新時代社區(qū)警務(wù)的地方生態(tài)化建構(gòu)
——以金華市金東區(qū)“一村一警”實踐為中心的考察

陳建明,李 倩

(1.浙江警察學院,浙江 杭州 310053)(2.金華市公安局金東分局,浙江 金華 321015)

一、問題的引入:社區(qū)警務(wù)的實踐難題

社區(qū)警務(wù)的相關(guān)思想和理論體系,雖是20世紀70年代由歐美提出并逐漸成熟完善的,但社區(qū)警務(wù)本身在我國有著深厚的思想基礎(chǔ)和諸多的生動實踐,特別是在新中國成立以來的群防群治等基層警務(wù)中得到了充分體現(xiàn)。國外許多專家、學者直言,西方社區(qū)警務(wù)實際是學習、借鑒中國公安機關(guān)20世紀50、60年代警務(wù)工作經(jīng)驗的結(jié)果。雖然如此,但作為一種系統(tǒng)的警務(wù)理論體系,社區(qū)警務(wù)依舊是學者們在20世紀90年代從歐美引介的結(jié)果,帶著濃重的西式話語體系和思維范式,尤其是所謂“四次警務(wù)革命”的理論框架,使得該理論總體上立基于歐美的警務(wù)發(fā)展階段論。因此,在引介和學習過程中,學界特別容易照搬國外現(xiàn)成理論或現(xiàn)成做法,而對本土的社會與警務(wù)現(xiàn)實認識不足,對本土化的警務(wù)實踐理論提升不夠,未能發(fā)展出較為成熟的本土化社區(qū)警務(wù)理論。

在具體實踐方面,2002年的“杭州會議”,公安部明確要求全國大中城市公安機關(guān)在2004年之前全面實施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略,將派出所定位為落實社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的重要載體,并要求加強以人口管理為重點的基礎(chǔ)工作,推進公安派出所規(guī)范化建設(shè)。同年8月,公安部、民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見》。2006年9月,公安部又專門下發(fā)《關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》,全面推動和部署在全國實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)改革,明確規(guī)定了社區(qū)民警的選派方案、工作職責、工作方法和考核管理等實施細節(jié)。上述要求和決定,雖然直面我國社會治安形勢的現(xiàn)實挑戰(zhàn),盡可能立足于本土的公安傳統(tǒng),并未照搬國外的社區(qū)警務(wù)理論和具體做法,但在各地的具體實踐中依舊遭遇到各種困難。

從表面看起來，社區(qū)警務(wù)在實踐中的最大困難依舊是警力短缺,表現(xiàn)為警務(wù)機關(guān)化與警力下沉之間的矛盾,社區(qū)民警面對過大的管轄空間和人口數(shù)量，往往無能無力,其實際工作很容易蛻變?yōu)閼痘A(chǔ)臺賬檢查。而優(yōu)秀的社區(qū)民警，因其獲得的特殊資源支持和個人魅力等因素的影響，也難以被復制。

導致這種局面產(chǎn)生的原因眾多,但深層次原因依然是社區(qū)警務(wù)缺乏整個警務(wù)生態(tài)和基層治理生態(tài)的支持。其中表現(xiàn)較為明顯的是基層警務(wù)戰(zhàn)略的變動性和混雜性。以社區(qū)警務(wù)的實踐倡導為開端,近年來各地在基層警務(wù)創(chuàng)新中曾大量借鑒國外流行的警務(wù)模式,如問題導向警務(wù)、情報主導警務(wù)、第三方警務(wù),也包括具有較強本土色彩的民意導向警務(wù)、[1]“楓橋”警務(wù),[2]直到再次回歸現(xiàn)代警務(wù)模式。這些模式雖在一定程度上都是社區(qū)警務(wù)思想的體現(xiàn)和實踐路徑,但依然需要基層警務(wù)實踐不斷作出調(diào)整回應和多元兼顧,導致基層警務(wù)的科層化弊病和基層民警負擔的加重。

可見,我國的社區(qū)警務(wù)需要在本土化理論的指導下構(gòu)建一種較穩(wěn)定的實踐模式,以基層警務(wù)的組織體系和業(yè)務(wù)流程重構(gòu)來構(gòu)建全新的基層警務(wù)生態(tài),并通過融入基層社會治理生態(tài)來打通社區(qū)警務(wù)的“最后一公里”。

在此背景下,2021年2月,公安部下發(fā)了《公安部關(guān)于進一步做實城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)工作的意見》,提出要堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,推動社區(qū)警務(wù)和社區(qū)治理的深度融合,堅持管理和服務(wù)相結(jié)合、人力與科技相統(tǒng)一,深入推廣城區(qū)“一區(qū)一警兩輔警”和農(nóng)村“一村一輔警”模式，這體現(xiàn)出了濃厚的生態(tài)化警務(wù)理念。

二、生態(tài)理論及其對本土社區(qū)警務(wù)的啟示

“生態(tài)”一詞源自希臘文“oikos”,原意為房子、住所或家務(wù),引申為生物的住處即生物所處的環(huán)境之義,生態(tài)學即研究生物與其環(huán)境相互關(guān)系的科學。生態(tài)的基本單元即生態(tài)系統(tǒng),具體來說,生態(tài)系統(tǒng)是指在一定的空間內(nèi)生物的成分和非生物的成分通過物質(zhì)的循環(huán)和能量的流動互相作用、互相依存而構(gòu)成的一個生態(tài)學功能單位,在自然界中，只要在一定空間內(nèi)存在生物和非生物兩種成分,能夠互相作用達到某種功能上的穩(wěn)定性,這個整體就可以被視為一個生態(tài)系統(tǒng)。[3]

從上述“生態(tài)”的基本內(nèi)涵來看,生態(tài)是就某一主體或中心而言的,如果沒有某一生物個體或群落等作為主體,則無所謂生態(tài)。而生態(tài)系統(tǒng)則是由多種生物主體之間及其同環(huán)境之間互相作用、互相依存而構(gòu)成的具有一定功能穩(wěn)定性、動態(tài)平衡性的生態(tài)單元。整個生態(tài)由眾多大小不等的生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成,生態(tài)系統(tǒng)具有層次性,即大系統(tǒng)包含小系統(tǒng)、小系統(tǒng)包含微系統(tǒng)等。[4]

生態(tài)理論能夠用來有效解釋和討論自然界的生態(tài)關(guān)系,并致力于促進生物和環(huán)境兩者之間的良性互動,努力實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的自在自為和自給自足,保持系統(tǒng)自身的動態(tài)平衡能力。這樣一種基本思想也適用于討論人類主體之間及其同環(huán)境之間積極互動關(guān)系的建構(gòu),從而實現(xiàn)主體可持續(xù)的良好生存狀態(tài)和發(fā)展目標。如美國心理學家布朗芬布倫納(Urie Bronfenbrenner)于1979年將生態(tài)系統(tǒng)理論用于人類個體發(fā)展的研究,提出頗具解釋力的“微系統(tǒng)、中系統(tǒng)、宏系統(tǒng)、外系統(tǒng)、長期系統(tǒng)”理論模型。[5]

就社區(qū)警務(wù)的深化發(fā)展而言,生態(tài)理論的這些基本思想同樣可以有著多方面的啟示,如其強調(diào)的系統(tǒng)內(nèi)動態(tài)平衡、結(jié)構(gòu)功能耦合協(xié)調(diào)、共贏、高效、自在自為、自給自足、可持續(xù)等基本原則,及能量流動、物質(zhì)循環(huán)、信息傳遞的基本運行機制。簡而言之,社區(qū)警務(wù)以派出所和社區(qū)民警作為基本實踐主體,同樣可以同其他警務(wù)和社區(qū)治理主體以及所處的制度文化環(huán)境等建構(gòu)起具有自給自足能力、結(jié)構(gòu)耦合、功能協(xié)調(diào)的基層警務(wù)和治理生態(tài)系統(tǒng)。這就要求從西方引入的社區(qū)警務(wù)理論話語體系,主動融入到本土的基層地方警務(wù)、治理實踐結(jié)構(gòu)和制度文化環(huán)境之中,在理論話語體系和實踐方式上都實現(xiàn)高度的地方生態(tài)化重構(gòu)。

因此,社區(qū)警務(wù)實踐難題的破解,首先，要建構(gòu)本土化的社區(qū)警務(wù)理論話語體系,實現(xiàn)警務(wù)戰(zhàn)略和實踐模式的清晰化和持續(xù)性。其次,要在本土化理論的指導下,構(gòu)建以派出所為基本單元的內(nèi)部警務(wù)生態(tài)系統(tǒng),在積極的警務(wù)理念制度環(huán)境下為社區(qū)警務(wù)提供機制保障和警力支持。最后,特別重要的是,社區(qū)警務(wù)(民警)要進入基層社區(qū)的整體治理生態(tài)系統(tǒng)之中,與其他治理主體和治理環(huán)境之間,實現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的耦合和功能上的自洽。如立足鄉(xiāng)情、習俗等熟人社會的文化制度環(huán)境,營造和開發(fā)社區(qū)公共空間,與村社準行政力量、社區(qū)民眾、地方組織等眾多主體一起形成主體間相互作用與依存的社區(qū)治理生態(tài)系統(tǒng)。社區(qū)警務(wù)同樣要重視對系統(tǒng)內(nèi)信息交流與聚合的現(xiàn)代化通訊工具和議事平臺等科技資源的應用與開發(fā),為各治理主體提供有力的信息交流手段與業(yè)務(wù)協(xié)作平臺。

從這個視角來看,金華市公安局金東分局(以下簡稱“金東分局”)從2020年初開始推進的“一村一警”改革,到2021年全面推進的警網(wǎng)融合布局,無論從本土化的社區(qū)警務(wù)理論話語體系,還是內(nèi)部警務(wù)生態(tài)和外部社區(qū)治理生態(tài)系統(tǒng)的建構(gòu)上,都在一定程度上契合了生態(tài)理論的基本理念,突破了社區(qū)警務(wù)的實踐困境,成為透析社區(qū)警務(wù)地方生態(tài)化建構(gòu)的一個典型樣本。

三、金東區(qū)“一村一警”的基本運行機制

金華市金東區(qū)位于浙江省中部,金華市區(qū)與義烏市的中間地帶。2012年2月,隨著金東區(qū)東西兩端城市化的推進,中共金華委五屆十七次全會提出建設(shè)金義都市區(qū),[6]具體轄孝順鎮(zhèn)、傅村鎮(zhèn)和鞋塘辦事處“兩鎮(zhèn)一辦”。2020年5月18日,浙江省人民政府正式批復設(shè)立金華金義新區(qū),其空間范圍擴展至現(xiàn)金東區(qū)全域,轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、316個行政村、38個社區(qū)?，F(xiàn)有實有人口67萬,其中戶籍人口33萬、城區(qū)實有人口12萬。從村社類型和人口狀況來看,金東區(qū)(金義新區(qū))當前正處于城市化的快速推進階段,隨著現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的布局,大量外來人口涌入,可以作為觀察中國快速城市化進程中的警務(wù)需求和供給的典型樣本。

就金東區(qū)的社區(qū)類型來說,可以依城鎮(zhèn)化程度分為比較清晰的三類,即西部靠近城區(qū)已經(jīng)高度城市化的東孝街道、多湖街道,東邊靠近義烏市的正處于快速城鎮(zhèn)化進程中的原金義都市區(qū)的“兩鎮(zhèn)一辦”,及中間以農(nóng)業(yè)為主并有零散工業(yè)區(qū)的澧浦、嶺下、江東、曹宅、塘雅、赤松等鄉(xiāng)鎮(zhèn),體現(xiàn)出了社區(qū)類型與警務(wù)需求的多樣性與復雜性。其中,處于快速城鎮(zhèn)化的“兩鎮(zhèn)一辦”,現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展、大量外來人口的涌入、社會秩序的重組等都對其原來有限的警務(wù)供給提出挑戰(zhàn),而新時代社區(qū)警務(wù)的地方生態(tài)化實踐也具有了迫切性和廣闊空間。

如前所述,社區(qū)警務(wù)的真正落地首先要解決的是警力的重新組合乃至整個警務(wù)機構(gòu)的生態(tài)重構(gòu)問題,因此，必須從本地不同類型社區(qū)警務(wù)需求的實際出發(fā),有差別地進行社區(qū)警力配置,并盡可能提供外圍的生態(tài)系統(tǒng)保障。為此,金東分局以行政村建制為單位,將全區(qū)現(xiàn)有村(社區(qū))按實有人口和治安情況分為以下五類。

一類村：實有人口10000人以上，或不足10000人，但是警情案件較多、治安情況特別復雜的村。二類村：實有人口6000到10000人(不含，下同)或不足6000人，但是治安情況復雜、矛盾糾紛和不安定因素比較多的村。三類村：實有人口2000到6000人，或不足2000人，但是治安情況相對復雜的村。四類村：實有人口1000到2000人，以及部分超過2000人，但是治安良好的行政村。五類村：實有人口1000人以下及位于偏遠農(nóng)村的零發(fā)案村。

對其他29個城鎮(zhèn)化程度較高且行政上相對獨立、有合作社及辦公用房的村改居社區(qū)參照上述原則進行分級分類。另外，已經(jīng)城市化的東孝、多湖街道的8個純商品房社區(qū)歸入二類村標準。

在分類的基礎(chǔ)上,五類村(社區(qū))進行差別化的社區(qū)警力配置:一類村配備1名民警和2名專職輔警;二類村配備1名民警和1名專職輔警;三類村配備1名民警;四類村配備1名民警或1名輔警,配輔警的每2名輔警確定1名民警負責指導工作;五類村每4至5個村配備1名專職輔警,每2名輔警確定1名民警負責指導工作?？梢?社區(qū)警務(wù)的重點對象為人口規(guī)模較大且治安情況較復雜的一二三類村?！耙淮逡痪笔莻€并不嚴格的說法,①實際上也可能是“一村多警”,或者“多村一警”。也正是這種社區(qū)警力的差別化配置和穩(wěn)定化任期,為破解社區(qū)警務(wù)的實踐難題提供了基本的警力基礎(chǔ)。

2020年4月,金東分局首先在18個村(社區(qū))開展先行試點,建設(shè)“村警工作室”。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,6月份逐步在全區(qū)354個村(社區(qū))鋪開。社區(qū)民警在派駐期內(nèi)堅持換崗不換村(社區(qū))的基本原則,以確保相對長期穩(wěn)定。其具體擔負警情先期處置、協(xié)助偵查破案、矛盾糾紛調(diào)處、要素采集管理、重點人員管控、風險隱患排查、宣傳防范指導、治安巡邏防控、信息線索收集、便民代辦服務(wù)以及公安機關(guān)交辦的其他任務(wù)。主要體現(xiàn)為日常治安管理業(yè)務(wù)、公安勤務(wù)、情報信息、治安防控、便民服務(wù)的社區(qū)化落實，這契合了我國公安工作的基本業(yè)務(wù)傳統(tǒng)和實踐邏輯，為開發(fā)本地的社區(qū)治理資源，開創(chuàng)社區(qū)警務(wù)的地方化實踐提供了足夠空間。

“一村一警”的具體運行機制包括內(nèi)容流程、推送反饋、溝通協(xié)調(diào)、考核管理四個方面。內(nèi)容流程規(guī)定了村警的上述十項基本職責；推送反饋主要解決村警與上級之間的指令、信息接受與反饋問題；溝通協(xié)調(diào)機制主要解決村警與其他部門、村社干部之間的協(xié)同問題；管理考核機制主要解決對村警及其履職情況的評價、管理問題。

四、社區(qū)警務(wù)的地方生態(tài)化建構(gòu)

金東區(qū)“一村一警”的社區(qū)警力配置和基本運行機制,反映了生態(tài)理論的基本理念,為社區(qū)警務(wù)的地方生態(tài)化奠定了基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上,作為社區(qū)警務(wù)核心主體的社區(qū)民警,在派出所內(nèi)部警務(wù)生態(tài)的支持下,有機嵌入到社區(qū)的整體治理系統(tǒng)中,初步實現(xiàn)了社區(qū)警務(wù)的地方生態(tài)化建構(gòu)。

(一)新時代“楓橋經(jīng)驗”的地方生態(tài)化理念指引和話語空間

如前所述,社區(qū)警務(wù)在我國有著深厚的思想基礎(chǔ)和諸多的生動實踐,但作為體系化的警務(wù)理論卻援引于歐美,從而導致外來理論與本土警務(wù)生態(tài)之間的諸多齬齟。此外,在快速發(fā)展變革的過程中,我們還引入了諸多其他警務(wù)理論或模式,一定程度上導致在警務(wù)戰(zhàn)略指導思想上的變動和重合,影響到警務(wù)理念和實踐的連續(xù)性和穩(wěn)定性?？梢?在學習借鑒他人經(jīng)驗的同時,本土化的警務(wù)應當有本土化的警務(wù)理念支撐,并經(jīng)由本土化的話語而被警務(wù)人員內(nèi)化后產(chǎn)生自覺行動效應。只有這樣，社區(qū)警務(wù)才能融入本土化的社會治理生態(tài),避免片面移植導致的“水土不服”乃至思想混亂。

新時代“楓橋經(jīng)驗”的治理理念和話語體系,恰好為社區(qū)警務(wù)的地方生態(tài)化建構(gòu)提供了重要指引。新時代“楓橋經(jīng)驗”之所以能成為從中央到地方所倡導的關(guān)于基層社會治理的基本指導思想,②正在于其在較長實踐進程中所體現(xiàn)出的本土性及作為其具體體現(xiàn)的地方性,強調(diào)在主流治理文化背景下,立足于當?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)和制度環(huán)境,充分發(fā)掘地方治理資源,努力在當?shù)厣鐓^(qū)的治理生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)解決問題,實現(xiàn)“矛盾不上交”,以更低的治理成本取得更大的治理成效,并能夠藉此形成多元參與、良性運行的地方治理生態(tài)。對新時代“楓橋經(jīng)驗”的理論提升,也成為建構(gòu)本土化治理理論的重要契機。

在具體治理話語方面,新時代“楓橋經(jīng)驗”初步形成了與主流政治話語和本土制度文化環(huán)境相契合的話語體系,如完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,構(gòu)建共建共治共享的基層社會治理格局,堅持人民主體,通過自治法治德治“三治融合”、人防物防技防心防“四防并舉”,實現(xiàn)“矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位”的基本治理目標。此外,還有如“三上三下”“村規(guī)民約”“多元調(diào)解”“矛盾糾紛一站式化解”“鍵對鍵+面對面”“楓橋警務(wù)模式”“平安建設(shè)”等各地在實踐中總結(jié)出的豐富話語。[7]

上述新時代“楓橋經(jīng)驗”的治理理念和話語體系,不妨可以總結(jié)為以地方化為核心的治理生態(tài)論,從而為社區(qū)警務(wù)的創(chuàng)新和地方生態(tài)化建構(gòu)提供重要的理念指引和話語空間。

(二)“一村一警”的內(nèi)部警務(wù)生態(tài)建構(gòu)

保證“一村一警”真正落地并取得成效,涉及到從警務(wù)室到派出所從基層到機關(guān)整體的警務(wù)生態(tài)重構(gòu)。首先,作為基層戰(zhàn)斗實體核心的派出所通過“一室兩(三)隊”的結(jié)構(gòu)重組和功能優(yōu)化,進一步聚焦公安主業(yè),并倒逼分局的專業(yè)警種承擔更多的實際業(yè)務(wù)工作,實現(xiàn)“做精機關(guān)、做優(yōu)警種、做強基層、做實基礎(chǔ)”的目標,為“一村一警”提供了更充分的警力保障和結(jié)構(gòu)性支持。[8]更具體來說,在“情指勤輿”一體化合成作戰(zhàn)中心這一“大腦”中樞下,“一室”即綜合指揮室，它的建立順應了大數(shù)據(jù)時代智能警務(wù)和合成作戰(zhàn)的需要,為派出所建立了數(shù)據(jù)匯聚、分析、推送、反饋的強大“中腦”,并能夠通過多崗位的分工協(xié)作形成整體作戰(zhàn)合力,也進一步強化了基礎(chǔ)工作同日常勤務(wù)、案件辦理之間的信息共享和相互支持?！皟申牎奔瓷鐓^(qū)警務(wù)隊和案件辦理隊，它們則強化了專業(yè)分工,也可進一步分別整合所內(nèi)戶籍、內(nèi)勤等內(nèi)部資源,并同上面的專業(yè)警種貫通為清晰的業(yè)務(wù)條線,形成縱向整合,提升整體效能?！皟申牎敝g也相互支撐,社區(qū)警務(wù)隊將公安工作的觸角延伸到盡可能靠近群眾的最小生活單元,為治安防控、犯罪偵查等提供了最廣泛的基礎(chǔ)支撐?！耙皇覂申牎睒?gòu)筑了“大腦”+“中腦”+“手腳”的基本警務(wù)模式,體現(xiàn)了科技與人力、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的深度融合和相互補充,奠定了整個公安工作的內(nèi)外生態(tài)結(jié)構(gòu)。[9]

駐村警務(wù)室、片區(qū)聯(lián)勤警務(wù)站、轄區(qū)派出所三者間形成點、面結(jié)合,高效聯(lián)動、相互支持的警務(wù)生態(tài)群組?！耙淮逡痪钡耐七M使駐村警務(wù)室的實體化運行得以真正實現(xiàn)。1—3類村設(shè)獨立的村警工作室,其建設(shè)參照社區(qū)警務(wù)室進行規(guī)范，實現(xiàn)外部標識、內(nèi)部功能設(shè)置、裝備設(shè)施等的標準化。4—5類村設(shè)獨立辦公位，與村委會一同辦公。專職駐村輔警正常工作時間內(nèi)要在派駐村工作,原則上不承擔本村居范圍外的其他工作任務(wù),并倡導每周在駐村住宿時間不少于3天,村警工作室由此成為開展基層警務(wù)工作的重要點位。

為了進一步推進治安復雜片區(qū)的綜合治理,設(shè)立聯(lián)勤警務(wù)站已成為浙江各地的一個重要做法。以金東區(qū)孝順鎮(zhèn)低田片區(qū)為例,其位于孝順鎮(zhèn)東南部,2000年成立低田小商品園區(qū),園區(qū)內(nèi)工商業(yè)發(fā)達，企業(yè)密布,交通便利,成為金東與義(烏)西的經(jīng)濟、商貿(mào)匯聚處,現(xiàn)有常住人口1.5萬人,流動人口3萬余人,占孝順派出所轄區(qū)流動人口的一半，近三年來，年均警情2547起,占孝順派出所轄區(qū)總警情的三分之一，但孝順派出所距離片區(qū)較遠,出警需要10多分鐘的車程。2020年10月底,孝順派出所在金東分局的統(tǒng)一部署下,在低田村設(shè)立低田聯(lián)勤警務(wù)站,內(nèi)設(shè)有接警、執(zhí)勤、調(diào)解、會議、便民、休息等功能區(qū),并配齊警車、4G執(zhí)法記錄儀等勤務(wù)設(shè)備。警務(wù)站的運行由孝順派出所具體負責,其主要警力包括所內(nèi)分流的片區(qū)民警、巡特警大隊部分輔警及片區(qū)交警，主要負責整個片區(qū)的巡邏防控、一般警情處置、糾紛調(diào)處、備勤處突、動態(tài)掌握、法制宣傳、便民服務(wù)代辦等,實現(xiàn)警務(wù)前置、警區(qū)前移的效果。如在接處警方面,警務(wù)站與孝順派出所同時接收指揮中心涉及低田區(qū)塊的警情指令,在接指令后先期出警,或視情況需要同時聯(lián)動駐村民(輔)警就近前往處置，處置過程中與孝順派出所保持實時聯(lián)系,匯報處警情況。遇涉及人員較多、警情復雜的情況，孝順派出所也同時出警,兩組處警人員同樣保持實時聯(lián)動。同時,交通類警情可直接分流給駐站交警或雙方聯(lián)動處置,達到更快更好的處置效果。

因此,警務(wù)站實現(xiàn)了警力的進一步下沉,也進一步充實了派出所的“手腳”,完善了“一室兩隊”下“大腦+中腦+手腳”的基層警務(wù)生態(tài)。低田聯(lián)勤警務(wù)站的設(shè)立,明顯提升了處警的速度和群眾的滿意度,為孝順派出所分流了大量牽制警力的瑣碎警情,有效緩解所內(nèi)工作壓力,也進一步優(yōu)化了當?shù)刂伟箔h(huán)境,為“一村一警”的落地和功能發(fā)揮提供了更良好的內(nèi)部環(huán)境和警力保障。[10]

(三)“一村一警”的村社自治生態(tài)融入

從社區(qū)警務(wù)的基本理論來看,“產(chǎn)生犯罪的根源在社會,抑制犯罪的根本力量也在社會;維護社區(qū)公共安全,是社會公眾享有的權(quán)利和應盡的義務(wù);維護社區(qū)治安的主體是社區(qū)公眾,警察只是其中的一部分;社會治安管理的功能和目標只有在警察與社會、警察與公眾的良性互動中才能得以有效實現(xiàn)”。[11]因此,“一村一警”必須有效融入當?shù)厣鐣卫淼幕鶎由鷳B(tài),才能發(fā)揮出最大的警務(wù)和治理效能,這也是警力下沉、“一村一警”本身固有的理論預設(shè)。

如前所述,為了實現(xiàn)與村社“兩委”班子實現(xiàn)有效協(xié)同,金東區(qū)“一村一警”在運行機制中專門建構(gòu)了溝通協(xié)調(diào)機制,具體包括每日聯(lián)系報告、定期會商聯(lián)絡(luò)、參加列席會議、重要情況通報、定期交換意見、組織參加活動等六個方面,保證日常性的情況溝通、信息共享、深度協(xié)商和協(xié)同行動。如每日聯(lián)系報告，要求村警每天上班均要同所駐村社當天值班干部聯(lián)系并了解村社當天的組織活動、社情民意;參加列席會議，要求村警積極參與村社“兩委”的會議和活動;組織參加活動，要求村警積極組織村社干部、網(wǎng)格員參與巡邏防范、糾紛調(diào)解、隱患排查、實有人口管理等,同時自身也積極參與村社組織的其他活動,實現(xiàn)雙向互動和深度融合。

上述制度性規(guī)定能否真正落到實處,關(guān)鍵還在于村警這一具體的實踐主體,特別是村警以何種身份嵌入到村社的社會治理結(jié)構(gòu)之中。在黨建統(tǒng)領(lǐng)的基層治理格局中,金東區(qū)的村警同時兼任村社支部副書記職務(wù),這一設(shè)置使村警直接進入村社治理的領(lǐng)導機構(gòu),賦予村警必要的領(lǐng)導力和話語權(quán),以及在村社治理中更高的職責和政治身份定位,使其在村社治理的共同體融入和本地情感認同中,以強烈的責任感和使命感,積極履行村警職責并致力于村社的整體治理,積極主動地融入村社的地方治理生態(tài)。[12]

那么,村警與村社治理力量之間能否形成功能互補?一方面,村社當然需要村警來提供公共安全和糾紛調(diào)解等相關(guān)方面的公共服務(wù)。而無論就村警作為外來力量還是社區(qū)警務(wù)本身而言,村警工作的展開都離不開普通民眾、村社干部、鄉(xiāng)賢、地方精英、社會組織等地方治理力量的支持和配合。另一方面,村警作為外來者,在短期內(nèi)缺乏對村社情況的充分了解和與村社居民的熟悉、關(guān)系、情感、信任等社會資本的積累,需要取得本地力量的支持。而對于村社領(lǐng)導、鄉(xiāng)賢等來說,雖然對本地情況熟悉,能在社會資本的支持下對民眾施加一定影響,但缺乏必要的強制性和威懾力,面對外來人口時則更加無能為力。如以最典型的矛盾調(diào)解為例,地方力量可以提供關(guān)于糾紛雙方及事件本身的詳細情況,并以有影響力的熟人身份獲取當事人的接納和信任，而村警則會在必要情況下以國家公權(quán)力特別是警察的強制權(quán)為后盾產(chǎn)生威懾力,為糾紛的解決提供最后約束和保障。對不同的矛盾糾紛來說,柔性的地方力量和潛在的警察威懾各有其用,必要時可協(xié)同融合。

更為根本的是,地方社會秩序的形成和維持,更多根植于村社民眾的社會和文化生活習慣,從來不主要依靠村社干部等準地方行政力量,鄉(xiāng)賢、地方精英、社會組織、普通民眾、社區(qū)公共生活等都是潛在的地方治理力量和資源。因此,村警不僅需要進入村社“兩委”并與其保持溝通協(xié)調(diào)關(guān)系,更重要的是要真正融入村社的民眾生活,自覺發(fā)掘地方治理資源來完成基本職責,以取得更好的治理效果。如在傅三村,本村的“大堰河平安演藝團”每周六都會利用村黨群服務(wù)中心邊上的舞臺進行文藝匯演,村警則利用這寶貴的公共生活機會和空間進行治安警情通報、反詐宣傳等,以最少的時間和最小的精力取得最大的防控宣傳效果。而“女子巡邏隊”和“美麗大姐志愿服務(wù)隊”,則自愿擔負巡邏、宣傳、矛盾糾紛排查化解等公共事務(wù)?！半p尖山救援隊”不但擔負巡邏任務(wù),還幫助尋找走失的老人和兒童。村警日常對他們進行必要的業(yè)務(wù)指導和活動協(xié)調(diào)等,保持實時的聯(lián)絡(luò)和協(xié)同關(guān)系。

(四)部門協(xié)同與警網(wǎng)的深度融合

村社內(nèi)部的自治性力量構(gòu)成基層治理的內(nèi)生性基礎(chǔ)生態(tài),能夠?qū)崿F(xiàn)“小事不出村”的理想效果。但隨著城鎮(zhèn)化進程，基層社會開放性和流動性的極大增強,其多元性和復雜化也遠超傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)時代,不僅涉及到大量人、財、物、信息、業(yè)態(tài)等的內(nèi)外交流匯聚,還同國家權(quán)力發(fā)生緊密關(guān)聯(lián)。因此,伴隨著基層社會的發(fā)展和國家權(quán)力的逐步下沉,網(wǎng)格化管理應運而生。

從金東區(qū)的網(wǎng)格化管理來看,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委主體成員網(wǎng)格劃分下的任務(wù)和責任分配,網(wǎng)格化不僅進一步密切了基層政權(quán)同村社治理力量與事項之間的關(guān)系,還促使國家權(quán)力和基層治理重心進一步下沉。同時,網(wǎng)格化也內(nèi)含了以問題解決為導向的基本實踐邏輯,可在不同層次網(wǎng)格或上級政府的問題解決中強化部門間的協(xié)同,產(chǎn)生整體性治理的效果。如金東區(qū)的“一線解難機制”規(guī)定:“對網(wǎng)格層面難以破解的發(fā)展難題、民生問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)班子集體要沉到一線,以‘鎮(zhèn)會村(社區(qū)、企業(yè))開’等形式一線協(xié)調(diào)解決。需區(qū)級協(xié)調(diào)解決的難題,區(qū)直屬相關(guān)單位派員參加,全力幫助解決?！倍W(wǎng)格員的問題上報也進一步激活和鞏固了基層治理“四個平臺”的聯(lián)動效應。③

綜上所述，村警對基層治理生態(tài)的結(jié)構(gòu)和功能性融入,及上述網(wǎng)格化管理和聯(lián)勤警務(wù)站中的部門協(xié)同和上下聯(lián)動機制,都為村警和警務(wù)融入村社自治生態(tài),融入更大范圍的以政府為主體的、多元參與的基層治理生態(tài)提供了需求和條件。“一村一警”中的“溝通協(xié)調(diào)機制”,也已提及村警與網(wǎng)格員之間的雙向參與。另如在重要時間節(jié)點雙方會在村社共同開展工作,對村警的考核中也包括他們對網(wǎng)格員的熟悉程度等。不過,在當前的具體實踐中,村警與網(wǎng)格員、警務(wù)與網(wǎng)格之間還不可避免存在信息孤立、事件處置環(huán)節(jié)脫檔、多頭工作中的重復損耗及缺乏閉環(huán)治理體系等問題。因此,在金東區(qū)的后續(xù)實踐方案中,將重點通過數(shù)字化手段等進一步推動警網(wǎng)更全面深度的融合。

首先，事件的同一平臺匯聚。通過區(qū)政法委的統(tǒng)一領(lǐng)導協(xié)調(diào),開發(fā)警網(wǎng)融合數(shù)字治理平臺,并選派公安和其他部門人員,組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、區(qū)兩級警網(wǎng)融合治理中心。以警網(wǎng)融合平臺全面整合“金東公安村警數(shù)字化應用平臺”基層治理“四個平臺”“你掃我辦”群眾微信客戶端等現(xiàn)有數(shù)字應用平臺的事件數(shù)據(jù)資源,將非警務(wù)警情、網(wǎng)格員采集事件、群眾舉報事件、12345信訪事件、“四個平臺”事件等匯聚到一個平臺。此外，在浙江省公安廳“公安大腦”建設(shè)的整體布局下，將“村警數(shù)字化應用平臺”迭代升級為“365綜合警務(wù)”應用平臺。

其次，部門整合下的統(tǒng)一調(diào)度和協(xié)同行動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)警網(wǎng)融合治理中心作為基礎(chǔ)行動單元,在平臺的數(shù)據(jù)分析和事件分類基礎(chǔ)上,致力于全面整合和統(tǒng)一調(diào)度社會治理力量來協(xié)同解決復雜事件。中心可以突破部門壁壘,克服部門條線各管一頭的局限,建立統(tǒng)一指揮調(diào)度體系,實現(xiàn)各部門協(xié)同開展矛盾調(diào)處、治安防控和便民服務(wù)等治理事項。如以矛盾調(diào)處為例,中心可推動公安、法院、司法、行政執(zhí)法、勞動保障、政法委、民政、婦聯(lián)等部門的聯(lián)動配合,并通過村警和網(wǎng)格員等調(diào)動企業(yè)園區(qū)管理員、鄉(xiāng)賢、平安志愿者、社會法律工作者等末梢力量,形成糾紛綜合調(diào)處機制。中心平臺還可基于事件位置和周邊力量的可視化實現(xiàn)快速調(diào)度和應急處置。

總之,上述機制可為警網(wǎng)融合提供事件聯(lián)動指揮、糾紛聯(lián)合化解、隱患聯(lián)辦整改等三大主要支撐。而警網(wǎng)融合的拓展還有賴于數(shù)據(jù)分析模型的持續(xù)開發(fā)，當前金東區(qū)的隱性矛盾糾紛隱患排查化解模型、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙精準預警勸阻模型、“陣地控制”實現(xiàn)應用模型等已經(jīng)為數(shù)據(jù)分析模型的開發(fā)提供了先行范例。此外,通過數(shù)據(jù)和事件的聚合,警網(wǎng)融合數(shù)字治理平臺可形成全量的矛盾糾紛等治理風險庫,并進行綜合態(tài)勢分析預測,進一步提升預測預防預警能力,掌握風險防控和社會治理的主動權(quán)。

五、結(jié)論與展望

“一村一警”個案本身還有非常豐富的內(nèi)容和細節(jié)值得深入探究,回到本文所討論的問題主干,即“一村一警”及其背后的整個生態(tài)建構(gòu)和融入機制能否解決長期以來社區(qū)警務(wù)所面臨的難題?其對我國社區(qū)警務(wù)的本土實踐又有哪些重要啟示?還有哪些問題值得進一步討論和思考?

從初步的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,我們可以發(fā)現(xiàn)和驗證“一村一警”的實踐機制所產(chǎn)生的多種積極效應。從2020年4月開始試點、6月全面推廣以來,截止2022年2月,村警共開展帶隊巡邏4.07萬次,組建“警民”微信群1559個,開展反詐、防盜等宣傳53.46萬次,成功勸阻各類受騙165起,管控糾紛隱患1.6萬起。2020年全區(qū)有效警情、糾紛警情、刑事立案、治安發(fā)案同比分別下降9%、8%、28.7%、19%,其中電詐警情降幅居全市第一,“一警情三推送”④二推三推糾紛警情推送完結(jié)率居全市第一。2021年警情案件繼續(xù)保持下降態(tài)勢,全區(qū)民轉(zhuǎn)刑案件、入戶盜竊案件、黃賭警情同比分別下降68.8%、28%、21%,電詐發(fā)案和受損金額實現(xiàn)“雙下降”,矛盾糾紛化解率提升至99.3%,命案零發(fā)案。除此,“一村一警”還通過村警參與警情的先期處置,與全區(qū)6個聯(lián)勤警務(wù)站等構(gòu)成良好的內(nèi)部警務(wù)生態(tài),極大提升了警力前置和快速反應的效果。2020年下半年,金東分局在浙江全省公安機關(guān)快速反應隨機測試中位列第一。

上述成效反映出“一村一警”背后的生態(tài)融入所發(fā)揮的重要作用。如快速反應得益于村警與聯(lián)勤警務(wù)站、派出所等共同構(gòu)成的內(nèi)部警務(wù)生態(tài),警情案件的下降和風險防控能力的強化同樣在于村警有效地發(fā)掘村社自治力量,積極融入村社自治生態(tài),以及發(fā)揮村警駐村值守優(yōu)勢,并通過“四個平臺”、警網(wǎng)融合等部門協(xié)同機制對糾紛隱患的有力排查化解,即“一村一警”融入更大的村社治理生態(tài),形成整體治理的合力。

綜上所述,理論分析和實踐效果都說明,以金華市金東區(qū)“一村一警”為代表的社區(qū)警務(wù)實踐模式,在新時代“楓橋經(jīng)驗”的地方化警務(wù)理念指導下,建構(gòu)起立足于地方資源和本土治理路徑的新時代中國特色的地方生態(tài)化社區(qū)警務(wù)實踐模式,在很大程度上擺脫了長期以來社區(qū)警務(wù)因缺乏內(nèi)外部警務(wù)和治理生態(tài)支撐而帶來的警力短缺、難以落地的嚴重困境。這一實踐模式契合黨的十九屆四中全會《決定》提出的“必須加強和創(chuàng)新社會治理,完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[13]的基本內(nèi)涵和特征，有利于實現(xiàn)集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和數(shù)字科技的多維賦能，使社會治理體系落到實處。

當前,“一村一警”尚處于初步實踐和繼續(xù)完善的階段,特別是警網(wǎng)的深度融合還有待于各方協(xié)同努力及在實踐中的不斷調(diào)適。從“一村一警”已有的實踐經(jīng)驗和未來的設(shè)計方案來看,其同樣面臨警務(wù)系統(tǒng)一定的封閉性與社區(qū)治理生態(tài)的開放性、科層警務(wù)的標準化與社區(qū)及村警的個性化、上級的集中統(tǒng)一與民間的自發(fā)行動、黨委的集中統(tǒng)籌與部門的行動本位等多對矛盾關(guān)系。其中,特別需要關(guān)注的是本土治理資源的發(fā)掘和力量的調(diào)動,如社會組織、志愿者、兼職網(wǎng)格員的行動積極性問題已然顯現(xiàn)。除此之外,“一村一警”還需要在國家管控與社會治理之間尋求有效平衡,重視通過引導重建社區(qū)公共生活、積累社區(qū)社會資本、開發(fā)傳統(tǒng)人情鄉(xiāng)土治理資源等途徑實現(xiàn)社區(qū)的內(nèi)在團結(jié)和安定有序。

注釋:

①為了對應金東分局已約定俗成的習慣性提法,下文中依舊用“一村一警”。

②2019年以來,新時代“楓橋經(jīng)驗”被陸續(xù)寫入了國務(wù)院《政府工作報告》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、2019年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》《中共中央關(guān)于加強新時代公安工作的意見》《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》《為人民謀幸福:新中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展70年》白皮書,及十九屆四中、五中、六中全會報告和黨的十二大報告之中。在地方層面,2019年9月,中共紹興市委、紹興市人民政府發(fā)布了《關(guān)于堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”加快推進基層社會治理現(xiàn)代化的意見》。

③“四個平臺”是浙江省自2017以來重點推動的基層社會治理改革舉措,旨在整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市部門派出機構(gòu)的職能和力量,形成綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四大功能性工作平臺,有效推進了部門和上下聯(lián)動,成為推進基層部門協(xié)同治理的重要舉措。

④“一警情三推送”是2020年3月以來,由中共金華市委政法委牽頭,金華市公安局主動對接綜合治理相關(guān)職能部門,將疑難復雜警情一推送給處警民警，二推送給責任民警，三推送給綜治平臺，是進行源頭化解的警情推送和協(xié)同治理舉措。