規(guī)制體制機制的學理性探析

馬穎超

摘要：縱向上進行學理性觀察，社會制度體系可分為規(guī)制、體制、機制三個層次，三者有天然聯(lián)系，也有顯著區(qū)別。橫向上進行學理性思忖，社會制度體系可分為第一部門（政府）規(guī)制體制機制、第二部門（企業(yè)）規(guī)制體制機制、第三部門（社團）規(guī)制體制機制三個維次，三者相互制約，相得益彰。此研究，對社會制度體系的改革和完善，具有一定的啟迪價值。

關(guān)鍵詞：規(guī)制；體制；機制；制度

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.069

通過搜集規(guī)制、體制和機制的現(xiàn)有研究文獻發(fā)現(xiàn)：規(guī)制、體制和機制位于社會制度體系的不同層面。規(guī)制居于宏觀層面，決定社會結(jié)構(gòu)，具有相對的穩(wěn)定性；體制居于中觀層面，表彰社會形式，具有一定的演進性；機制處于微觀層面，推動社會運行，具有較大的變動性。基于此，本文擬對規(guī)制、體制和機制的本質(zhì)屬性、內(nèi)在聯(lián)系與相互區(qū)別加以探討。

1規(guī)制體制機制的縱向考察

1.1制度層次結(jié)構(gòu)

1.1.1規(guī)制及結(jié)構(gòu)

（1）按級次，規(guī)制分為宏觀規(guī)制、中觀規(guī)制和微觀規(guī)制。宏觀規(guī)制是根本規(guī)制，屬于國家職能的最高規(guī)范，主要包括政治規(guī)制、經(jīng)濟規(guī)制、文化規(guī)制、社會規(guī)制等，是政治、經(jīng)濟、文化、社會等的總體規(guī)范，與一定的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，是經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾統(tǒng)一體。中觀規(guī)制是基本規(guī)制，屬于國家職能部門的規(guī)范，包括財稅規(guī)制、金融規(guī)制、科技規(guī)制、教育規(guī)制、醫(yī)療規(guī)制、社保規(guī)制等。微觀規(guī)制是具體規(guī)制，屬于部門職能單位的規(guī)范，主要包括企業(yè)制度和行政事業(yè)單位制度，分為勞動工資規(guī)制、財務(wù)會計規(guī)制、收入分配規(guī)制等。

（2）按內(nèi)容，規(guī)制分為政權(quán)規(guī)制、產(chǎn)權(quán)規(guī)制和人權(quán)規(guī)制。政權(quán)及政權(quán)規(guī)制、產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)規(guī)制、人權(quán)及人權(quán)規(guī)制構(gòu)成現(xiàn)代社會的三大支點。第一，政權(quán)規(guī)制與產(chǎn)權(quán)規(guī)制。政權(quán)規(guī)制與產(chǎn)權(quán)規(guī)制是整個社會的兩大基本規(guī)制。前者總體與宏觀規(guī)制相吻合；后者大致與微觀規(guī)制相匹配。第二，人權(quán)規(guī)制是政權(quán)規(guī)制和產(chǎn)權(quán)規(guī)制的基礎(chǔ)。政權(quán)規(guī)制協(xié)調(diào)政權(quán)實施或產(chǎn)權(quán)規(guī)制協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)交易的過程，實質(zhì)上是一個指導行為主體之間的成本分攤和收益分配的人權(quán)規(guī)制過程，換言之，政權(quán)規(guī)制或產(chǎn)權(quán)規(guī)制的本質(zhì)是指導政權(quán)實施或產(chǎn)權(quán)交易主體之間風險分擔和利益分享的人權(quán)規(guī)制體系。

（3）按程度，規(guī)制分為正式規(guī)制和非正式規(guī)制。前者是遵循一定目的和程序有意識地創(chuàng)造的，居于規(guī)制體系的核心，如政權(quán)規(guī)制、產(chǎn)權(quán)規(guī)制、人權(quán)規(guī)制等。后者是人們在長期實踐中無意識地形成的，是規(guī)制體系不可或缺的，如價值觀念、倫理標準、道德界線、風俗約定等。

（4）按形成過程，規(guī)制分為自然演進規(guī)制和人為設(shè)計規(guī)制。前者是市場主導演進的結(jié)果；后者是政府引領(lǐng)設(shè)計的結(jié)果。主要區(qū)別有：第一，自然演進過程基于所有行為當事人通過不斷討價還價和反復博弈，能夠達到帕累托均衡；人為設(shè)計過程往往只征求少數(shù)行為當事人的意見，將多數(shù)行為當事人排除在外，很難達到帕累托最優(yōu)。第二，自然演進過程能夠擺脫社會精英理論觀點與政策主張的影響；人為設(shè)計過程容易遭受既得利益集團的左右。第三，自然演進過程強調(diào)法治、個體自由和價值選擇；人為設(shè)計過程強調(diào)人治、集體意志和價值選擇。

（5）按性質(zhì)，規(guī)制分為政令性規(guī)制和法令性規(guī)制。前者是以行政命令、政策、規(guī)章方式表彰的制度；后者是以行政法規(guī)、法律方式體現(xiàn)的制度。值得一提的是，規(guī)制之所以對行為當事人具有約束力，是因為規(guī)制內(nèi)生有效執(zhí)行力，并以強制力為實施保障。同時，規(guī)制并非靜態(tài)的條款文字，若在執(zhí)行過程中不能實現(xiàn)其動態(tài)的約束作用，則會成為僵死教條。當且僅當規(guī)制的執(zhí)行力對行為當事人起到規(guī)范作用時，規(guī)制才能從條款文字中升騰出來，引導人們行為。

1.1.2體制及結(jié)構(gòu)

體制是以組織結(jié)構(gòu)為載體的規(guī)制。盡管這種組織結(jié)構(gòu)不一定是法人，如企業(yè)集團、聯(lián)合體、區(qū)域經(jīng)濟板塊等，但只要這個組織結(jié)構(gòu)具有從上而下的人事關(guān)系，就會有相應(yīng)的體制，如企業(yè)集團體制、國家高新區(qū)體制等。因此，體制是在規(guī)制的框架內(nèi)，各組織結(jié)構(gòu)在職能部門設(shè)置、領(lǐng)導隸屬關(guān)系、管理權(quán)限劃分等的方法、形式、體系的總稱。

一般來說，有什么樣的規(guī)制，就有什么樣的體制。如與宏觀規(guī)制相應(yīng)的是政治體制、經(jīng)濟體制、文化體制、社會體制等；與中觀規(guī)制相應(yīng)的是財稅體制、金融體制、科技體制、教育體制、醫(yī)療規(guī)制、社保體制等；與微觀規(guī)制相應(yīng)的是勞動工資體制、財務(wù)會計體制、收入分配體制等。正因為如此，體制也分為宏觀體制、中觀體制和微觀體制。

體制通常分為正統(tǒng)體制和邊緣體制。正統(tǒng)體制也稱“體制內(nèi)”，是指那些在社會體系中起主導作用的組織結(jié)構(gòu)制度，如國家機關(guān)、事業(yè)單位、上市公司等屬于“體制內(nèi)”單位，公務(wù)員、教授、上市公司高管等屬于“體制內(nèi)”人員，高工資、高福利、高保障、高安全感、高社會地位等屬于“體制內(nèi)”工作特征。邊緣體制也稱“體制外”，是指那些在社會體系中處于被動地位甚至被邊緣化的組織結(jié)構(gòu)制度。體制內(nèi)和體制外的劃分是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的一種特有現(xiàn)象，至少有兩個弊端：第一，體制內(nèi)明顯優(yōu)于體制外，直接造成社會不公平；第二，體制內(nèi)與體制外之間存在一個灰色地帶，容易滋生尋租性腐敗。

1.1.3機制及結(jié)構(gòu)

機制是以要素互動為機理的體制。從這個意義上講，機制不過是在體制閾值內(nèi)，某組織結(jié)構(gòu)各要素（或各組成部分或各環(huán)節(jié)）相互影響、相互制約、相互作用的程序、方式、技術(shù)的總稱。既然有什么樣的規(guī)制，就有什么樣的體制，那么，有什么樣的體制，就有什么樣的機制。如從行政體制到行政機制、從金融體制到金融機制、從工資體制到工資機制等。

機制一般分為自組織機制和他組織機制。若各要素互動的力量來自組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部，按照相互默契的某種規(guī)則，各盡其責，步調(diào)協(xié)調(diào)，能夠自發(fā)組織起來，自動獲得空間、時間、功能的有序結(jié)構(gòu)，稱為自組織機制；若各要素互動的力量來源于組織結(jié)構(gòu)外部，需要依靠外部指令才能組織起來并發(fā)揮功能，稱為他組織機制。如同市場在社會資源配置中起決定性作用一樣，自組織機制在社會體系中起決定性作用。經(jīng)濟、科技、文化、社會發(fā)展的動力和活力，歸根結(jié)底來源于無數(shù)主體的自組織機制。

1.2制度層次關(guān)系梳理

1.2.1規(guī)制與體制

規(guī)制與體制的相同之處表現(xiàn)在：一是社會職能相同，均與勞動力、資本、土地、技術(shù)、信息等一起，構(gòu)成社會生產(chǎn)要素。二是社會目標相同，均為了體現(xiàn)政治意圖、促進經(jīng)濟增長、支持文化繁榮和推動社會進步。三是社會屬性相同，均取決于一個社會的根本性質(zhì)及其所決定的政治、經(jīng)濟、文化、社會本源等。四是社會基礎(chǔ)相同，均來自有關(guān)的國家法規(guī)和社會公理。規(guī)制與體制也有明顯的差異。

（1）內(nèi)容與形式的關(guān)系。規(guī)制是總體內(nèi)容范疇，體制是表現(xiàn)形式范疇。第一，規(guī)制決定體制并通過體制表現(xiàn)出來。規(guī)制規(guī)定了總體內(nèi)容，決定體制的根本方向、基本框架和主要特點；一種規(guī)制不通過一定體制，無法表現(xiàn)自己。第二，一種規(guī)制可以通過不同的體制表現(xiàn)出來，如社會主義經(jīng)濟規(guī)制可采取計劃體制，也可采用市場體制；特別地，一種規(guī)制在不同時期表現(xiàn)為不同的體制，如資本主義的重商主義、自由資本主義、壟斷資本主義和國家資本主義。第三，不同規(guī)制可采用相同或類似的體制，如民主共和體制資本主義可采用，社會主義也可采用。

（2）目的與手段的關(guān)系。規(guī)制是目的，體制是手段。一般來說，目的確定以后，盡管手段可以多樣，但手段只有與目的保持一致，才能發(fā)揮規(guī)制功能及其效應(yīng)。

（3）促進與反哺的關(guān)系。規(guī)制約束可以規(guī)范體制運行，體制運行可以優(yōu)化規(guī)制約束。規(guī)制落實離不開體制保障，體制保障可以保證規(guī)制落實。

（4）原則性與靈活性的關(guān)系。規(guī)制的權(quán)威性、強制性和相對穩(wěn)定性，決定了規(guī)制的原則性，不能朝令夕改；體制是規(guī)制形之于外的表現(xiàn)形式和實施方式，是相對靈活的，必須隨著規(guī)制創(chuàng)新而不斷改革，將規(guī)制條款具體化，增強規(guī)制的可操作性，促進規(guī)制的鞏固、發(fā)展和完善。

1.2.2體制與機制

體制與機制也有一些相同點：一是運行軌跡大致相同，否則，會出現(xiàn)體制阻礙機制或機制干擾體制的現(xiàn)象。二是最終目標趨于一致，都是為了促進機制完善。三是變化方向互相照應(yīng)，改革體制必同時轉(zhuǎn)換機制，轉(zhuǎn)換機制必同時改革體制。四是社會本質(zhì)基本吻合，同一體制下只有同一機制，如計劃體制和市場體制是兩種不同體制，需要采取相應(yīng)的計劃機制和市場機制。體制與機制也有顯著的區(qū)別。

（1）結(jié)構(gòu)與程序的關(guān)系。體制是結(jié)構(gòu)，側(cè)重于客觀實際；機制是程序，側(cè)重于主觀愿意。

（2）組織與運行的關(guān)系。體制的關(guān)鍵詞是組織，如組織體系、人員、權(quán)限、層次等，要求科學組織；機制的關(guān)鍵詞是運行，如運行要素、關(guān)系、動力、活力等，要求良性運行。

（3）穩(wěn)定性與連續(xù)性的關(guān)系。體制要求組織結(jié)構(gòu)具有相對穩(wěn)定性；機制要求運行程序具有較大連續(xù)性。

（4）先改革與后轉(zhuǎn)換的關(guān)系。同一方面的體制改革和機制轉(zhuǎn)換的效果需要經(jīng)過時間檢驗，且有先后順序。先有體制改革，后有機制轉(zhuǎn)換。

總之，規(guī)制中包含體制和機制，體制和機制是規(guī)制的精髓；機制內(nèi)含于規(guī)制和體制之中，規(guī)制和體制要通過機制才能發(fā)揮有效作用。三者良性互動，確保企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2規(guī)制體制機制的橫向思忖

2.1制度維次剖析

2.1.1政府規(guī)制體制機制

政府有常義和廣義之分。常義政府是指各級行政機關(guān)及特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、直屬事業(yè)單位等，廣義政府還包括相應(yīng)級別的黨委、人大、政協(xié)、司法、檢察、軍事機關(guān)等。政府是公共資源投入的市場主體，并扮演著領(lǐng)導、規(guī)劃和協(xié)調(diào)的角色。

（1）政府規(guī)制。政府規(guī)制以政權(quán)為主線，以憲法為依托，以國家治理為載體，以一定行政理念為指導，有關(guān)行政機關(guān)的產(chǎn)生、職能、權(quán)限、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導機制、活動規(guī)程等的準則體系以及政府體制內(nèi)各權(quán)力主體的關(guān)系形式，包括政權(quán)規(guī)制、信用規(guī)制、組織規(guī)制、領(lǐng)導規(guī)制、分配規(guī)制、選舉規(guī)制、薪酬規(guī)制等，其中政權(quán)規(guī)制是政府規(guī)制的根本，政府規(guī)制的實質(zhì)是政權(quán)規(guī)制。政府規(guī)制通常有兩種存在形式：一是行政規(guī)制，偏重于國家政權(quán)組織和國家立憲制度，如總統(tǒng)制、內(nèi)閣制或議會制、君主制和共和制。二是政治規(guī)制，偏重于國家政權(quán)本質(zhì)和國家統(tǒng)治制度，如奴隸制度、封建制度、資本主義制度和社會主義制度。

（2）政府體制。一是行政體制，是政府行政權(quán)力的劃分、行政機構(gòu)的設(shè)置、行政職能的行使等各種要素和關(guān)系的總和，通常分為行政權(quán)力體制、政府首腦體制、中央政府體制、行政區(qū)劃體制等。與行政體制并列的是經(jīng)濟體制、文化體制等。二是政治體制，是政權(quán)組織形式、政府組織機構(gòu)、行政管理體制等的總和。與政治體制并列的是社會體制、宗教體制等。

（3）政府機制。一是行政機制，主要是彌補市場缺陷、糾正市場錯弊、消弭市場沖突、激勵市場發(fā)育、引導市場交易等，是實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本機制，要防止無效干預(yù)和過度干預(yù)兩個傾向。二是政治機制，分為民主政治機制和非民主政治機制，兩者的根本區(qū)別是前者擁有一套完整的民主程序。從外在形態(tài)看，政治機制由政治制度和政治程序構(gòu)成。前者從靜態(tài)上制約政治生活，后者從動態(tài)上制約政治生活。從內(nèi)部關(guān)系看，政治機制由政治結(jié)構(gòu)和政治功能構(gòu)成。

2.1.2企業(yè)規(guī)制體制機制

企業(yè)按產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分為國企和私企，企業(yè)按行業(yè)性質(zhì)分為工商企業(yè)和金融企業(yè)，前者對居民銷售貨物或服務(wù)，后者對政府、工商企業(yè)和居民銷售金融產(chǎn)品。

（1）企業(yè)規(guī)制。企業(yè)規(guī)制以產(chǎn)權(quán)為主線，以企業(yè)章程為依托，以管理為載體，以生產(chǎn)經(jīng)營為主題，解決的是企業(yè)產(chǎn)能和效益問題，至少包括產(chǎn)權(quán)規(guī)制、契約規(guī)制、信用規(guī)制、組織規(guī)制、分配規(guī)制、預(yù)算規(guī)制、薪酬規(guī)制等，其中產(chǎn)權(quán)規(guī)制是企業(yè)規(guī)制的根本，因此，企業(yè)分為個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)和公司企業(yè)。

（2）企業(yè)體制。企業(yè)體制以組織為基礎(chǔ)，以管理為依托，以領(lǐng)導關(guān)系協(xié)調(diào)為載體，解決的是企業(yè)權(quán)利和責任問題，至少包括組織管理體制、信用管理體制、領(lǐng)導管理體制、分配管理體制、預(yù)算管理體制、薪酬管理體制、業(yè)績評價體制等，其中組織管理體制是企業(yè)體制的根本。

（3）企業(yè)機制。企業(yè)機制以決策為基礎(chǔ)，以激勵和約束為依托，以監(jiān)督和控制為載體，以效率為目標，解決的是企業(yè)動力和活力問題，至少包括決策機制、預(yù)算機制、激勵機制、監(jiān)控機制、考評機制等，其中決策機制是企業(yè)機制的根本。

2.1.3社團規(guī)制體制機制

（1）社團規(guī)制。社團規(guī)制以契約為主線，以社團章程為依托，以自律為載體，以中介服務(wù)為目的，解決的是政府失靈和市場失靈的問題，包括契約規(guī)制、組織規(guī)制、注冊登記規(guī)制、社會承諾規(guī)制、捐贈審計規(guī)制、違紀通報規(guī)制等，其中契約規(guī)制是社團規(guī)制的根本。

（2）社團體制。政府職能的轉(zhuǎn)變，企業(yè)職能的明晰，使社團成為社會建設(shè)的重要力量。從根本上講，現(xiàn)代社團體制的建立，有利于社團健康發(fā)展，充分發(fā)揮社團的積極作用。一個結(jié)構(gòu)完整的社團體制至少包括自律管理體制、監(jiān)管體制、治理體制、問責管理體制、業(yè)績評價體制、政府或企業(yè)支持體制、與政府或企業(yè)合作體制等，其中自律管理體制是社團體制的根本。

（3）社團機制。政府機制是公共選擇機制，旨在提供公共物品或服務(wù)；企業(yè)機制是私人決策機制，旨在提供私人物品或服務(wù)；社團機制是自愿參與機制，旨在提供企業(yè)不愿做不敢做、政府不能做不宜做不該做的自愿公益服務(wù)。一個功能健全的社團機制至少包括業(yè)務(wù)指導機制、交流合作機制、價格協(xié)調(diào)機制、幫助訴訟機制等，其中業(yè)務(wù)指導體制是社團機制的根本。

2.2制度維次關(guān)系整合

（1）政府與企業(yè)。

許多學者用政府與市場的關(guān)系代替政府與企業(yè)的關(guān)系，是不對的。政府與市場的關(guān)系中，有政府與企業(yè)的關(guān)系，也有政府與居民、社團的關(guān)系。政府與企業(yè)的關(guān)系中，政府應(yīng)當扮演的角色大致分為三種：一是“保護型政府”，產(chǎn)生于自由資本主義時期；二是“干預(yù)型政府”，對應(yīng)于壟斷資本主義時期；三是“引導型政府”，發(fā)軔于新興工業(yè)化國家。第三種是在自覺和主動的選擇中建立起來的，服務(wù)于追趕發(fā)達國家的目標。

（2）企業(yè)與社團。

企業(yè)與社團之間有一種休戚相關(guān)、榮辱與共的關(guān)系。企業(yè)作為社會成員的“生命共同體”，應(yīng)當為社團承擔更多的社會責任。環(huán)境保護、衛(wèi)生安全、商業(yè)道德等是企業(yè)的生產(chǎn)責任；經(jīng)濟發(fā)展、繳納稅款、居民素質(zhì)等是企業(yè)的社區(qū)參與責任；提高雇員福利待遇、改善雇員工作條件、尊重雇員參與權(quán)利等是企業(yè)的勞動關(guān)系維護責任。事實上，從誕生的那一天起，企業(yè)就背負了難以推卸的歷史使命，如經(jīng)濟責任、法務(wù)責任、倫理責任、慈善責任等。另外，社團作為企業(yè)的“中介機構(gòu)”，應(yīng)當為企業(yè)創(chuàng)造更好的營商環(huán)境。毋庸置疑，關(guān)心和愛護企業(yè)，支持企業(yè)成長，為企業(yè)營造公平公正公開的市場競爭環(huán)境，是社團義不容辭的歷史責任。

（3）政府與社團。

政府與社團的關(guān)系實質(zhì)上反映了國家與社會的關(guān)系，主要有四種典型關(guān)系：一是“強國家、弱社會”；如俄羅斯；二是“強國家、強社會”，如美國；三是“弱國家、強社會”，如沙特；四是“弱國家、弱社會”，如緬甸。中國介于美國和俄羅斯之間，屬于“強國家、中社會”。隨著政府體制改革和社團體制建設(shè)的推進，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社團作用的加強，政社分開力度會加大，政府與社團的關(guān)系，能夠在一定程度上平衡政府權(quán)力，促進政府治理，提升政府效率，彌補政府失靈。

總之，從政府、企業(yè)、社團三股社會力量的對比看，我國改革開放前處于“強政府、弱市場、弱社會”狀態(tài)；改革開放后逐步呈現(xiàn)“強政府、強市場、弱社會”格局，未來的發(fā)展目標無疑是“高效政府、有序市場、活力社會”。

參考文獻

[1]黃海.論政府規(guī)制體制的本質(zhì)屬性、構(gòu)成要素及運行機制[J]，當代經(jīng)濟科學，2010，5（3）：61-68.

[2]杜人淮.論政府與市場關(guān)系及其作用的邊界[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2006，（04）：67-70.

[3]李海艦，聶輝華.論企業(yè)與市場的相互融合[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2004，（8）：26-35.

[4]程承坪.論企業(yè)的邊界和規(guī)模[J].數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究，2004，（6）：78-83.

[5]王玉柱.強智能時代市場仍將發(fā)揮主導性作用嗎——兼論市場、企業(yè)與政府資源配置互補關(guān)系研究[J].經(jīng)濟學家，2018，（6）：65-72.