高校全面預(yù)算績(jī)效管理探索

摘要：教育部印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》明確指出要強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于優(yōu)化高校教育資源配置、促進(jìn)高等教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。本文以高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的背景為切入點(diǎn)，以H高校為例，根據(jù)高校預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀，提出構(gòu)建高校全面預(yù)算績(jī)效管理體系的幾點(diǎn)思路。

關(guān)鍵詞：高等院校；全面預(yù)算績(jī)效管理；評(píng)價(jià)體系

中圖分類號(hào)：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.051

0引言

2018年中共中央、國(guó)務(wù)院在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)中強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理要覆蓋到所有財(cái)政性資金，從事前、事中到事后“全方位、全程、全覆蓋”。高校在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理上也進(jìn)行了不少探索，但起步時(shí)間較晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏。同時(shí)，《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》為高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理提供了一定指引?？傮w方案中強(qiáng)調(diào)了評(píng)價(jià)對(duì)于教育改革的重要性，它直接影響學(xué)校的辦學(xué)導(dǎo)向以及教育治理現(xiàn)代化。方案要求改革學(xué)校的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，創(chuàng)新評(píng)價(jià)模式和手段，改進(jìn)高校經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)教育評(píng)價(jià)體系綜合性和有效性。這些都對(duì)高校改革教育評(píng)價(jià)指標(biāo)，強(qiáng)化過(guò)程評(píng)價(jià)和增值評(píng)價(jià)，健全全面預(yù)算績(jī)效管理體系提出新的要求。

1高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的背景

2020年以來(lái)，新冠肺炎疫情的影響使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力增大，面臨的不確定性因素增多，各地普遍收縮財(cái)政收支，更加注重提高財(cái)政資源配置效率和使用效果。高校主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源為財(cái)政撥款和學(xué)宿費(fèi)收入，在財(cái)政資源緊張的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，高校更需強(qiáng)化績(jī)效和責(zé)任意識(shí)，切實(shí)提高資金使用效益，將學(xué)校預(yù)算全部納入績(jī)效管理，建立全面預(yù)算績(jī)效管理體系勢(shì)在必行。財(cái)政部印發(fā)的《事業(yè)單位成本核算基本指引》中規(guī)定，單位應(yīng)設(shè)置與成本相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)并加以準(zhǔn)確核算，但高校業(yè)務(wù)有其特殊性，要結(jié)合實(shí)際問(wèn)題具體分析，目前針對(duì)教育行業(yè)，尤其是高等教育層面，國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)專門的預(yù)算績(jī)效政策文件加以引導(dǎo)和約束。

2高校全面預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵

高校全面預(yù)算績(jī)效管理是在績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)上，運(yùn)用特定評(píng)價(jià)體系，對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整及完成全程進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，合理運(yùn)用績(jī)效考核結(jié)果，提升預(yù)算資金使用效率，促進(jìn)高校資源合理配置，提高辦學(xué)水平和公共服務(wù)質(zhì)量。因此，高校全面預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵如下：一是以全成本預(yù)算績(jī)效為基礎(chǔ)；三是全方位全程跟蹤；三是合理應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，形成正向反饋機(jī)制。

以全成本預(yù)算績(jī)效為基礎(chǔ)。全成本預(yù)算績(jī)效管理是一種基于成本質(zhì)量分析與比較的預(yù)算資金分配與管理模式。全成本預(yù)算管理將成本管理嵌入預(yù)算管理全程，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向，其最終目標(biāo)是“結(jié)果（outcome）”而不是“產(chǎn)出（output）”，因此更強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的效率性和效益性，從而將成本管理和預(yù)算績(jī)效管理工作兩者相統(tǒng)一。

全方位全程跟蹤。全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)行的是一套全程、閉環(huán)式的監(jiān)督和管理。包括在事前評(píng)估階段，利用成本質(zhì)量比較分析來(lái)確定項(xiàng)目的合理成本以及投入規(guī)模；在事中執(zhí)行階段，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)控，保證績(jī)效目標(biāo)不偏離；在事后評(píng)估階段，評(píng)價(jià)項(xiàng)目或政策的實(shí)際效果，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為后期制定績(jī)效目標(biāo)、安排預(yù)算資金的依據(jù)，形成閉環(huán)式管理。

合理應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，形成正向反饋機(jī)制。及時(shí)有效反饋績(jī)效考核結(jié)果并加以應(yīng)用是形成高校全面預(yù)算績(jī)效管理體系閉環(huán)管理的關(guān)鍵，從而壓實(shí)各主體部門責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理體系的責(zé)任約束性和結(jié)果應(yīng)用性，動(dòng)態(tài)調(diào)整和引導(dǎo)教育資源的合理配置，提升預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量和水平。

3高校全面預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀分析

3.1預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)淡薄

長(zhǎng)期以來(lái)的非營(yíng)利性質(zhì)讓各高校普遍形成一種“重投入輕產(chǎn)出，重爭(zhēng)取輕管理”的經(jīng)費(fèi)管理模式。國(guó)家層面出臺(tái)了預(yù)算績(jī)效管理的政策框架，但是在操作層面上，對(duì)于如何建立具體的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和相應(yīng)的考核及應(yīng)用機(jī)制還需要進(jìn)一步探索和細(xì)化，這就導(dǎo)致高校缺乏預(yù)算績(jī)效管理改革的外部壓力。高校項(xiàng)目管理部門、預(yù)算執(zhí)行部門甚至領(lǐng)導(dǎo)層普遍缺乏對(duì)績(jī)效管理的深入理解，簡(jiǎn)單認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，將其分配給各部門是在逃避責(zé)任或者轉(zhuǎn)移工作量，因此，預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)部動(dòng)力同樣缺乏。

3.2預(yù)算績(jī)效管理體系不健全

一是管理制度不完善。高校普遍對(duì)績(jī)效管理方面缺乏明細(xì)規(guī)定，由于缺乏可參考數(shù)據(jù)支撐，不能對(duì)預(yù)算執(zhí)行和完成情況進(jìn)行考核，也無(wú)法作為下年度安排預(yù)算資金的決策依據(jù)。二是工作流程不規(guī)范。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，由財(cái)務(wù)部門和項(xiàng)目管理或預(yù)算執(zhí)行部門簡(jiǎn)單溝通后填報(bào)。而財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目及預(yù)算執(zhí)行細(xì)節(jié)并不明了，有時(shí)無(wú)法和預(yù)算執(zhí)行部門取得充分溝通，績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，成了財(cái)務(wù)人員的任務(wù)，而不是各部門相互配合的系統(tǒng)性工作。另外，預(yù)算運(yùn)行監(jiān)督工作中，財(cái)務(wù)人員缺乏對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的詳細(xì)了解，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的偏差不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。績(jī)效考核時(shí)，僅根據(jù)支出進(jìn)度簡(jiǎn)單整理匯總，缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)性和合理性。

3.3績(jī)效指標(biāo)設(shè)定不規(guī)范

國(guó)家尚未細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系和績(jī)效考核機(jī)制，各地財(cái)政部門指定的預(yù)算指標(biāo)體系缺乏系統(tǒng)，績(jī)效評(píng)價(jià)模式普遍簡(jiǎn)單片面，適用對(duì)象不夠清晰明確，績(jī)效考核過(guò)程缺乏規(guī)范性和透明性，對(duì)于指標(biāo)的科學(xué)合理性和可參考性存在較多問(wèn)題，且大多沒(méi)有考慮到高校的行業(yè)特征。另外，對(duì)于指標(biāo)的定性定量標(biāo)準(zhǔn)把握不一。對(duì)于一些項(xiàng)目成果，如引進(jìn)人才質(zhì)量、科研成果水平以及社會(huì)效益等簡(jiǎn)單依靠定量分析，很難保證結(jié)果科學(xué)公正。然而各高校的定性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)又存在差異，因此，標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題也是困擾高校進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的“難題”。

3.4績(jī)效評(píng)價(jià)模式單一

相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)工作比較粗淺。各高?？?jī)效評(píng)價(jià)大多依靠項(xiàng)目管理部門或?qū)嵤┎块T進(jìn)行績(jī)效自評(píng)，難免會(huì)存在對(duì)本部門項(xiàng)目認(rèn)識(shí)存在主觀性甚至過(guò)度美化的問(wèn)題。有些高校選擇聘請(qǐng)校外專家或者第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)采用現(xiàn)場(chǎng)或線上評(píng)審方式評(píng)定，而專家或者第三方機(jī)構(gòu)選擇權(quán)更多由高校掌握，無(wú)權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束，無(wú)法確保評(píng)審結(jié)果的客觀性、可靠性。加之校外專家或者機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目本身缺乏了解，很難發(fā)揮出第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)和專家的評(píng)審、參謀和咨詢的作用，績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量也得不到充分保障。

3.5績(jī)效結(jié)果缺乏應(yīng)用

實(shí)際操作過(guò)程中，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未得到充分重視和應(yīng)用。由于績(jī)效指標(biāo)體系不完善，領(lǐng)導(dǎo)層無(wú)法完全信賴績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，沒(méi)有將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到日?；蛑卮笫马?xiàng)決策中。另外，即使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相對(duì)具有參考性，也沒(méi)有將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行有效運(yùn)用，形成正向反饋，對(duì)預(yù)算績(jī)效不達(dá)標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行力欠缺的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人沒(méi)有進(jìn)行追責(zé)。多重因素下，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行單位的主體責(zé)任，也無(wú)法對(duì)預(yù)算資金分配和項(xiàng)目管理決策提供應(yīng)有的參考、制約和導(dǎo)向作用。

3.6信息一體化建設(shè)薄弱

近幾年，各高校積極推動(dòng)財(cái)務(wù)信息一體化建設(shè)，基本上將財(cái)務(wù)管理信息化系統(tǒng)覆蓋了財(cái)務(wù)管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)，但預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)和財(cái)務(wù)管理以及項(xiàng)目管理系統(tǒng)之間相對(duì)獨(dú)立，信息沒(méi)有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。另外，財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)尚未將校內(nèi)其他部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)如發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)管理、科研項(xiàng)目管理等進(jìn)行整合共享，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理之間沒(méi)有形成良好的聯(lián)通機(jī)制，存在信息不對(duì)稱問(wèn)題，增加了全面預(yù)算績(jī)效管理的難度。

4加強(qiáng)高校全面預(yù)算績(jī)效管理的基本思路——以H高校為例

H高校是H省人民政府與教育部共建的省屬重點(diǎn)大學(xué)，H省“雙一流”建設(shè)一層次高校。學(xué)?，F(xiàn)設(shè)25個(gè)專業(yè)學(xué)院，1個(gè)獨(dú)立學(xué)院。H高校以辦好師范教育作為教學(xué)特色，致力于建設(shè)高水平綜合性師范大學(xué)。長(zhǎng)期以來(lái)，H高校作為省屬地方高校，資金來(lái)源主要是以財(cái)政撥款收入和事業(yè)收入為主，預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)外部動(dòng)力不足。近幾年，H高校收入來(lái)源多元化，H省財(cái)政部門不斷推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)管理、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)反饋，將單位預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效考核結(jié)果與財(cái)政撥款收入掛鉤，在這一背景下，H高校對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行了以下探索與實(shí)踐。

4.1深化預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

首先，明確績(jī)效管理責(zé)任。H高校將學(xué)校預(yù)算績(jī)效落實(shí)情況作為領(lǐng)導(dǎo)考核述職內(nèi)容之一，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層支出責(zé)任和績(jī)效意識(shí)，提升對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的重視。其次，H高校財(cái)務(wù)處對(duì)項(xiàng)目歸口部門、資產(chǎn)管理部門等進(jìn)行預(yù)算績(jī)效培訓(xùn)與指導(dǎo)，尤其是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和中層干部進(jìn)行預(yù)算績(jī)效宣傳教育和培訓(xùn)，引起各單位重視。在財(cái)務(wù)處內(nèi)部，引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員樹(shù)立業(yè)財(cái)融合的職業(yè)理念，學(xué)會(huì)“跳出財(cái)務(wù)看財(cái)務(wù)，回到財(cái)務(wù)做財(cái)務(wù)”，將自身視野從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前預(yù)測(cè)、事中控制與事后監(jiān)督相結(jié)合，加強(qiáng)學(xué)校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的人才隊(duì)伍建設(shè)。

4.2健全預(yù)算績(jī)效管理體系

一方面，H高校構(gòu)建了全方位、多層次的預(yù)算績(jī)效管理制度框架。設(shè)立預(yù)算績(jī)效管理委員會(huì)，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層擔(dān)任成員，負(fù)責(zé)審查預(yù)算績(jī)效管理框架體系草案，跟蹤和監(jiān)督預(yù)算績(jī)效管理體系實(shí)施，并組織開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作等。另一方面，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理體系流程設(shè)計(jì)。對(duì)具體業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)容完善和流程優(yōu)化，在項(xiàng)目預(yù)算編制階段，根據(jù)“誰(shuí)的項(xiàng)目誰(shuí)負(fù)責(zé)到底”的原則，厘清歸口部門責(zé)任，重視執(zhí)行過(guò)程中的跟蹤評(píng)價(jià)，績(jī)效過(guò)程跟蹤采用定時(shí)跟蹤和按項(xiàng)目進(jìn)度分階段跟蹤的方式，重點(diǎn)收集和分析與完成預(yù)算項(xiàng)目、實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)相關(guān)的績(jī)效信息，每一季度根據(jù)收集的績(jī)效信息對(duì)階段性績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，監(jiān)督檢查重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成情況。

4.3完善預(yù)算績(jī)效指標(biāo)

根據(jù)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》的要求，H高校根據(jù)自身辦學(xué)特色和水平科學(xué)定位，將師范教育、培養(yǎng)合格教師作為第一職責(zé)，探索建立應(yīng)用型本科評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，致力于建設(shè)高水平綜合性師范大學(xué)。改進(jìn)經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)學(xué)院建設(shè)情況，H高校構(gòu)建了以教學(xué)成果、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究和人才隊(duì)伍四個(gè)維度為支撐的學(xué)院內(nèi)涵式建設(shè)指標(biāo)，改進(jìn)評(píng)估指標(biāo)，弱化數(shù)量指標(biāo)如論文收錄數(shù)、獎(jiǎng)項(xiàng)數(shù)等的權(quán)重。

在設(shè)置績(jī)效指標(biāo)時(shí)，H高校既注重各學(xué)院、各學(xué)科項(xiàng)目的共性和個(gè)性相統(tǒng)一、又突出學(xué)科特色。既對(duì)產(chǎn)出成果進(jìn)行量化，保證指標(biāo)的可衡量性，也考慮到了不宜量化的指標(biāo)的考量，如項(xiàng)目的社會(huì)效益、可持續(xù)影響等指標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)完成情況分為：完成且達(dá)到預(yù)期效果、部分完成且部分達(dá)到預(yù)期效果、未完成且未達(dá)到預(yù)期效果三檔，分別按照80%（含）-100%、60%（含）-80%、0%- 60%合理填寫完成情況，匯總時(shí)以預(yù)算資金為基礎(chǔ)，根據(jù)分值進(jìn)行加權(quán)平均計(jì)算，突出項(xiàng)目完成的具體工作和產(chǎn)出情況。對(duì)于帶有自身特色的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，便于進(jìn)行縱向和橫向比較。

4.4加強(qiáng)績(jī)效過(guò)程監(jiān)督與結(jié)果應(yīng)用

提升預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量，促進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，離不開(kāi)預(yù)算績(jī)效實(shí)施效果的正向反饋和對(duì)績(jī)效結(jié)果的合理運(yùn)用。高校預(yù)算績(jī)效管理普遍缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效實(shí)施過(guò)程的跟蹤考核，導(dǎo)致無(wú)法在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中及時(shí)糾偏。因此，H高校加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程的監(jiān)督和考核，對(duì)高校各部門績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行評(píng)比，并形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用。H高校建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和下一年度的學(xué)校預(yù)算資金和學(xué)科經(jīng)費(fèi)安排掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)為差的部門進(jìn)行績(jī)效問(wèn)責(zé)，并在校長(zhǎng)辦公會(huì)上進(jìn)行通報(bào)，要求其限期整改。

4.5推進(jìn)績(jī)效管理信息化建設(shè)

目前，H高校正在加快建設(shè)財(cái)務(wù)信息一體化平臺(tái)，提升財(cái)務(wù)管理后臺(tái)系統(tǒng)的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理管理與預(yù)算績(jī)效管理同平臺(tái)、一體化。同時(shí)，將現(xiàn)有的發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)管理、科研項(xiàng)目管理、人事信息等系統(tǒng)進(jìn)行整合，建立校內(nèi)綜合信息共享一體化平臺(tái)，健全預(yù)算績(jī)效管理工作的溝通機(jī)制。建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)和學(xué)校數(shù)據(jù)中心，在保證數(shù)據(jù)公開(kāi)化、透明化的同時(shí)，防止數(shù)據(jù)丟失或者被破壞，提升預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)的安全性。

5結(jié)語(yǔ)

總之，實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理是高校提升預(yù)算管理水平、優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的必由之路。高校應(yīng)樹(shù)立績(jī)效管理理念，以績(jī)效預(yù)算為基礎(chǔ)，以信息化建設(shè)為依托，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，加強(qiáng)績(jī)效過(guò)程監(jiān)督與結(jié)果應(yīng)用，提升高校全面預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量和水平。

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作者簡(jiǎn)介：李文斐（1993-），女，漢族，河北邯鄲人，碩士研究生，河北師范大學(xué)助理研究員，研究方向?yàn)楦咝Ｘ?cái)務(wù)管理。