上海市閔行區(qū)2018—2021年控?zé)熗对V情況分析

黎楚湘 ，楊肖光，吳辰越 ，勵(lì)曉紅，陳修斌

煙草依賴已被世界衛(wèi)生組織確認(rèn)為目前人類健康的最大威脅之一?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》明確提出要“全面推進(jìn)控?zé)熉募s，加大控?zé)熈Χ取薄胺e極推進(jìn)無煙環(huán)境建設(shè)，強(qiáng)化公共場所控?zé)煴O(jiān)督執(zhí)法”[1]。在此背景下，《上海市公共場所控制吸煙條例》（以下簡稱“控?zé)煑l例”）進(jìn)行了修訂，將室內(nèi)工作場所列入禁煙場所，并取消所有室內(nèi)吸煙室，進(jìn)一步擴(kuò)大了禁煙范圍[2]。修正案于2017年3月1日正式實(shí)施，被稱為滬上“最嚴(yán)控?zé)熈睢盵3]。

衛(wèi)生行政部門作為《控?zé)煑l例》中規(guī)定的控?zé)煴O(jiān)督執(zhí)法的托底部門，是歷年來處理控?zé)熗对V舉報(bào)最多的主辦單位。尤其是《控?zé)煑l例》修正案實(shí)施后，將工作場所納入衛(wèi)生行政部門控?zé)焾?zhí)法的管轄范圍，造成控?zé)熗对V舉報(bào)量增長較快[4]。本研究通過對(duì)2018—2021年閔行區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督投訴舉報(bào)中控?zé)燁愅对V舉報(bào)的分析，了解上海市《控?zé)煑l例》修正案實(shí)施后市民控?zé)熢V求的特點(diǎn)，分析控?zé)焾?zhí)法工作的重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，提出相應(yīng)的監(jiān)管策略，為提高控?zé)煴O(jiān)督執(zhí)法能力提供決策支持，為完善控?zé)熜薹?、加?qiáng)控?zé)焾?zhí)法提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本研究數(shù)據(jù)資料來源于2018—2021年閔行區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督投訴舉報(bào)中的全部控?zé)燁愅对V舉報(bào)，包括投訴舉報(bào)登記表、轉(zhuǎn)送單、受理單、調(diào)查報(bào)告等，資料均為電子化文本文件。

1.2 研究方法

對(duì)不同形式的文本數(shù)據(jù)資料進(jìn)行統(tǒng)一格式的整理，運(yùn)用R編程語言及其相關(guān)分析工具包對(duì)控?zé)熗对V舉報(bào)的文本內(nèi)容進(jìn)行挖掘。特別是利用自然語言處理中的實(shí)體識(shí)別技術(shù)，提取出投訴內(nèi)容中的地點(diǎn)信息（如樓道、衛(wèi)生間等），對(duì)于常規(guī)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是一個(gè)重要補(bǔ)充。

1.3 統(tǒng)計(jì)學(xué)處理

采用 SPSS 20.0統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)整理和分析，提取出的信息構(gòu)建為整體數(shù)據(jù)庫，包括控?zé)熍e報(bào)的投訴時(shí)間、投訴人、投訴地點(diǎn)、投訴內(nèi)容、調(diào)查結(jié)果、處理措施等關(guān)鍵字段，通過R統(tǒng)計(jì)軟件，對(duì)控?zé)熗对V舉報(bào)的數(shù)量、來源、分布等情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。對(duì)于符合正態(tài)分布的數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性分析，組間構(gòu)成比的比較運(yùn)用χ2檢驗(yàn)，檢驗(yàn)水準(zhǔn)α=0.05。

2 結(jié)果

2.1 控?zé)熗对V舉報(bào)的來源分布

2018—2021 年閔行區(qū)控?zé)熗对V舉報(bào)共有2 213件，分別來源于12345熱線、閔行區(qū)城運(yùn)中心、各級(jí)信訪及其他渠道。其中，每年95%以上的控?zé)熗对V舉報(bào)均來源于12345熱線，是控?zé)熗对V舉報(bào)主要來源。值得注意的是，來源于信訪的控?zé)熗对V舉報(bào)在2021年有明顯增加。見表1。

表1 閔行區(qū)控?zé)熗对V舉報(bào)的來源分布[n(%)]

2.2 控?zé)熗对V舉報(bào)的時(shí)間分布

閔行區(qū)控?zé)熗对V舉報(bào)量在2018—2019年是增加的，并在2019年達(dá)到較高，為663件。2020年由于受到新冠疫情的影響，尤其是上半年很多場所暫停營業(yè)或關(guān)閉，控?zé)熗对V舉報(bào)量大幅降低，全年僅有395件，是四年間控?zé)熗对V舉報(bào)最少的一年。其中，2020年2月的控?zé)熗对V舉報(bào)僅有10件，也是四年間控?zé)熗对V舉報(bào)量最低的一個(gè)月份。

控?zé)熗对V舉報(bào)主要集中在冬季，以11月、12月和1月較多。月投訴舉報(bào)量較高的是2019年1月和2021年11月，均為89件。

2.3 控?zé)熗对V舉報(bào)的區(qū)域分布

2.3.1 控?zé)熗对V舉報(bào)訴求地址所屬街鎮(zhèn)

根據(jù)控?zé)熗对V舉報(bào)訴求地址所屬街鎮(zhèn)進(jìn)行分類，以七寶鎮(zhèn)的控?zé)熗对V舉報(bào)數(shù)量最多，2018—2021年間共369件（16.67%）；其次是虹橋鎮(zhèn)（共351件，占15.86%）和莘莊鎮(zhèn)（共329件，占14.87%）。

2.3.2 控?zé)熗对V舉報(bào)的訴求場所分布

根據(jù)2017年3月1日實(shí)施的《上海市公共場所控制吸煙條例》修訂案，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、工作場所及《控?zé)煑l例》第十六條第一項(xiàng)至第六項(xiàng)以外的其他公共場所進(jìn)行控?zé)煴O(jiān)督執(zhí)法工作。2018—2021年閔行區(qū)控?zé)熗对V舉報(bào)訴求場所以工作場所最多，共1 307件（占59.06%），且在控?zé)熗对V舉報(bào)訴求場所中所占比重隨著時(shí)間而上升。工作場所中又以寫字樓的控?zé)熗对V舉報(bào)較多，為1 240件。其次發(fā)生控?zé)熗对V舉報(bào)較多的是商業(yè)場所（包括商場、超市、市場等），共594件（占26.84%），其中訴求場所為商場的有478件。居民服務(wù)業(yè)場所（包括美容、美發(fā)、沐浴、足浴等）發(fā)生的控?zé)熗对V舉報(bào)較少，為72件（占3.25%）。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)生的控?zé)熗对V舉報(bào)最少，僅16件（占0.72%）。經(jīng)比較，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05）。見表2。

表2 閔行區(qū)控?zé)熗对V舉報(bào)訴求場所分布[n(%)]

2.3.3 控?zé)熗对V舉報(bào)的具體訴求地點(diǎn)分布

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不是所有控?zé)熗对V舉報(bào)都提到具體的吸煙地點(diǎn)，比如有的投訴舉報(bào)單只反映某寫字樓有吸煙現(xiàn)象，沒有具體吸煙地點(diǎn)；還有的投訴舉報(bào)單則提到不止一處吸煙地點(diǎn)，因此具體訴求地點(diǎn)的數(shù)量和控?zé)熗对V舉報(bào)件數(shù)并不一致?？?zé)熗对V舉報(bào)具體訴求地點(diǎn)集中在廁所衛(wèi)生間，其次是樓道走廊、辦公室、停車場，提示對(duì)這些違法吸煙行為的高發(fā)點(diǎn)位應(yīng)加強(qiáng)管理。

2.4 控?zé)熗对V舉報(bào)的調(diào)查結(jié)果

2.4.1 不同訴求場所的調(diào)查結(jié)果

衛(wèi)生行政部門受理投訴舉報(bào)后要在規(guī)定時(shí)限內(nèi)開展調(diào)查，調(diào)查結(jié)果分為查實(shí)、部分查實(shí)和未查實(shí)，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行處理。2018—2021年閔行區(qū)控?zé)熗对V舉報(bào)中查實(shí)或部分查實(shí)的案件共328件，查實(shí)率為14.82%。其中以居民服務(wù)業(yè)場所的查實(shí)率最高，為 36.11%。查實(shí)率較低的訴求場所分別是商業(yè)場所（10.44%）、工作場所（14.92%）及居民居住地（15.19%）。經(jīng)比較，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（χ2=45.48，P＜0.05）。見表3。

表3 控?zé)熗对V舉報(bào)不同訴求場所的調(diào)查結(jié)果

2.4.2 控?zé)熗对V舉報(bào)未能查實(shí)的原因

2.4.2 .1 投訴時(shí)的吸煙場景無法還原

市民的控?zé)熗对V舉報(bào)經(jīng)過市、區(qū)兩級(jí)衛(wèi)生行政部門轉(zhuǎn)送到處理部門后，執(zhí)法人員再到現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。此時(shí)被投訴的吸煙人員大多已離開現(xiàn)場，如果被投訴單位場所內(nèi)沒有監(jiān)控錄像，投訴人也無法提供明確證據(jù)，不能還原投訴當(dāng)時(shí)的吸煙場景，就會(huì)導(dǎo)致違法吸煙行為無法取證查實(shí)。

2.4.2 .2 取證困難，證據(jù)不足難以認(rèn)定

在投訴現(xiàn)場無法還原的情況下，執(zhí)法人員只能通過檢查的情況來判定是否存在違法吸煙現(xiàn)象。但吸煙是一個(gè)短暫的動(dòng)態(tài)行為，隨時(shí)可以終止，這給執(zhí)法人員的現(xiàn)場取證增加了很大困難。如現(xiàn)場查見地面有煙灰或煙頭，但由于未查見有人正在吸煙，因證據(jù)不足而未能查實(shí)。又如衛(wèi)生間雖是吸煙的高發(fā)點(diǎn)位，但由于涉及個(gè)人隱私，不方便使用執(zhí)法記錄儀在衛(wèi)生間內(nèi)進(jìn)行拍攝取證，即使聞到煙味，也不能強(qiáng)行打開衛(wèi)生間的門進(jìn)行取證。而吸煙者一般看到執(zhí)法人員前來檢查，也會(huì)立刻停止吸煙。上述種種原因?qū)е聦?duì)違法吸煙行為難以取證，所以控?zé)熗对V舉報(bào)的查實(shí)率往往不高。

2.5 控?zé)熗对V舉報(bào)的處理措施

對(duì)于被反復(fù)投訴且難于處理的無證經(jīng)營場所，采取多部門聯(lián)合執(zhí)法的方式進(jìn)行查處甚至取締；對(duì)于其他查實(shí)的控?zé)熗对V舉報(bào)，根據(jù)違法行為的嚴(yán)重程度分別給予行政處罰、責(zé)令整改和批評(píng)教育。2018—2021年閔行區(qū)查實(shí)的 328件控?zé)熗对V舉報(bào)中，處理措施為行政處罰的有147件，責(zé)令整改的有108件，聯(lián)合執(zhí)法的有5件，批評(píng)教育的有68件。對(duì)于有吸煙現(xiàn)象但由于證據(jù)不足而未能查實(shí)的控?zé)熗对V舉報(bào)，則對(duì)控?zé)熦?zé)任單位進(jìn)行宣傳教育，加強(qiáng)監(jiān)管。

3 討論

投訴舉報(bào)是市民反映違法行為的主要途徑，也是公眾參與和監(jiān)督控?zé)煿ぷ鞯闹匾?，能夠比較客觀地反映違法吸煙行為的特點(diǎn)。本研究通過對(duì)控?zé)熗对V舉報(bào)數(shù)據(jù)的分析，了解違法吸煙行為的時(shí)間趨勢、季節(jié)分布和區(qū)域分布，分析控?zé)焾?zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。而以往研究多是通過對(duì)法定禁煙場所進(jìn)行抽樣，然后對(duì)樣本場所開展環(huán)境觀察（是否具有控?zé)熧Y料和存在吸煙現(xiàn)象）和場所內(nèi)人員的知信行調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行控?zé)熝芯縖5-8]。從公眾參與控?zé)煴O(jiān)督的角度獲得違法吸煙行為的數(shù)據(jù)，進(jìn)而分析違法吸煙行為特征以及處理情況，這方面的研究比較少。

3.1 針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)場所、重點(diǎn)季節(jié)加強(qiáng)控?zé)煴O(jiān)督執(zhí)法

2018—2021 年閔行區(qū)控?zé)熗对V舉報(bào)最多的區(qū)域是七寶、虹橋和莘莊，這三個(gè)街鎮(zhèn)的控?zé)熗对V舉報(bào)量幾乎達(dá)到整個(gè)閔行區(qū)的一半。七寶、虹橋和莘莊都屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的區(qū)域，集聚有大量的寫字樓、辦公樓，大型商場較多。而控?zé)熗对V舉報(bào)的訴求場所主要集中在寫字樓和商場，這些場所是違法吸煙行為的高發(fā)區(qū)域，這與馬敏、陳瑜等的研究結(jié)果基本一致[9-10]。

室內(nèi)違法吸煙行為在冬季高發(fā)[11]，控?zé)熗对V舉報(bào)數(shù)量較多的季節(jié)也是在冬季，這與天氣寒冷、吸煙人員不愿意到室外吸煙有關(guān)。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)控?zé)熦?zé)任單位設(shè)置室外吸煙點(diǎn)的指導(dǎo)，促使其合理設(shè)置吸煙點(diǎn)，使得吸煙人員在冬季也能到室外吸煙。同時(shí)，要求控?zé)熦?zé)任單位在冬季加強(qiáng)日常巡查力度，落實(shí)控?zé)熦?zé)任機(jī)制，遏制冬季室內(nèi)違法吸煙行為。

控?zé)焾?zhí)法部門要聚焦控?zé)熤攸c(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)場所，開展精準(zhǔn)執(zhí)法，提升監(jiān)管執(zhí)法效率。強(qiáng)化冬季控?zé)焾?zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，堅(jiān)持日常執(zhí)法、專項(xiàng)執(zhí)法與集中執(zhí)法并重，提升監(jiān)管執(zhí)法力度。

3.2 發(fā)展控?zé)熂挤朗侄?，解決控?zé)熾y點(diǎn)問題

室內(nèi)公共場所和室內(nèi)工作場所“煙民”主要集中的部位有廁所、樓道、走廊等。尤其是寫字樓、商場的衛(wèi)生間，由于隱蔽性及私密性都較強(qiáng)，調(diào)查取證的難度較高，往往成為執(zhí)法難點(diǎn)。即使有吸煙現(xiàn)象存在也難以查實(shí)，這也是工作場所和商業(yè)場所控?zé)熗对V舉報(bào)查實(shí)率低的重要原因。建議在條件允許的情況下，在重點(diǎn)控?zé)焾鏊脽熿F報(bào)警、濃度監(jiān)測、視頻圖像采集等技術(shù)手段，監(jiān)控違法吸煙行為，加強(qiáng)對(duì)禁止吸煙場所的管理。

3.3 加強(qiáng)禁煙場所責(zé)任主體的控?zé)熞庾R(shí)和責(zé)任機(jī)制

《上海市公共場所控制吸煙條例》規(guī)定控?zé)煿ぷ鲗?shí)行“單位負(fù)責(zé)”的原則，即禁煙場所所在單位為控?zé)煿ぷ鞯呢?zé)任主體，應(yīng)當(dāng)履行法律規(guī)定的控?zé)熈x務(wù)?？?zé)熦?zé)任單位雖沒有執(zhí)法權(quán)，但卻有及時(shí)勸阻吸煙行為的責(zé)任，其對(duì)控?zé)煿ぷ鞯闹匾暢潭戎苯佑绊懼責(zé)煿ぷ鞯某尚Ш脡??？梢酝ㄟ^調(diào)動(dòng)相關(guān)責(zé)任主體的控?zé)煼e極性，建立禁煙場所責(zé)任主體的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制。對(duì)控?zé)煿ぷ髯龅幂^好的單位和個(gè)人予以宣傳和表彰，對(duì)控?zé)煿ぷ鞑环e極或不完善的單位或個(gè)人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)甚至處罰，從而調(diào)動(dòng)控?zé)熦?zé)任主體的積極性[12]，加強(qiáng)控?zé)熞庾R(shí)。

3.4 社會(huì)共治，充分發(fā)揮控?zé)熤驹刚叩淖饔?/h3>

《控?zé)煑l例》修訂案實(shí)施以來，控?zé)熗对V舉報(bào)數(shù)量激增，隨之帶來的工作量、工作難度都有所增加，單純依靠執(zhí)法部門開展監(jiān)督檢查效果有限，需要充分發(fā)揮社會(huì)組織和志愿者的力量。通過組建控?zé)熤驹刚哧?duì)伍，發(fā)揮控?zé)熤驹刚叩淖饔?，開展控?zé)熜麄骰顒?dòng)，增加控?zé)熝膊榇螖?shù)，現(xiàn)場勸阻吸煙人員。執(zhí)法部門與控?zé)熤驹刚呓⒍ㄆ跍贤C(jī)制，執(zhí)法部門將投訴舉報(bào)高發(fā)的區(qū)域點(diǎn)位定期通報(bào)給控?zé)熤驹刚撸驹刚咴谥攸c(diǎn)的點(diǎn)位開展控?zé)熜麄?、巡查工作。志愿者將日常巡查過程中發(fā)現(xiàn)的違法線索提供給執(zhí)法部門，執(zhí)法部門依法進(jìn)行查處，以形成良好的互通機(jī)制。

3.5 多部門聯(lián)合執(zhí)法，修訂《控?zé)煑l例》內(nèi)容

衛(wèi)生行政部門主要針對(duì)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公共場所、二次供水單位、學(xué)校、托幼機(jī)構(gòu)開展日常監(jiān)督檢查工作，對(duì)于違法吸煙行為高發(fā)的寫字樓等工作場所并沒有日常監(jiān)督的權(quán)力和責(zé)任，這也是寫字樓控?zé)熗对V舉報(bào)查實(shí)率較低的原因之一。美容、美發(fā)、沐浴、足浴等為居民服務(wù)業(yè)場所和醫(yī)療機(jī)構(gòu)屬于衛(wèi)生行政部門的法定監(jiān)管場所，經(jīng)常開展日常監(jiān)督檢查，可以將控?zé)煿芾砗腿粘１O(jiān)督相結(jié)合，故這些場所的控?zé)煿ぷ鞲茁鋵?shí)到位，效果也更好。各部門將控?zé)煿ぷ髋c日常監(jiān)督執(zhí)法相結(jié)合，將控?zé)煿ぷ骰麨榱悴趴赡苁盏绞掳牍Ρ兜男Ч！犊責(zé)煑l例》修正案實(shí)施后，控?zé)熈⒎ㄅc執(zhí)法還存在銜接不暢的問題[13]。寫字樓面廣量大，控?zé)熗对V舉報(bào)量也最多，目前單純依靠投訴舉報(bào)線索對(duì)違法吸煙行為進(jìn)行查處，對(duì)違法吸煙的打擊力度不夠，從而造成高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位的違法吸煙行為屢禁不止，市民對(duì)執(zhí)法的滿意度也不高。建議在今后修訂中進(jìn)一步明確場所管理部門的責(zé)任，必要時(shí)調(diào)整執(zhí)法主體，進(jìn)一步明確執(zhí)法權(quán)限，將工作場所的控?zé)熉涞綄?shí)處。