PPP 模式下小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)控制研究

文/孫紅梅 嚴(yán)華東

一、小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式的提出

推行PPP 模式的核心目的在于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給效率，從全生命周期項(xiàng)目管理來(lái)看，PPP 模式實(shí)現(xiàn)了策劃、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)等核心環(huán)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一，能夠優(yōu)化項(xiàng)目全生命周期管理及資源配置。因此，PPP 項(xiàng)目社會(huì)投資人必須參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，且其獲得的項(xiàng)目收益在很大程度上須與運(yùn)營(yíng)績(jī)效相關(guān)聯(lián)，相比傳統(tǒng)工程總承包模式或BT 模式而言，PPP 項(xiàng)目社會(huì)投資人更應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目設(shè)計(jì)及運(yùn)營(yíng)對(duì)項(xiàng)目整體效益的影響。正因?yàn)檫@一理念的更新，在PPP 項(xiàng)目市場(chǎng)上，有一類技術(shù)輸出型的合作模式應(yīng)運(yùn)而生。技術(shù)輸出型的小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式，即社會(huì)投資人旨在以擴(kuò)大其主營(yíng)業(yè)務(wù)，基于自身在某方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)或管理優(yōu)勢(shì)，而與其他單位組成聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目，且在PPP 項(xiàng)目公司中股權(quán)占比較小的合作模式。目前實(shí)踐中主要有兩類：一是設(shè)計(jì)院，二是專業(yè)運(yùn)營(yíng)單位。本文以南京地鐵運(yùn)營(yíng)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“地鐵運(yùn)營(yíng)公司”）作為專業(yè)運(yùn)營(yíng)單位的代表分析小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式的相關(guān)問(wèn)題。

二、小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式的實(shí)踐案例

（一）項(xiàng)目概況

重慶軌道18 號(hào)線線路全長(zhǎng)約29.119km，設(shè)跨江大橋2 座。其中地下線長(zhǎng)約18.713km、高架線長(zhǎng)約9.646km，地面線長(zhǎng)約0.760km。全線共設(shè)車站19 座（地下站12 座，高架站7 座），其中換乘站8 座，平均站間距為1.563km。全線設(shè)一段一場(chǎng)，為金鰲寺車輛段和富華路停車場(chǎng)。本項(xiàng)目概算總投資為2176469.8 萬(wàn)元。

（二）PPP 項(xiàng)目合作內(nèi)容

該P(yáng)PP 項(xiàng)目合作內(nèi)容為富華路--跳蹬南工程全過(guò)程投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及移交。

（三）PPP 項(xiàng)目運(yùn)作方式

本項(xiàng)目由重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。由市政府指定重慶市交通開(kāi)發(fā)投資（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱“重慶交開(kāi)投集團(tuán)”）作為政府方出資代表，與中標(biāo)的社會(huì)資本方共同組建SPV 項(xiàng)目公司。項(xiàng)目采用PPP 模式下的“BOT+EPC”運(yùn)作方式，其中“B”表示項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資及建設(shè)；“O”表示項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)及維護(hù)；“T”表示項(xiàng)目的移交，即由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全過(guò)程投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及移交等所有工作，并由項(xiàng)目公司和中標(biāo)的社會(huì)資本方中負(fù)責(zé)總承包的單位簽訂總承包協(xié)議。在特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目無(wú)償移交給市政府或其指定單位。

（四）南京地鐵參與方式

地鐵運(yùn)營(yíng)公司是南京地鐵集團(tuán)的全資子公司，負(fù)責(zé)南京市現(xiàn)有10 條軌道項(xiàng)目、378 公里線路的運(yùn)營(yíng)管理、乘客服務(wù)及設(shè)施設(shè)備的維修保養(yǎng)，同時(shí)擔(dān)負(fù)起網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的籌備任務(wù)。基于在城市軌道運(yùn)營(yíng)方面的成熟經(jīng)驗(yàn)和突出優(yōu)勢(shì)，通過(guò)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C決策，其以“重慶軌道18 號(hào)線建設(shè)運(yùn)營(yíng)有限公司股東”和“技術(shù)服務(wù)供應(yīng)商”雙重角色定位，積極參與到重慶軌道18 號(hào)線PPP 項(xiàng)目中。

1.重慶軌道18 號(hào)線建設(shè)運(yùn)營(yíng)有限公司股東

地鐵運(yùn)營(yíng)公司、中鐵建股份有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“中鐵建”）、中鐵建投資基金管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中鐵建投資基金公司”）三家單位組成聯(lián)合體，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)被依法確定為18 號(hào)線項(xiàng)目的PPP 社會(huì)資本方。根據(jù)該項(xiàng)目《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》和《股東協(xié)議》，社會(huì)資本方聯(lián)合體與政府方出資代表重慶交開(kāi)投集團(tuán)共同出資組建項(xiàng)目公司。其中，重慶交開(kāi)投集團(tuán)持股比例為40%，三家聯(lián)合體單位持股比例合計(jì)為60%。其中：地鐵運(yùn)營(yíng)公司占股0.01%，中鐵建投資基金公司持有項(xiàng)目公司35% 股權(quán)，中鐵建占股24.99%。地鐵運(yùn)營(yíng)公司共認(rèn)繳出資71.86 萬(wàn)元。

2.重慶軌道18 號(hào)線技術(shù)服務(wù)供應(yīng)商

基于地鐵運(yùn)營(yíng)公司具有豐富的地鐵運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)異的品牌影響力和過(guò)硬的專業(yè)技術(shù)能力，聯(lián)合體牽頭方中鐵建重慶公司與地鐵運(yùn)營(yíng)公司約定原則，確定由地鐵運(yùn)營(yíng)公司派駐運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，提供技術(shù)支持服務(wù)，協(xié)助項(xiàng)目公司開(kāi)展18 號(hào)線設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)籌備等建設(shè)期中與運(yùn)營(yíng)相關(guān)的管理工作和運(yùn)營(yíng)日常管理工作，服務(wù)期限為10 年，其中：籌備期2 年、運(yùn)營(yíng)期8 年。主要技術(shù)支持服務(wù)內(nèi)容包括：

（1）運(yùn)營(yíng)籌備策劃

統(tǒng)籌編制總體運(yùn)營(yíng)籌備方案，包含組織架構(gòu)及人員三定方案、規(guī)章制度、運(yùn)營(yíng)介入、綜合聯(lián)調(diào)、三權(quán)接管、試運(yùn)行、試運(yùn)營(yíng)、安全管理、后勤保障和其他專項(xiàng)工作。

（2）運(yùn)營(yíng)管理體系導(dǎo)入

負(fù)責(zé)導(dǎo)入運(yùn)營(yíng)管理體系，包含建立員工績(jī)效管理體系、預(yù)算體系、定額指標(biāo)體系、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、班組管理網(wǎng)絡(luò)體系、安全管理體系、管理文本體系、運(yùn)營(yíng)物資采購(gòu)管理體系等，以此協(xié)助構(gòu)建運(yùn)營(yíng)管理體系。

（3）系統(tǒng)總聯(lián)調(diào)功能驗(yàn)證和演練

負(fù)責(zé)系統(tǒng)總聯(lián)調(diào)功能驗(yàn)證和演練，包含軌行區(qū)管理、“冷滑”和“熱滑”試驗(yàn)組織、動(dòng)車調(diào)試組織、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)系統(tǒng)單體調(diào)試見(jiàn)證、驗(yàn)證及接口調(diào)試組織與協(xié)調(diào)、綜合聯(lián)調(diào)（動(dòng)態(tài)綜合檢測(cè)）組織實(shí)施、總結(jié)與評(píng)估、綜合聯(lián)調(diào)工程技術(shù)文件及資料的整理、歸檔與移交、試運(yùn)行及演練組織、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)、試運(yùn)行及演練總結(jié)與評(píng)估、初期運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵崗位保障、綜合聯(lián)調(diào)及試運(yùn)行檢出問(wèn)題的閉環(huán)管理等。

三、小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式的連帶風(fēng)險(xiǎn)

（一）聯(lián)合體協(xié)議的連帶風(fēng)險(xiǎn)約定

在組建聯(lián)合體投標(biāo)階段，聯(lián)合體協(xié)議書是采購(gòu)人（即政府方）提供的格式文本，政府方往往會(huì)在該類PPP 項(xiàng)目的聯(lián)合體協(xié)議中明確兩點(diǎn)：一是聯(lián)合體成員須嚴(yán)格按照資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的各項(xiàng)要求，遞交資格預(yù)審申請(qǐng)文件和投標(biāo)文件，履行合同，并對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任；二是聯(lián)合體成員負(fù)責(zé)本項(xiàng)目招標(biāo)范圍內(nèi)的投資、設(shè)計(jì)管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交，各聯(lián)合體成員之間并未細(xì)分各自承擔(dān)的工作。以案例項(xiàng)目為例，地鐵運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)的責(zé)任范圍不僅僅限于運(yùn)營(yíng)，而是該項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交全過(guò)程的連帶責(zé)任。

（二）合作協(xié)議中的連帶風(fēng)險(xiǎn)約定

PPP 項(xiàng)目協(xié)議往往是一攬子協(xié)議，包括《聯(lián)合體協(xié)議》《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》《投資協(xié)議》《股東協(xié)議》《公司章程》以及相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議，在上述一系列合作協(xié)議中，同樣存在關(guān)于連帶風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)的相關(guān)約定。以案例項(xiàng)目為例，雖然地鐵運(yùn)營(yíng)公司主要承擔(dān)的是運(yùn)營(yíng)事務(wù)，但在《投資協(xié)議》和《股東協(xié)議》中仍然要求其為項(xiàng)目公司履行并完成《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》項(xiàng)下的融資義務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，同時(shí)須就工程驗(yàn)收和試運(yùn)行履約產(chǎn)生的違約責(zé)任向政府方承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，社會(huì)資本作為一個(gè)“利益共同體”，《公司章程》還明確約定社會(huì)資本各方在股東會(huì)、董事會(huì)的提案、表決及涉及行使社會(huì)資本方權(quán)利和履行義務(wù)時(shí)成為一致行動(dòng)人，并應(yīng)就其在本章程項(xiàng)下的義務(wù)向政府方承擔(dān)連帶責(zé)任，社會(huì)資本“利益共同體”中任何一方違反有關(guān)約定，政府方均有權(quán)要求任何一方就此承擔(dān)連帶責(zé)任。

如上所述，在PPP 項(xiàng)目一系列合作協(xié)議連帶風(fēng)險(xiǎn)約定中，客觀上對(duì)以地鐵運(yùn)營(yíng)公司為代表的小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資方形成了較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

四、小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

（一）重視合同策劃

合同策劃是合同談判和后續(xù)合同簽訂的基礎(chǔ)。一是爭(zhēng)取政府方理解，在聯(lián)合體協(xié)議上區(qū)別不同聯(lián)合體成員的不同責(zé)任，弱化連帶責(zé)任；二是在聯(lián)合體協(xié)議中明確地鐵運(yùn)營(yíng)公司僅承擔(dān)與負(fù)責(zé)本項(xiàng)目招標(biāo)范圍內(nèi)的運(yùn)營(yíng)事務(wù)，不擴(kuò)大其責(zé)任范圍（如融資、建設(shè)等）；三是合同策劃應(yīng)區(qū)別社會(huì)資本和項(xiàng)目公司這兩個(gè)獨(dú)立的法人主體，避免政府方擴(kuò)大社會(huì)資本方承擔(dān)PPP 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)的所有事項(xiàng)；四是合同策劃應(yīng)區(qū)別應(yīng)盡義務(wù)、救濟(jì)義務(wù)和道德義務(wù)，PPP 項(xiàng)目往往具有明顯的公益性，應(yīng)明確社會(huì)資本應(yīng)盡義務(wù)范圍；五是充分利用市場(chǎng)機(jī)制（如購(gòu)買保險(xiǎn)），轉(zhuǎn)移可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)；六是爭(zhēng)取在后續(xù)資產(chǎn)證券化活動(dòng)中的主動(dòng)權(quán)，國(guó)家鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過(guò)REITs 盤活存量資產(chǎn)，該項(xiàng)與運(yùn)營(yíng)緊密相關(guān)，在合同策劃中應(yīng)予以考慮；七是做好退出策劃，技術(shù)輸出型單位的小比例股權(quán)投資中其財(cái)務(wù)投資并非本意，核心目的在于技術(shù)輸出，合同策劃時(shí)應(yīng)做好退出預(yù)案，且應(yīng)反映在合同文本中。

（二）轉(zhuǎn)移連帶責(zé)任

軌道交通PPP 項(xiàng)目投資大、技術(shù)復(fù)雜、實(shí)施周期長(zhǎng)，從政府方（屬地政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)及出資代表）角度考慮，要求聯(lián)合體承諾承擔(dān)連帶責(zé)任、要求投資人在股權(quán)合作的基礎(chǔ)上承擔(dān)連帶責(zé)任是其自身風(fēng)險(xiǎn)控制的措施之一，因此，政府方往往在采購(gòu)文件和合同文本中設(shè)置一系列的連帶責(zé)任。換言之，小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式?jīng)Q定了技術(shù)輸出單位必須要考慮一個(gè)問(wèn)題，即技術(shù)輸出獲得收益是否與其小比例股權(quán)投資帶來(lái)的連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)相匹配，若風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法預(yù)期，則必須放棄投標(biāo)；若風(fēng)險(xiǎn)可控，則要進(jìn)一步考慮如何轉(zhuǎn)化衍生風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移連帶責(zé)任。就該項(xiàng)目的合同約定而言，地鐵運(yùn)營(yíng)公司客觀上存在因聯(lián)合體其它成員違約導(dǎo)致其承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)避因聯(lián)合體其他成員發(fā)生違約帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，地鐵運(yùn)營(yíng)公司在《服務(wù)協(xié)議》中約定其有權(quán)向牽頭方追責(zé)。具體內(nèi)容如下：“若乙方因聯(lián)合體協(xié)議對(duì)任意第三方承擔(dān)賠償責(zé)任，或乙方基于聯(lián)合體成員之身份而就聯(lián)合體責(zé)任（包括但不限于聯(lián)合體對(duì)外承擔(dān)的違約責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任、行政責(zé)任等全部責(zé)任）承擔(dān)連帶責(zé)任的，乙方承擔(dān)責(zé)任后有權(quán)向甲方追償，甲方應(yīng)承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制

PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的核心在于防患于未然，重點(diǎn)在于強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制和應(yīng)對(duì)能力。以項(xiàng)目前期為例，一是在投標(biāo)前應(yīng)對(duì)PPP 項(xiàng)目的外部條件進(jìn)行充分的盡職調(diào)查，包括項(xiàng)目基礎(chǔ)情況（建設(shè)必要性、投資合理性、合法合規(guī)性）、政府信譽(yù)和當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和回報(bào)機(jī)制、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)條件以及具體項(xiàng)目的其它關(guān)注點(diǎn)；二是要加強(qiáng)對(duì)PPP 項(xiàng)目可行性的論證，尤其關(guān)注核心財(cái)務(wù)盈利指標(biāo)（如項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率、股東內(nèi)部收益率、項(xiàng)目資本金凈利潤(rùn)率、投資回收期等），努力做到財(cái)務(wù)測(cè)算真實(shí)，運(yùn)營(yíng)成本和收入科學(xué)合理，融資方案和資金投入可行，合作伙伴盡職調(diào)查及資信評(píng)估充分可靠；三是要加強(qiáng)政策研究，高度重視PPP 類合作協(xié)議的談判和簽訂，特別關(guān)注聯(lián)合體協(xié)議和股東協(xié)議中對(duì)于自身的約束，同時(shí)盡可能為未來(lái)合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更的空間。

五、結(jié)束語(yǔ)

從基本概念看，考慮技術(shù)輸出的小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式是指基于技術(shù)輸出單位在某方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)或管理能力，而與其他單位組成聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目，且在PPP 項(xiàng)目公司中股權(quán)占比較小的合作模式。該模式下，運(yùn)營(yíng)單位前期介入符合PPP 模式的初衷和本意，真正實(shí)現(xiàn)了策劃、融資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工和運(yùn)營(yíng)的深度融合，能夠更好地實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最終產(chǎn)出功能效益，是值得鼓勵(lì)的一種合作方式。同時(shí)，該模式客觀上也面臨著連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，換言之，連帶責(zé)任是PPP 模式下技術(shù)輸出單位選用小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式的自帶風(fēng)險(xiǎn)，是投資模式和業(yè)主需求綜合作用產(chǎn)生的，因此，采用該模式時(shí)關(guān)鍵在于能否做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制。具體而言，首先，應(yīng)重視合同策劃，盡可能在簽約和談判階段將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別到位，并作為合同條款的“伏筆”，為后續(xù)合同執(zhí)行做好鋪墊；其次，應(yīng)強(qiáng)化規(guī)范管理，建立企業(yè)級(jí)和項(xiàng)目級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，做到有備無(wú)患；最后，應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)管理，減輕或轉(zhuǎn)移連帶責(zé)任，并做好關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)對(duì)。