的情報工作機制,僅在打擊嚴重犯罪行為,恢復重大案件影響下的社會秩序方面發(fā)揮了作用。時至今日,以數據信息傳播為主要特點的跨境網絡犯罪呈現跨地域的蔓延趨勢,以往個案合作與情報信息簡單傳遞的機制表現出一定的滯后性?？缇硤?zhí)法各方需基于數據信息應用的基本規(guī)律,對犯罪情報信息的相關工作機制進行革新。

第一,以提高跨境打擊犯罪效能為目標,加強跨境網絡犯罪數據情報工作。海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)有關信息數據和個人權利保護的法律規(guī)定存在差異,對于哪些數據可以共享,哪些數據需要重點篩選后共享,哪些數據需要嚴格限制等問題,執(zhí)法部門已討論多時。為了應對跨境犯罪,需要各方增進互信、加強交流、化解分歧,完善犯罪數據信息的交流與共享機制。

第二,提高情報信息共享的時效性,實現跨境執(zhí)法合作機制的全天候運行。新型跨境犯罪行為隱蔽性強,犯罪結果易變性強,對犯罪偵查時機的把握尤為重要,尤其是在一些侵財類犯罪中,如果行動遲緩,贓款將很難挽回。為了推動警務執(zhí)法各方抓住稍縱即逝的戰(zhàn)機,需要對信息共享機制進行革新,強化情報信息合作的時效性。

第三,以跨境犯罪全領域打擊為目標,建立全面的情報交流合作機制。跨境犯罪的觸角延伸至社會生活的方方面面,眾多的商業(yè)信息、政府信息、個人信息等充斥于犯罪活動之中,而跨境警務執(zhí)法合作各方對上述信息的掌握程度不一,對各類信息的收集、使用、共享態(tài)度也存在差異。為此,完善警務執(zhí)法合作數據信息共享機制已成為現實需要。

三、跨境警務執(zhí)法合作面臨的挑戰(zhàn)

(一)法律制度的差異動搖了警務執(zhí)法合作的基礎

海峽兩岸及香港、澳門在許多法律制度上存在差異,也因此構成了“一國兩制三法系四法域”的獨特政治法律格局,甚至有學者認為這是“人類歷史上最為復雜最具特色的區(qū)際法律沖突”。[11]由此看來,法律制度的差異性加劇了跨境警務執(zhí)法合作的復雜性。海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)在公民個人信息保護、隱私權保護、比例原則適用、法律程序擬定等方面存在著差異,對警務執(zhí)法合作基礎造成影響。在犯罪事實認定方面,由于犯罪主體多借助網絡技術、通訊技術、金融技術實施跨境犯罪,電子數據就成為認定犯罪事實的主要證據類型,但是,各法域在犯罪認定方面存在一定的分歧與爭議,“罪與非罪”“證據資格”等問題直接影響到警務執(zhí)法合作的前提和基礎。在證據資格方面,不同法域對網絡犯罪電子數據證據的收集、審查、判斷標準存在差異,對電子數據證據資格的認定程序也不盡相同,在一定程度上對警務執(zhí)法合作的基礎產生影響。在虛擬貨幣犯罪方面,粵港澳三地的產業(yè)監(jiān)管制度不同,在一些諸如虛擬貨幣、區(qū)塊鏈技術應用等方面存在差異。這意味著對于某地被禁止的行為在另一執(zhí)法合作地可能附條件地持開放態(tài)度,致使跨境警務執(zhí)法各方在處理虛擬貨幣交易、區(qū)塊鏈技術等方面的犯罪問題時存在天然的法律制度鴻溝。

(二)跨境執(zhí)法技術水平難以適應廣泛的執(zhí)法合作要求

電信詐騙、地下錢莊洗錢、網絡賭博、網絡黑產交易等跨境犯罪在海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)不斷蔓延,一方面體現了各地警方對犯罪新動向、新態(tài)勢的預測預警不足,各方合作的范圍多局限于事后的處置階段,事前防控手段滯后,[12]另一方面也體現了各地執(zhí)法技術落后,難以適應日益廣泛的跨境警務執(zhí)法合作需求。隨著信息網絡技術的發(fā)展,犯罪活動跨區(qū)域顯現的侵害對象復雜性、犯罪種類多樣性、犯罪鏈條勾連性、管轄主體多重性等將更為突出,跨境犯罪勢必會不斷提高其技術含量,進一步打破地域界限。當跨境執(zhí)法技術的進步速度趕不上跨境犯罪的更新演化速度,數據信息壁壘對跨境警務執(zhí)法合作的影響將愈發(fā)顯著,跨境警務執(zhí)法技術也將因犯罪情報信息共享機制的滯后而處于下風。為此,在數據資源應用方面建立長效機制、彰顯技術優(yōu)勢,將會成為海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)犯罪偵查部門提升執(zhí)法合作技術的撒手锏?；跀祿蚕砗唾Y源共融的跨境執(zhí)法合作可以打破數據信息的壁壘,并將克服警務執(zhí)法數據資源片面化的問題,增加情報分析研判的準確性,提高破案效率。[13]

(三)有關數據信息應用的制度缺位引發(fā)執(zhí)法合作的風險

以往跨境執(zhí)法合作多通過日常聯絡、工作會晤、案情共享等形式推進,實質上是各方執(zhí)法部門基于法律原則、立法規(guī)范基礎上的直接協商,所以該工作形式呈現一定的靈活多變性特征,“一事一議”式的工作協商成為警務執(zhí)法合作的常態(tài),跨境警務執(zhí)法合作的隨意性較強。在區(qū)際警務執(zhí)法合作中開展數據信息應用合作的法律制度體系尚未健全,在相似案件的處理上,執(zhí)法合作主體通?；凇芭R時約定”而采取“互惠互利”的合作措施,使相似案件的調查過程與處置結果呈現出一定的差異性,跨境警務執(zhí)法不公的風險便會產生。應當看到的是,基于個案協作的傳統執(zhí)法合作模式,并不能實現對跨境犯罪的根本治理,跨境執(zhí)法各方唯有在完善合作制度的基礎上聯合運用跨境犯罪數據信息應用技術與情報分析技術,方可促成懲治跨境犯罪的工作合力。此外,海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)在公民個人信息和隱私權保護方面存在制度的差異性,這為跨境警務執(zhí)法數據信息合作帶來了實踐難題。例如,《中華人民共和國民法典》第一千零三十九條便有國家機關與承擔行政職能的法定機構及其工作人員對自然人隱私和個人信息的保密性規(guī)定,而香港特別行政區(qū)《截取通訊條例》(第五百三十二章)、《個人資料(私隱)條例》(第四百八十六章)等亦通過“保障資料原則”“授權截取原則”“個人資料私隱專員制度”等法律規(guī)范制度,對個人信息保護問題作了不盡相同的規(guī)定。在法律規(guī)范差異的背景之下,執(zhí)法合作中的警務數據共享可能會帶來法律沖突的風險,以數據共享、信息共通為重點的跨境犯罪打擊治理工作將如何開展?如何實現對跨境執(zhí)法各方履職行為的監(jiān)督制約?這些問題將是開展跨境警務執(zhí)法合作需要予以回答的問題。

四、基于數據共享的跨境警務執(zhí)法合作路徑

數據共享是一個橫跨行政、商業(yè)、社會運行等多個領域的概念,其內涵是通過對各類數據的綜合利用,增強各方對事物整體的把握,形成對事物的全面認識?？缇尘瘎請?zhí)法中的數據共享,不是各方對有關數據信息的簡單分享,也不是在個案辦理中所進行的移交材料、傳輸信息等協助性事項?？缇撤缸锶找嫱怀霰尘跋碌臄祿蚕?旨在開展數據信息的常態(tài)化合作,實現由數據信息個案辦理合作向常態(tài)化合作轉變,形成具有區(qū)際特色的跨境警務執(zhí)法數據信息共享制度。2022年7月,國家互聯網信息辦公室發(fā)布了《數據出境安全評估辦法》,旨在促進各類數據跨境安全、自由流動,也標志著跨境共享警務數據信息有了直接的法律依據,跨境警務執(zhí)法工作將迎來新時代。

(一)合作基礎的把握:法律差異背景下的理念協調

2012年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》將電子數據作為一種新的證據類型,執(zhí)法者一方面開始按照法律規(guī)范認識、接受、適用這類證據,另一方面對電子數據的溯源與發(fā)展問題產生過一些疑慮,電子數據的權利屬性該如何確定?如何使用電子數據證明犯罪事實?當問題擺在面前時,跨境警務數據的合作似乎進入一種概念不明、基礎不牢的境地。實際上,回溯數據信息在犯罪活動中產生、發(fā)展、演變的過程,會發(fā)現刑事司法中有關“數據信息”“電子數據”“數據行為”等問題由來已久,跨境執(zhí)法合作各方多借助既有的法律制度,從犯罪數據信息中剝離出數據的行為屬性,進而在傳統犯罪中找到相應的場域。例如,跨境網絡盜竊犯罪實際上是以互聯網、運行程序、特殊軟件等媒介工具取代了傳統的盜竊作案工具。因此,在不與現有法律原則相沖突的情況下,執(zhí)法者無需深究數據的權利屬性問題,只需要將關注的重點從數據的權利屬性轉移到行為屬性,便可以在跨境犯罪治理中將數據行為關系對應到犯罪行為規(guī)律上,進而發(fā)現其背后的犯罪事實。雖然法律對跨境警務合作中的數據應用與共享合作問題無明確的直接規(guī)定,但既有法律中所包含的法律原則、法律價值、法律精神已經為該項工作提供了指引,在一定程度上削減了法律滯后性的影響。[14]由此可見,跨境警務執(zhí)法各方在法律制度差異的背景下,可以通過對法律原則與法治精神的重申,減少對執(zhí)法合作基礎的抵消,實現跨境警務執(zhí)法理念的協調。

(二)聯絡機制的完善:由個別性聯絡轉向普遍性聯絡

跨境警務執(zhí)法合作機制主要解決的是跨境執(zhí)法各方如何有序配合銜接的問題?？茖W的聯絡機制可以提高不同法律體系之間的信息傳輸效率,減少信息的不對稱性,減小犯罪情報的偏差。以往的跨境警務執(zhí)法合作未能充分考慮區(qū)域警務合作整體利益與行政區(qū)劃局部利益之間的矛盾,也未能有效處理好信息資源的廣泛性與獲取信息資源能力低下之間的矛盾,[15]而良好的聯絡機制應該以滿足區(qū)際警務執(zhí)法合作的現實需求為目標,因此,在面對新型犯罪跨地域發(fā)展、犯罪數據信息跨地域傳播的新問題時,原有警務聯絡機制的臨時性、個案化與跨境犯罪治理的常態(tài)化、普遍性之間的矛盾便顯現出來。

面對跨境警務執(zhí)法合作的常態(tài)化需求,應從信息技術、聯絡程序、機構設置三個方面予以完善。其一,搭建信息共享平臺。在法律原則的范圍內和雙方認可的情況下,通過遠程傳輸材料、電子簽批法律文書、遠程調取案件證據等方式,提高數據信息傳遞的效率。其二,對聯絡程序進行扁平化處理,減少冗雜的審批流程。改進權力機構逐級審查的制度,以協議支撐、互惠互信、責任到人等方式實現多維度的監(jiān)督效果。其三,設置專門的機構應對跨境執(zhí)法合作中的新型犯罪治理問題。該專門機構可將犯罪數據信息的收集、存儲、篩選、分析、記錄、中轉等作為其工作職責,以滿足跨境犯罪蔓延背景下的數據信息常態(tài)共享與執(zhí)法人員廣泛聯絡的需求。

(三)趨勢走向的預判:從機制約束走向制度規(guī)范

網絡空間的虛擬性與無限延展性對傳統刑事司法管轄權劃分理論帶來沖擊。[16]面對犯罪活動網絡無間、時空無界、遠程操控、異地犯案等新趨勢,各地警方不得不在信息網絡空間采取各類犯罪數據信息收集措施,通過對數據資料的提取運用、分析研判,發(fā)現犯罪活動規(guī)律,形成犯罪偵查決策。在科技手段和立法準備不足的情況下,執(zhí)法各方通過完善工作機制的方式,解決了一些案件辦理的實際問題。同時,由于缺乏完善的警務執(zhí)法合作與刑事司法協助法律規(guī)范,這些機制在構建之初便存在合作不密、時效不長、范圍不廣的問題,存在以機制約束代替制度規(guī)范的情形,在客觀上形成潛在的法律風險。[17]換言之,由機制約束走向制度規(guī)范,是跨境警務執(zhí)法合作的發(fā)展趨勢。例如,2016年以來,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部在電信網絡詐騙犯罪治理方面先后兩次聯合發(fā)布《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》,上述司法解釋對借助刑事司法協助、互助協議或平等互助原則開展跨境執(zhí)法的情形予以明確,還對證據來源的確認和證據能力的確定等方面進行了原則性規(guī)定,解決了電信網絡詐騙犯罪治理中的證據難題,也為跨境警務執(zhí)法合作從機制約束走向制度規(guī)范提供了借鑒。

(四)合作路徑的拓展:探索數據信息共享的多維渠道

傳統刑事偵查將痕跡物證的提取、固定作為基礎工作內容,而跨境犯罪可供直接提取的痕跡物證極少,取而代之的是與犯罪行為有關的數據信息,這些數據信息成為新型跨境犯罪的主要痕跡物證,以跨地域的方式隱藏于信息網絡設備中。因此,犯罪行為的跨地域性倒逼執(zhí)法部門將數據信息工作的觸角向外延伸,海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)在共同打擊跨境犯罪、維護社會秩序方面具有目標追求的一致性。拓展跨境警務執(zhí)法合作的路徑,探索數據信息共享的多維渠道,將成為打擊新型跨境犯罪的有效舉措。

其一,搭建跨境犯罪警務執(zhí)法合作平臺。傳統的“點對點”式警務執(zhí)法協助工作,協調周期長、溝通成本高、工作效益低,通過搭建跨境執(zhí)法線上合作平臺,可以促進犯罪數據信息的收集、傳輸、研判、共享,產生執(zhí)法合作成果增量。當前,利用信息網絡平臺對犯罪數據信息進行匯集、碰撞、比對等已成為我國公安機關的普遍做法,公安機關構建的各類型辦案平臺為跨境警務執(zhí)法合作平臺的建設提供了思路。例如,在對偵查主體、偵查程序、文書規(guī)范等工作進行嚴格限定的基礎上,明確了電信網絡詐騙犯罪證據異地線上調取制度,即由辦案地執(zhí)法部門通過信息化系統調取異地執(zhí)法部門依法制作、收集的刑事案件證據材料,這種基于辦案平臺的證據材料傳輸方式大幅度提高了打擊治理跨區(qū)域電信網絡詐騙犯罪的效率。

其二,轉化互認跨境執(zhí)法工作成果。長期以來,跨境警務執(zhí)法各方積累了大量的涉案數據信息,很多涉案數據信息具有較高的重復利用價值。因海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)語言相通、文化相近,人員交往與商貿往來頻繁,跨境執(zhí)法各方對新型犯罪治理的政策認同感不斷增強,可嘗試采取案件數據信息共享、辦案材料互認的方式,擴大信息共享的渠道。申言之,跨境執(zhí)法各方在對案件數據信息成果轉化完善的基礎上,亦可共同構建警務數據信息共享庫,為跨境警務執(zhí)法帶來多方面的效益。對可能出現的因執(zhí)法工作標準不一、銜接不暢而導致證據資格削弱的情況,可通過事后措施予以補強。例如,相關解釋便規(guī)定,執(zhí)法部門在電信網絡詐騙犯罪偵查中,對跨境警務執(zhí)法收集的境外證據材料,在證據的發(fā)現、收集、保管、移交情況不完善的情況下,可通過對證據材料進行補充性說明,在一定情況下賦予這些證據材料以證據能力。③在跨境犯罪治理形勢日漸嚴峻的背景下,基于各方法律原則的犯罪數據信息與案件信息的轉化互認不失為一種有效的嘗試。

其三,擴增跨境數據信息合作主體。數據信息的全球存儲和流動是數據時代的典型特征,犯罪行為和犯罪治理都呈現出去地域化的特征。這不僅向以物理場域作為規(guī)則建構邏輯起點的傳統偵查取證工作提出了挑戰(zhàn),[18]而且使執(zhí)法機關在合作對象的選擇上由內向外延伸,在合作內容方面也由單一信息協助轉向多種信息的深層次共享合作。同時,這種數據信息合作主體的擴增現象在司法實踐中也得到了認可。例如,在2019年聯合國網絡犯罪政府專家組會議上,專家普遍認為,在電子數據取證公私合作機制方面應強化互聯網企業(yè)配合執(zhí)法與調查的義務。[19]面對警務內部資源的有限性,在各方法律制度的框架內,通過特定途徑向跨境企業(yè)、個體獲取數據信息或許可以為跨境犯罪治理帶來關鍵信息。申言之,跨境警務執(zhí)法各方可通過令狀許可、協助聯絡等方式直接或間接地與跨境信息從業(yè)者、社會公眾尋求數據信息合作,進而增加跨境警務數據信息的來源,拓寬跨境警務執(zhí)法合作的渠道。

注釋:

①本文所述的“數據信息”,既包括作為信息載體的電子數據,也包括在數據信息應用領域內的犯罪情報信息。

②本文是在“第十六屆海峽兩岸暨香港、澳門警學論壇”會議論文基礎上完成的。應當說明的是,本文所稱的“跨境警務執(zhí)法合作”需要作狹義的理解,僅代表海峽兩岸及香港、澳門地區(qū)警方在打擊治理刑事犯罪方面開展的警務執(zhí)法聯絡、溝通、協作等事項,實際上是跨法域執(zhí)法主體進行的區(qū)際警務執(zhí)法合作,應與發(fā)生在主權國家之間的國際警務執(zhí)法合作相區(qū)別。

③《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見(二)》規(guī)定:“通過國(區(qū))際警務合作收集或者境外警方移交的境外證據材料,確因客觀條件限制,境外警方未提供相關證據的發(fā)現、收集、保管、移交情況等材料的,公安機關應當對上述證據材料的來源、移交過程以及種類、數量、特征等作出書面說明,由兩名以上偵查人員簽名并加蓋公安機關印章。經審核能夠證明案件事實的,可以作為證據使用?！?/p>