關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合撤并工作的思考

文/周洲 王辰 湯歡

自改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革就常被作為優(yōu)化空間布局、強(qiáng)化資源配置、降低行政成本、增強(qiáng)服務(wù)功能、鞏固基層基礎(chǔ)的有效方式，并已取得一定成效。新時(shí)期，我國(guó)已邁入從小康社會(huì)走向共同富裕的新階段，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提出了更高要求，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因規(guī)模、布局不合理而面臨發(fā)展“天花板”，亟需通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等行政區(qū)劃調(diào)整手段推動(dòng)高質(zhì)量、跨越式發(fā)展。本文以江蘇、湖南、四川三大省份為例，研究提出新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作的總體思路和應(yīng)把握的原則。

一、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作方向、成效及存在問(wèn)題

（一）江蘇：“以強(qiáng)并弱”“以大并小”

江蘇省第一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作起步早、動(dòng)作大，當(dāng)時(shí)是為了改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多、布局分散的狀況，所以統(tǒng)一將鄰近較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整給中心鎮(zhèn)。經(jīng)過(guò)該輪撤并工作，江蘇省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1998 年的1974 個(gè)減少到了2003 年的1258 個(gè)[1]，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還通過(guò)撤并實(shí)現(xiàn)了資源要素的高效配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。2019 年，江蘇省有201 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上榜中國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)排行榜，占全國(guó)的五分之一，這其中就有眾多撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如常熟市的古里鎮(zhèn)，撤并后形成了服裝針紡、有色金屬、生物醫(yī)藥、輕工機(jī)械四大板塊經(jīng)濟(jì)，涌現(xiàn)出波司登、常鋁鋁業(yè)等數(shù)家超億元企業(yè)，經(jīng)濟(jì)總量也在三年間翻了一番。

江蘇省此次撤并工作有效推動(dòng)了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的集中集聚發(fā)展，但因并未考慮撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市功能的互補(bǔ)關(guān)系，加之后續(xù)配套政策缺位，很多被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)衰退，公共服務(wù)弱化。

（二）湖南：“有拆有并”“功能重組”

2015 年底，湖南省公布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作方案》，正式啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，并于2016 年底完成，共計(jì)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn) 525 個(gè)。不同于江蘇等先行啟動(dòng)省份，湖南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作更加強(qiáng)調(diào)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏，形式上比較靈活，可以以成建制為單元合并，也可拆分后再合并，但要基于兩點(diǎn)考慮：一是撤并后產(chǎn)業(yè)發(fā)展能共謀，如世界灌溉工程遺產(chǎn)紫鵲界梯田，因分屬于水車(chē)、錫溪兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，保護(hù)與開(kāi)發(fā)難統(tǒng)一，后將水車(chē)鎮(zhèn)、從錫溪鎮(zhèn)拆分出來(lái)的錫溪鄉(xiāng)和大同鄉(xiāng)合并為新的水車(chē)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)了景區(qū)的整體保護(hù)與開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，成功將其打造成為國(guó)家4A 級(jí)景區(qū)。二是撤并后設(shè)施服務(wù)能共擔(dān)，如株洲市攸縣高枧鎮(zhèn)界頭村到上坪鎮(zhèn)鵬江村的道路以前分屬兩個(gè)鄉(xiāng)，合并后財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，很快就修好了通往醴陵市的跨縣交通要道；還有本縣的皇圖嶺鎮(zhèn)，完成合鄉(xiāng)并村后投入了約1000 萬(wàn)元，將老政府大樓改造成公寓式敬老院。

湖南省的做法不同于江蘇等地，更關(guān)注撤并工作對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生的促進(jìn)作用，雖更為科學(xué)合理，但也存在不少深層次問(wèn)題，如撤并工作對(duì)居民征求意見(jiàn)不充分導(dǎo)致居民對(duì)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認(rèn)同感不高；被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其村民的福利和利益缺乏系統(tǒng)配套的政策保障，個(gè)別新設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄面積大、公共服務(wù)難覆蓋等。

（三）四川：“做好保障”“平穩(wěn)過(guò)渡”

四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并從2019 年10 月開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減幅約30%，具體做法上，全省根據(jù)“胡煥庸線(xiàn)”兩側(cè)地形地貌、人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦等情況，劃定四種地區(qū)類(lèi)型，分類(lèi)提出設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模和面積大小的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，要求各地本著“地緣相近、產(chǎn)業(yè)相融、人口相適、大小相宜”的原則因地制宜制定撤并方案，不搞“一刀切”[2]，但最有亮點(diǎn)的還是撤并后頒布與實(shí)施的一系列配套政策，重點(diǎn)解決了撤并改革后的三種常見(jiàn)問(wèn)題：一是確保民眾干部 “零輿情”，撤并工作正式啟動(dòng)前，為了能有針對(duì)性地出臺(tái)配套政策，四川省邀請(qǐng)民政部區(qū)劃專(zhuān)家采取專(zhuān)題調(diào)研、蹲點(diǎn)調(diào)研等形式，摸清群眾訴求、干部擔(dān)憂(yōu)、債權(quán)債務(wù)處置和資產(chǎn)管理隱患等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以確保改革能平穩(wěn)落地[3]。二是爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展“不縮水”，針對(duì)撤并工作可能造成的財(cái)政撥款減少、被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展邊緣化等問(wèn)題，指導(dǎo)省內(nèi)各地制定相關(guān)政策文件，如遂寧規(guī)定對(duì)均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付等的分配不因鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)減少而減少；成都出臺(tái)加緊推進(jìn)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)“活化工程”、加快推動(dòng)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)文旅資源活化利用的指導(dǎo)意見(jiàn)[4]等。三是打通基層服務(wù)“最后一公里”，針對(duì)撤并后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄面積更大、服務(wù)難覆蓋的問(wèn)題也有相應(yīng)舉措，如三臺(tái)縣通過(guò)“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”將 67 個(gè)派駐站所、354 個(gè)編制、274 名人員下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并設(shè)立便民服務(wù)窗口，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)可辦政務(wù)服務(wù)類(lèi)事項(xiàng)增至210 項(xiàng)以上，通過(guò)“一窗受理、集成服務(wù)”讓事情在本地一次性辦結(jié)。

四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革工作起步晚、可借鑒經(jīng)驗(yàn)多，因而工作推進(jìn)更為系統(tǒng)科學(xué)，主要體現(xiàn)在前期摸排細(xì)致、后期保障全面兩個(gè)方面，很大程度上規(guī)避了江蘇、湖南等地因撤并工作而引發(fā)的社會(huì)民生問(wèn)題，為其他地區(qū)推進(jìn)相關(guān)工作提供了較好的參考。

二、新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作的總體思路

（一）“撤”有原則：以提高經(jīng)濟(jì)效率為根本目的，兼顧社會(huì)民生需要

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要有一定規(guī)模的人口和一定腹地范圍的發(fā)展空間，但撤并并不能單純地以人口、面積為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是更應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，重點(diǎn)選擇產(chǎn)業(yè)緊密度高、空間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展撤并工作。同時(shí)也要充分考慮當(dāng)?shù)刈匀坏乩項(xiàng)l件、群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣、民族宗教文化沿革等多種因素，比如將有地質(zhì)災(zāi)害隱患、區(qū)域內(nèi)不適合居住的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，或?qū)v史上就同為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)同感高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。需要注意的是，撤并工作也要與地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)土空間規(guī)劃相一致，比如可將同屬于一個(gè)功能區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并。

（二）“并”是關(guān)鍵：以相關(guān)規(guī)劃落地為抓手推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合與城市功能錯(cuò)位互補(bǔ)

要想實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合與城市功能的錯(cuò)位互補(bǔ)，涉及到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要有一個(gè)明確、科學(xué)的發(fā)展定位。對(duì)于實(shí)力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好的被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不能因合并而削弱其發(fā)展，應(yīng)將其定位為主鎮(zhèn)區(qū)的副中心，可在基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)功能等方面按照主鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一布局、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，承擔(dān)部分城市功能，形成“雙核”的發(fā)展格局。對(duì)于發(fā)展基礎(chǔ)一般、但與中心鎮(zhèn)有互補(bǔ)關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)加強(qiáng)與中心鎮(zhèn)的規(guī)劃銜接，盡量錯(cuò)位發(fā)展，形成互補(bǔ)關(guān)系，比如圍繞同一產(chǎn)業(yè)方向，共同打造全產(chǎn)業(yè)鏈集群等。而對(duì)于部分由于生態(tài)廊道建設(shè)等特定因素制約的被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)椴灰碎_(kāi)發(fā)建設(shè)，則可轉(zhuǎn)變思路，深入挖掘歷史、文化、生態(tài)等方面的優(yōu)勢(shì)，培育文旅產(chǎn)業(yè)等。

（三）“穩(wěn)”靠兜底：以系統(tǒng)觀念系統(tǒng)方法解決好機(jī)構(gòu)調(diào)整、服務(wù)惠民、基層治理等一系列重難點(diǎn)問(wèn)題

一是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)調(diào)整后形成的較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的有關(guān)要求，推動(dòng)縣一級(jí)和群眾密切相關(guān)的醫(yī)療、社保等權(quán)力的下放，但一些對(duì)群眾影響小、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)重或鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專(zhuān)業(yè)人員去執(zhí)行的權(quán)力要慎重下放。聚焦干部關(guān)心的崗位去留問(wèn)題，也要制定出臺(tái)機(jī)構(gòu)編制管理配套政策。二是健全服務(wù)惠民機(jī)制，通過(guò)制定出臺(tái)公共服務(wù)投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等配套政策，調(diào)優(yōu)要素資源配置。對(duì)待被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也要做好兜底工作，鼓勵(lì)在其原鎮(zhèn)政府所在地設(shè)立便民服務(wù)中心，在村組推出村民事務(wù)代辦服務(wù)。三是提高基層治理能力，應(yīng)通過(guò)創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式來(lái)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理效率和治理能力。同時(shí)，加強(qiáng)治安管理，推動(dòng)警力下沉，建立鄉(xiāng)村多元糾紛解決機(jī)制，有效防范和及時(shí)化解農(nóng)村各類(lèi)糾紛和矛盾。

三、撤并工作具體開(kāi)展過(guò)程中需把握的“五個(gè)一”

（一）一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革工作可在省委、省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委副書(shū)記任組長(zhǎng)，常務(wù)副省長(zhǎng)等主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室建議設(shè)在省民政廳，具體牽頭組織實(shí)施工作方案。各地也要組建強(qiáng)有力的工作班子，從組織、機(jī)構(gòu)編制、民政、發(fā)改、財(cái)政等部門(mén)抽調(diào)精干力量，負(fù)責(zé)組織實(shí)施和協(xié)調(diào)落實(shí)。對(duì)于工作推進(jìn)難度大的地區(qū)，可由省市派出工作組指導(dǎo)幫助。

（二）一組撤并標(biāo)準(zhǔn)

各省可根據(jù)省情提出設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模和面積大小的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，各縣市區(qū)在充分考慮省級(jí)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的條件下，允許靈活對(duì)待。轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)模宜大則大，宜小則小。撤并工作原則上要求以成建制為單元，也可以根據(jù)山系、水系、交通條件拆分合并，具體合并方式由縣市區(qū)人民政府確定。但合并方式必須有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府加強(qiáng)社會(huì)管理，有利于方便群眾辦事。

（三）一份工作方案

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作方案建議由縣市區(qū)人民政府負(fù)責(zé)制定；村撤并方案由鄉(xiāng)人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后確定。在擬訂方案時(shí)，要深入調(diào)查研究，充分論證，上下溝通，廣泛聽(tīng)取干部群眾意見(jiàn)，形成共識(shí)，并明確任務(wù)要求和時(shí)間安排。方案制定后必須嚴(yán)格依法按程序報(bào)批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革工作方案經(jīng)市人民政府審核后，報(bào)省人民政府審批；村撤并方案由縣市區(qū)人民政府審批。

（四）一批試點(diǎn)先行

各省可穩(wěn)步推進(jìn)一批試點(diǎn)先行，選取確有必要開(kāi)展撤并工作的地區(qū)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并試點(diǎn)工作，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段確有需要的、民眾呼聲高的、初步工作方案科學(xué)合理的、后續(xù)兜底工作保障有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可在合理范圍內(nèi)給予試點(diǎn)地區(qū)一定的自主權(quán)，推動(dòng)其盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果，以確保全省層面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作能穩(wěn)妥、有序、高效推進(jìn)。

（五）一套配套政策

省一級(jí)應(yīng)指導(dǎo)各縣市區(qū)研究出臺(tái)機(jī)構(gòu)編制管理、公共服務(wù)投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等配套政策。對(duì)撤并后的超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，可結(jié)合當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，適度賦予縣級(jí)權(quán)限，如獨(dú)立制定本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度發(fā)展計(jì)劃，在重大項(xiàng)目申報(bào)、土地規(guī)劃與用地指標(biāo)、招商引資準(zhǔn)入評(píng)審等方面按照縣級(jí)單位實(shí)行單列等。對(duì)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也要做好兜底扶持工作，出臺(tái)特色產(chǎn)業(yè)培育政策，支持其建設(shè)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革工作是現(xiàn)階段優(yōu)化空間布局、強(qiáng)化資源配置的最有效方式，但涉及面廣，情況也相對(duì)復(fù)雜，具體怎么撤并、撤并之后怎么運(yùn)轉(zhuǎn)，是開(kāi)展這項(xiàng)工作必須要回答的系統(tǒng)問(wèn)題，本文從案例分析的角度提出工作方案，供各地參考。