關(guān)于進一步深化青海省生態(tài)保護補償制度改革的政策研究及對策建議

文/宋宇 鄭長祿 張雪晨 王永梅

建立健全生態(tài)保護補償制度是貫徹“習(xí)近平生態(tài)文明思想”，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，保護國家生態(tài)安全，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。青海省地處青藏高原東北部，坐擁三江之源，被譽為“中華水塔”，是國家“兩屏三帶”（“青藏高原生態(tài)屏障”“黃土高原-川滇生態(tài)屏障”和“東北森林帶”“北方防沙帶”“南方丘陵山地帶）生態(tài)安全格局的重要組成部分，生態(tài)地位極為突出和重要。在黨中央和國務(wù)院的關(guān)心支持下，青海省積極推進生態(tài)文明制度建設(shè)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，在建立持久穩(wěn)定的生態(tài)保護補償機制方面開展了多項探索。本文對青海省生態(tài)保護補償實施情況、現(xiàn)存不足和下一步建設(shè)情況進行重點分析，并提出進一步完善生態(tài)保護制度改革的對策建議。

一、青海省生態(tài)保護補償政策實施情況

（一）國家生態(tài)保護補償工程政策

自黨的十六屆五中全會以來，圍繞青海省生態(tài)保護與自然生態(tài)環(huán)境修復(fù)，國家先后實施了生態(tài)公益林保護、天然林資源保護、草原生態(tài)補助獎勵、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等一系列生態(tài)保護補償政策，基本建立了以區(qū)域性生態(tài)修復(fù)工程補償為主體，以重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金為抓手，以主要生態(tài)系統(tǒng)專項補償資金為重點的生態(tài)保護補償體系。

一是草原生態(tài)保護補助獎勵政策。2011-2020 年，青海省按照國家政策共分兩輪對2.45 億畝和2.29 億畝草原分別實施禁牧和草畜平衡管理，累計下達資金226.34億元，惠及牧戶14.62萬戶。

二是森林生態(tài)效益補償政策。自2004 年起，中央財政已累計將青海省7441.4 萬畝森林納入財政森林生態(tài)效益補償基金范圍，年落實中央財政補償資金8.57 億元。

三是濕地生態(tài)效益補償政策。2014 年，國家林業(yè)局將青海湖國家級自然保護區(qū)及周邊列為首批開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補償試點的地區(qū)，截至2020 年共落實中央財政濕地補助資金1.28 億元。

四是長江流域生態(tài)補償。2017 年，財政部將青海省作為源頭省份納入長江經(jīng)濟帶生態(tài)修復(fù)獎勵政策范圍內(nèi)，對屬于長江源區(qū)干流流域內(nèi)的行政區(qū)予以定額補助支持，截至2020 年，已累計補助專項資金10 億元。

五是重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。自2008 年至今，青海省已有41 個縣級行政區(qū)納入中央財政重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，年轉(zhuǎn)移支付資金39.15 億元。

六是生態(tài)公益管護制度。依托三江源等重點生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程，青海省以激發(fā)重點生態(tài)功能區(qū)群眾參與生態(tài)保護建設(shè)的積極性為抓手，逐步建立了生態(tài)公益管護制度，截至目前，全省設(shè)立生態(tài)管護公益崗位達到14.51 萬個。

（二）青海省生態(tài)保護補償?shù)恼咛剿?/h3>

2010 年，青海省政府圍繞生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)、改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件和提升基層政府基本公共服務(wù)能力三個方面，按照“突出重點、低標(biāo)準(zhǔn)起步”的原則，印發(fā)了《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)保護補償機制的若干意見》，并先后出臺了“1+9+3”教育經(jīng)費保障、異地辦學(xué)獎補、農(nóng)牧民技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)補償、生態(tài)移民燃料費補助、生態(tài)移民生活困難補助、生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)扶持等多項補償政策，年補助資金5 億元，旨在改善三江源地區(qū)群眾生產(chǎn)生活水平，是青海省建立生態(tài)保護補償機制的重要探索。

二、生態(tài)保護補償政策實施效應(yīng)

（一）主要成效

1.生態(tài)環(huán)境狀況明顯改善。隨著生態(tài)保護補償政策的深入實施，全省主要生態(tài)系統(tǒng)惡化趨勢得到初步遏制，重點生態(tài)指標(biāo)明顯提高，截止到2020 年末，全省森林覆蓋率、草地綜合植被蓋度分別較2015 年提升1.2 和0.6 個百分點；長江、黃河、瀾滄江三大流域出省徑流量分別為179.4 億立方米、264.3 億立方米、126 億立方米，出境水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅰ～Ⅱ類，三江源頭重現(xiàn)千湖美景。青海湖水域面積持續(xù)擴大，藏羚羊、普氏原羚、黑頸鶴、青海湖裸鯉等珍稀野生動物種群數(shù)量逐年增加，生物多樣性得到明顯恢復(fù)。[1]

2.生態(tài)文明理念深入人心。生態(tài)保護補償政策的惠民效應(yīng)，使廣大農(nóng)牧民群眾對生態(tài)文明建設(shè)的意識顯著增強，特別是“1+9+3”教育經(jīng)費保障、異地辦學(xué)獎補等民生保障政策的實施，對緩解農(nóng)牧民生產(chǎn)生活困難、引導(dǎo)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、提高基層政府基本公共服務(wù)能力等起到了明顯作用。[2]同時，補償政策很大程度上增強了廣大農(nóng)牧民保護生態(tài)資源、合理利用林地、草場的主人翁意識，不僅使生態(tài)環(huán)境得到有效保護，而且使得現(xiàn)有生產(chǎn)資料承包經(jīng)營關(guān)系得以長期穩(wěn)定，從源頭上強化了群眾開展生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)生動力。

3.基層群眾收入穩(wěn)步增長。生態(tài)保護補償機制的初步建立，進一步夯實了重點生態(tài)功能區(qū)的社會保障基礎(chǔ)，全省農(nóng)牧民群眾直接或間接從中受益，從一定程度上緩解了農(nóng)牧民的生活困難。以草原生態(tài)獎補政策為例，全省76.53萬戶農(nóng)牧民享受政策補貼，人均年增收1588 元，其中三江源地區(qū)農(nóng)牧民人均純收入年均增長14.9%。

4.產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式有所轉(zhuǎn)變。隨著以“拉格日”模式為典型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式逐步興起，重點生態(tài)功能區(qū)基層群眾依托牧民經(jīng)濟合作組織為載體，按市場化要求，優(yōu)化生產(chǎn)布局，調(diào)整畜群和畜種結(jié)構(gòu)，合理配置生產(chǎn)要素，從根本上解決人草畜三者之間的矛盾，有力促進了草地傳統(tǒng)畜牧業(yè)向規(guī)?；B(yǎng)殖、集約化經(jīng)營的現(xiàn)代生產(chǎn)畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。同時，通過技能培訓(xùn)，有效提升了農(nóng)牧民生產(chǎn)技能，促進了農(nóng)牧民增收，從而實現(xiàn)牧區(qū)群眾穩(wěn)步就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。

（二）短板、不足

1.縱向補償力度亟待加強。青海省在維護國家生態(tài)安全方面具有舉足輕重的地位，全面筑牢“中華水塔”，確保一江清水向東流，是黨中央和全國人民賦予青海省的重大使命和責(zé)任?？紤]到青海省重點生態(tài)功能區(qū)面積大，生態(tài)補償涉及范圍廣，補償資金需求量大，特別是考慮到三江源地區(qū)的生態(tài)功能輻射面和重要程度，財政承受壓力很大，僅靠地方政府力量難以為繼。按照財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，亟需中央財政加大對青海省的轉(zhuǎn)移支付力度，建立與青海省生態(tài)責(zé)任相適應(yīng)的縱向補償機制。

2.補償資金效率仍然偏低。受管理體制影響，現(xiàn)行的生態(tài)補償政策政出多門，涉及林草、農(nóng)業(yè)、財政等多個行政部門，形成分割管理的格局，特別是各部門都從自身職能出發(fā)，對生態(tài)補償缺乏整體考慮，生態(tài)補償資金利用效率明顯偏低。此外，由于現(xiàn)行生態(tài)補償管理機制不健全，部門利益化和利益部門化傾向突出，導(dǎo)致相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)存在重復(fù)補償?shù)膯栴}。

3.資金來源渠道相對狹窄。目前青海省已實施的生態(tài)保護補償政策資金來源仍以中央財政資金為主，其他渠道資金來源相對較少。一是由于全省財力有限，省級補償資金投入不足，省級向下的縱向生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付較少，除三江源綜合試驗區(qū)生態(tài)補償機制外，省內(nèi)還未建立其它生態(tài)補償機制；二是地區(qū)間橫向生態(tài)補償機制缺乏，重點流域上下游間沒有形成以生態(tài)產(chǎn)品價值為導(dǎo)向的橫向補償關(guān)系；三是全省市場化生態(tài)補償機制尚處于發(fā)育階段，排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易項目的資金來源較少，社會資本參與生態(tài)補償?shù)臋C制和途徑缺乏，國際性貸款補償資金投入仍屬空白。

4.補償長效機制尚未建立。一方面青海省集西部地區(qū)、民族地區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)于一身，受自然、經(jīng)濟、政策等諸多因素的制約，省內(nèi)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，加之省級財政能力不足，難以為發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)提供必要的引導(dǎo)資金，群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)增收，鞏固脫貧成果的難度較大。另一方面全省現(xiàn)行的補償方式都是以資金補助和生態(tài)建設(shè)工程為主，對于產(chǎn)業(yè)扶持、智力人才援助、公共服務(wù)等方面的補償未得到充分重視，使得相關(guān)政策和工程在期滿后，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)重新遭到破壞的風(fēng)險變大，無法從根本上緩解經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)環(huán)境壓力。

三、進一步完善全省生態(tài)保護補償制度的措施

（一）加快健全縱向生態(tài)保護補償制度

一是建議國家參照生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果、生態(tài)保護紅線面積等因素，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，明確財力性資金在生態(tài)補償工作中的主體支出責(zé)任，通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)、加計生態(tài)環(huán)保支出等方式，逐步增加全省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

二是進一步健全青海省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移辦法，根據(jù)生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點，實施差異化補償，有效提升對生態(tài)保護效益顯著地區(qū)的支持力度。

三是全面統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)資金，向重點生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護作用明顯的區(qū)域性、流域性項目，形成重點生態(tài)功能區(qū)資金穩(wěn)定投入機制。

四是加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系生態(tài)保護補償機制，探索按自然保護地規(guī)模和管護成效為依據(jù)的財政轉(zhuǎn)移支付模式，堅持以生態(tài)價值評估結(jié)果確定生態(tài)保護補償規(guī)模。

（二）持續(xù)健全各生態(tài)系統(tǒng)補償政策

草原生態(tài)效益補償方面，全面落實好第三輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，繼續(xù)推行草原禁牧和草畜平衡獎勵制度，根據(jù)地域差異和草場情況合理動態(tài)確定草原禁牧和草畜平衡補助標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)牧民合理配置載畜量，科學(xué)利用天然草原，促進草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

森林生態(tài)效益補償方面，統(tǒng)一國家級公益林、集體及個人所有國家級公益林補償政策，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)，建立地方公益林補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，探索以政府購買為主的公益林管護機制。

濕地生態(tài)效益補償方面，爭取將青海省國際重要濕地、國家重要濕地、國家濕地公園等納入濕地生態(tài)效益補償范圍，探索開展退耕還濕試點，適時擴大試點范圍。

水生態(tài)效益補償方面，重點在江河源頭區(qū)、重要飲用水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)開展生態(tài)保護補償。

土地生態(tài)效益補償方面，試點推進沙化土地封禁保護工作，探索制定青海省荒漠生態(tài)保護補償試點辦法。完善耕地保護補償制度，對土壤嚴(yán)重污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)實施耕地輪作休耕的農(nóng)民給予資金補助。

（三）探索建立生態(tài)綜合補償制度

一是深入推進瑪沁縣、玉樹市、澤庫縣、祁連縣、天峻縣生態(tài)綜合補償試點，加快生態(tài)保護補償制度改革步伐，完善重點領(lǐng)域補償制度，促進對生態(tài)環(huán)境的整體保護，爭取在國內(nèi)同類地區(qū)形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

二是加快建立三江源生態(tài)保護綜合補償制度，進一步理順生態(tài)保護補償工作主體部門職能，在頂層制度設(shè)計上由一個部門牽頭，在制度設(shè)計中整合各類目前已有補償政策，明確體現(xiàn)山水林田湖草一體化補償理念，形成資金政策合力。

（四）合力共建橫向生態(tài)保護補償制度

一是探索建立省內(nèi)湟水流域橫向生態(tài)保護補償機制，并積極參與長江、黃河全流域生態(tài)保護補償機制建設(shè)，全面形成共享共建流域生態(tài)保護建設(shè)的局面，從根本上筑牢“中華水塔”，確?！耙唤逅驏|流”。

二是探索開展大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償方式，合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)，爭取出臺具有地方特色的大氣污染治理生態(tài)補償政策。

三是加快完善多元化的生態(tài)保護補償手段，通過對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式，促進受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)良性互動。

（五）全面推動生態(tài)產(chǎn)品市場化交易

一是推進土地、森林、草原等自然資源及產(chǎn)品價格的市場化改革，建立全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本及修復(fù)效益的價格形成機制。

二是建立綠化增量責(zé)任指標(biāo)交易、清水增量責(zé)任指標(biāo)交易等方式，合法合規(guī)開展森林覆蓋率、草地覆蓋度等資源權(quán)益指標(biāo)交易。

三是探索建立排污權(quán)市場化交易體系制度，拓寬排污權(quán)交易方式，對企業(yè)通過清潔生產(chǎn)、清潔化改造、污染治理等方式產(chǎn)生的污染物排放削減量，鼓勵其在市場進行交易。

四是鼓勵引導(dǎo)開展水權(quán)交易，重點在長江、黃河流域上下游間，探索建立多種形式的水權(quán)交易方式。

五是積極開展碳排放權(quán)交易，加快推動新增溫室氣體自愿減排項目優(yōu)先納入全國碳排放權(quán)交易市場，鼓勵碳交易履約企業(yè)和對口幫扶單位優(yōu)先購買青海省碳匯項目產(chǎn)生的減排量，推動實現(xiàn)東西部支援合作新途徑。

（六）做強做優(yōu)生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)

以“四地”建設(shè)為引領(lǐng)，全面拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式，重點在省內(nèi)生態(tài)資源優(yōu)勢地區(qū)先行探索，努力在生態(tài)好起來與農(nóng)牧民富起來的相互轉(zhuǎn)化、生態(tài)生產(chǎn)生活良性循環(huán)上尋求突破。

在生態(tài)農(nóng)牧業(yè)方面，加快推動生態(tài)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級，搭建特色農(nóng)畜產(chǎn)品輸出交易平臺，建設(shè)國家級高原草類種質(zhì)資源保護和利用聯(lián)合攻關(guān)試驗推廣基地，建成綠色有機農(nóng)畜產(chǎn)品輸出地。

在清潔能源方面，持續(xù)推進能源革命，建設(shè)國家儲能發(fā)展先行示范區(qū)，積極謀劃跨省電力外送通道建設(shè)，打通多條特高壓直流外送通道。

在生態(tài)旅游業(yè)方面，創(chuàng)建國家級旅游景區(qū)和度假區(qū)，打造旅游、文化、康養(yǎng)、體育、商貿(mào)相融合的生態(tài)旅游開發(fā)模式。

在其他特色產(chǎn)業(yè)方面，加快推動飲用水、藏毯絨紡、青稞酒、乳制品、中藏藥等特色輕工業(yè)高端化、品牌化發(fā)展，并適時壯大生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。

四、結(jié)束語

綜上所述，青海省作為維護國家生態(tài)安全的重點地區(qū)以及黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的源頭省份，必須充分把握好保護與發(fā)展的關(guān)系，依托生態(tài)文明高地和國家公園示范省建設(shè)，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府服務(wù)管理的重要作用，健全體制機制，完善政策體系，有針對性地提出完善生態(tài)保護補償制度的新思路，努力走出一條生態(tài)高地與經(jīng)濟洼地重疊地區(qū)實現(xiàn)共同富裕的新路徑。