城市小區(qū)生命周期與政府角色變遷研究
——以廣州粵府小區(qū)為例

□劉升

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院/貴州基層社會治理創(chuàng)新高端智庫，貴州 貴陽 550025）

一、問題提出

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程：常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的不足17.9%上升到2021年的64.7%，這種人口結(jié)構(gòu)的變化讓我國快速進入了“城鎮(zhèn)社會”。而在“城鎮(zhèn)社會”中，住宅小區(qū)無疑構(gòu)成了基層社區(qū)治理的重要單元。當(dāng)然，城市住宅小區(qū)因為房屋屬性的不同，包括保障房小區(qū)、商品房小區(qū)、回遷房小區(qū)等不同類型，不同類型住宅小區(qū)的治理主體、治理方式和治理過程等都存在較大差異。鑒于此，本研究將以當(dāng)前最普遍的城市商品房住宅小區(qū)為研究對象。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于城市住宅小區(qū)的研究主要集中在三個方面：一是關(guān)于小區(qū)中的治理主體和功能研究，主要是對業(yè)委會[1]（p74-80）、物業(yè)公司[2]（p49-60）、黨組織[3]（p11-18）、政府相關(guān)職能部門[4]（p166-191）等主體和功能的研究；二是關(guān)于小區(qū)治理內(nèi)容的研究，主要是對城市小區(qū)中的資本培育[5]（p65-84）、重要群體治理[6]（p17-23）、矛盾糾紛調(diào)解[7]（p30-37）、生活服務(wù)[8]（p49-55）等內(nèi)容的研究；三是關(guān)于特殊小區(qū)的研究，主要集中在老舊小區(qū)的問題[9]（p36-41）、改造[10]（p116-124）、治理方式[11]（p46-56）等相關(guān)研究。既有這些研究為城市小區(qū)研究提供了基礎(chǔ)，眾多研究發(fā)現(xiàn)，政府、市場、社會在城市小區(qū)中發(fā)揮了非常重要的作用，但對于三者之間到底是什么關(guān)系卻鮮有研究能說清楚。這主要是因為既有研究都是從一個靜止的切面對城市小區(qū)展開研究，而城市小區(qū)實際上也處在一個動態(tài)變化過程中，且隨著時間的變化，政府、市場、社會在商品房小區(qū)中的治理責(zé)任、內(nèi)容和角色都在發(fā)生變化，這種變化就成為本研究的主要內(nèi)容。

本研究的創(chuàng)新之處在于以縱向動態(tài)視角觀察城市商品房住宅小區(qū)，按照時間和政府治理角色的變化將商品房小區(qū)分為“誕生”期、“青年”期、“中年”期、“老年”期和死亡期5個階段，并從市場的牟利性、業(yè)主的流動性和政府的人民性這三個維度對此構(gòu)架了新的解釋體系，以此拓展對城市社區(qū)治理的相關(guān)研究。

筆者及團隊長期在全國各地的城市社區(qū)中進行調(diào)研，通過對北京、廣州、武漢等地眾多商品房小區(qū)的對比分析發(fā)現(xiàn)，盡管同為城市住宅小區(qū)，政府在其中扮演的角色并不相同，甚至有較大差異，造成這一現(xiàn)象的影響因素較多，其中商品房小區(qū)的存在時間和所處階段是影響政府角色的重要因素之一。為了保證表述的連貫性和統(tǒng)一性，本研究將主要以廣州市粵府小區(qū)①按照學(xué)術(shù)規(guī)范，本文中所有人名和地名都已進行了學(xué)術(shù)化處理。為研究對象展開論述。而這種采用個案深描的論述方式自然可能帶來代表性和典型性的爭論，但實際上，“個案研究法的魅力不在于要像大規(guī)模抽樣調(diào)查那樣，用樣本的結(jié)論推斷總體的特征，不在于樣本選擇的代表性或典型性，而在于其輔助理論建構(gòu)的力量”[12]（p118-130）。本研究也將致力于通過個案的研究方式追求其背后的一般性知識（理論），“透過案例，研究者要發(fā)掘的不是一個具體的行為、活動和事件，而是隱藏在背后的、具有一般意義的公共行為范型，它要說明的是一般的影響力在特別情景下的作用及后果，并非僅是針對一些個別事件的描述”[13]（p126-142）。

二、政府在城市小區(qū)生命周期中的角色變遷

根據(jù)時間的變化，城市小區(qū)可以大體分成“誕生”期、“青年”期、“中年”期、“老年”期和死亡期5個階段，由于每個階段面臨的問題和任務(wù)不同，所以政府在每個階段扮演的角色也有明顯不同。

（一）“誕生”期：規(guī)劃者

廣州粵府小區(qū)作為商業(yè)住宅小區(qū)，其修建于1993年，由廣州本地的華粵房地產(chǎn)公司修建完成，當(dāng)時修建歷時約1年時間?；浉^(qū)共由分為A、B、C、D的4棟16層住宅樓組成，每棟樓安裝有2部電梯，每層樓有6戶，共有384戶業(yè)主，在1994年完成修建后入住。

改革開放以后，城市商品房小區(qū)的建設(shè)主要是由市場中的房地產(chǎn)開發(fā)公司具體完成，城市小區(qū)的“誕生”期主要是指小區(qū)房屋、停車場、內(nèi)部道路、綠化等硬件設(shè)施的建設(shè)過程。這個過程中除非是作為市場主體的開發(fā)公司中途跑路，導(dǎo)致建設(shè)項目無法完成而爛尾，此時地方出于維穩(wěn)需求才會出面協(xié)調(diào)。正常情況下都是在住建局、規(guī)劃局、國土局等政府各職能部門的規(guī)劃和監(jiān)督之下由房地產(chǎn)開發(fā)公司完成，政府主要承擔(dān)著小區(qū)規(guī)劃者和對市場主體執(zhí)行規(guī)劃的監(jiān)督者角色。因在此過程中小區(qū)仍在建設(shè)，業(yè)主無法入住，自然也就不存在社會力量參與小區(qū)治理，所以“誕生”期的城市小區(qū)可以看作是一個社會力量缺失的特殊階段。

（二）“青年”期：監(jiān)督者

粵府小區(qū)作為廣州最早的一批商品房住宅小區(qū)，相對當(dāng)時已經(jīng)老舊的單位住房而言因為具有電梯、綠化、物業(yè)服務(wù)等優(yōu)勢，盡管當(dāng)時售價并不便宜，但銷售情況仍非常好，在1994年建設(shè)完成后就快速實現(xiàn)了業(yè)主入住。而在業(yè)主入住之前，粵府小區(qū)的物業(yè)就已由建筑公司聘請的一個當(dāng)?shù)乜萍嘉飿I(yè)公司承擔(dān)，并按照1元/平方米的價格收取物業(yè)費。

隨著1994年粵府小區(qū)的建成和業(yè)主入住，粵府小區(qū)內(nèi)部就有了完整的3類治理主體：第一類治理主體就是作為市場主體的物業(yè)公司，物業(yè)公司按照市場原則收取物業(yè)費，然后承擔(dān)了小區(qū)中的保綠、保衛(wèi)、保潔、保修等一系列基礎(chǔ)性工作。第二類治理主體就是以社區(qū)居委會為代表的政府力量。居委會盡管從法規(guī)上看屬于居民自治組織，但在實際工作中已有很強的政府代理人功能[14]（p89-100），承擔(dān)了民政、維穩(wěn)、上傳下達等一系列重要工作。因粵府小區(qū)建設(shè)時期的建設(shè)理念和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)時都相對較高，所以入住小區(qū)的業(yè)主大多都是當(dāng)時經(jīng)濟條件相對較好的中青年群體，這個群體通過自購房的形式入住，整個小區(qū)當(dāng)時都沒有低保、五保、重病重慘等民政特殊人員，所以當(dāng)時居委會的工作量比較小，其主要工作就是不定期到小區(qū)走訪，監(jiān)督小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生等工作。第三類治理主體就是小區(qū)中以業(yè)主為代表的社會力量。在當(dāng)時，因為粵府小區(qū)中還沒有成立業(yè)委會，所以業(yè)主如果有要求，都是單個業(yè)主與物業(yè)公司對接，如認(rèn)為電梯速度太慢、樓道衛(wèi)生打掃不干凈、小區(qū)垃圾桶損壞等，物業(yè)公司也都能根據(jù)業(yè)主意見予以比較好的解決。

在這個時期，因為小區(qū)中硬件設(shè)施都比較新，物業(yè)公司硬件維護成本低，軟件服務(wù)也就容易做，加上業(yè)主對這個階段物業(yè)公司的服務(wù)整體比較滿意，物業(yè)費的交納比較及時，所以物業(yè)公司也比較盡職盡責(zé)。同時，因為物業(yè)工作比較配合，所以居委會也可以將物業(yè)公司作為一個完成工作的重要抓手，讓物業(yè)公司幫助居委會解決一些事情，如收集業(yè)主信息、張貼政府宣傳公告、調(diào)解業(yè)主矛盾糾紛等。這樣居委會直接介入居民小區(qū)的工作就比較少，大多都是委托給物業(yè)公司幫忙處理，在物業(yè)公司無法完成后居委會再介入處理，這就構(gòu)成了居委會與物業(yè)公司的“委托—代理”關(guān)系。而且此階段小區(qū)中并沒有成立業(yè)委會，單個業(yè)主既沒有時間也沒有精力對物業(yè)進行監(jiān)督，于是居委會從維護小區(qū)穩(wěn)定角度出發(fā)，此時就承擔(dān)起了監(jiān)督和指導(dǎo)的角色，居委會通過不定時到小區(qū)檢查監(jiān)督，保證小區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、消防、安全等達到要求，盡到屬地管理的責(zé)任。

（三）“中年”期：協(xié)調(diào)者

從2006年左右開始，粵府小區(qū)的電梯開始頻繁出現(xiàn)問題，因此時距離1994年業(yè)主入住已過去12年時間，當(dāng)時樓房建筑公司配備的電梯已經(jīng)開始出現(xiàn)比較嚴(yán)重的問題，先是粵府小區(qū)B棟的1部電梯無法正常運轉(zhuǎn)，物業(yè)公司請專人檢查后認(rèn)為電梯已經(jīng)到了更換年限，但更換1部電梯至少需要10多萬元。因為粵府小區(qū)修建時間比較早，當(dāng)時并沒有要求業(yè)主交納住房大修基金，所以電梯的維修費用只能由業(yè)主臨時集資，這樣每戶業(yè)主就需要額外交3000多元，此事引起了部分業(yè)主的不滿，也成為粵府小區(qū)后續(xù)成立業(yè)委會的導(dǎo)火索。

當(dāng)時的物業(yè)公司先是協(xié)調(diào)維修人員幫忙維修電梯，后發(fā)現(xiàn)電梯需要更換之后就開始組織業(yè)主集資更換電梯，但部分業(yè)主因為更換電梯的品牌和擔(dān)心物業(yè)公司從中漁利的問題而與物業(yè)公司發(fā)生了矛盾。于是，為了避嫌，物業(yè)公司只能讓居委會出面協(xié)調(diào)。

當(dāng)時的居委會工作人員在居委會書記帶隊下到小區(qū)幫忙協(xié)調(diào)了業(yè)主與業(yè)主、業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾，最終比較順利地完成了B棟電梯的更換。但因為使用年限已到，粵府小區(qū)其他電梯也都會在2006年之后面臨更換的問題，所以在居委會、物業(yè)公司和業(yè)主代表各方協(xié)商下考慮成立業(yè)主委員會，后續(xù)通過業(yè)主委員會來具體協(xié)調(diào)業(yè)主監(jiān)督物業(yè)公司更換電梯等一系列事情。

在2008年，粵府小區(qū)的業(yè)主委員會在各方努力下成立。業(yè)主委員會作為商品房小區(qū)自主治理的核心和標(biāo)志[15]（p63-95），其成立并沒有意味著小區(qū)秩序的變好，盡管業(yè)委會確實承擔(dān)起了部分監(jiān)督物業(yè)公司的職責(zé)，從這方面減輕了居委會的工作，但卻從其他方面增加了居委會的工作：第一，業(yè)委會與物業(yè)公司的矛盾糾紛不斷?；浉^(qū)業(yè)委會在監(jiān)督物業(yè)服務(wù)之外又提出了很多其他利益訴求，如要求清算物業(yè)公司之前的公共區(qū)域廣告收益，但物業(yè)公司卻表示之前廣告沒有收費，也一直沒辦法拿出完整的證明，導(dǎo)致業(yè)委會與物業(yè)公司的矛盾糾紛不斷。第二，業(yè)委會成員之間的矛盾糾紛不斷。粵府小區(qū)業(yè)委會成員共有八人，來自各行各業(yè)，每個人的個人經(jīng)歷、認(rèn)知水平和利益訴求等都不同，所以在決策過程中矛盾糾紛不斷。如圍繞是否更換小區(qū)物業(yè)公司問題，業(yè)委會成員內(nèi)部就長期難以達成共識，致使該項工作一直無法完成。第三，業(yè)主與業(yè)委會也發(fā)生了矛盾糾紛。一些業(yè)主認(rèn)為業(yè)委會與物業(yè)公司勾結(jié)在一起從中牟利，或者認(rèn)為業(yè)委會不作為，要求更換業(yè)委會成員，導(dǎo)致矛盾糾紛不斷。為此，居委會都需要不斷從中協(xié)調(diào)。

實際上，居委會在這期間需要協(xié)調(diào)的工作遠不止于新成立的業(yè)委會、物業(yè)、業(yè)主這三方帶來的矛盾糾紛，由流動人口所帶來的矛盾糾紛也開始大量涌現(xiàn)?；浉^(qū)中的部分業(yè)主隨著經(jīng)濟條件的提高，他們會不斷提升自己的居住品質(zhì)，這些業(yè)主在其他地方購置房產(chǎn)并搬到條件更好的小區(qū)居住之后，會將粵府小區(qū)中的房屋出租出去，而新租戶大多是到廣州務(wù)工的流動人口，因為只是臨時租住在小區(qū)，對小區(qū)并沒有長遠生活預(yù)期，從而缺乏自我約束，部分流動人口會做出亂丟垃圾、制造噪音、高空拋物等影響其他業(yè)主利益的行為，導(dǎo)致一系列流動人口與業(yè)主之間的矛盾（案例1）。

案例1：粵府小區(qū)某棟12層的一戶業(yè)主搬走后，將房屋出租給了一個來自四川的小商販家庭，這個小商販家庭是在附近商場售賣辣椒的，于是經(jīng)常在家中用機器加工辣椒，所產(chǎn)生的噪聲污染讓周圍業(yè)主非常有意見，物業(yè)公司多次上門協(xié)調(diào)無果，于是只能讓居委會出面協(xié)調(diào)，但直到該租戶搬走前，最終也沒有得到各方滿意的結(jié)果。

在此階段，一些長期存在的問題也隨著時間增加而不斷增加：一是業(yè)主與業(yè)主的矛盾增加。隨著居住時間增加和業(yè)主年齡增大，因生活習(xí)慣、工作性質(zhì)和居住空間等方面帶來的矛盾不斷增加，如圍繞如何養(yǎng)寵物的問題，業(yè)主之間就矛盾不斷，長期難以達成共識。二是業(yè)主對物業(yè)的不滿增加。越來越多的業(yè)主將小區(qū)中出現(xiàn)的種種問題歸結(jié)為物業(yè)公司沒有盡到服務(wù)責(zé)任，并且開始以拒交物業(yè)費的形式反制物業(yè)公司。從2006年的電梯更換事件開始，就有少部分業(yè)主認(rèn)為是物業(yè)公司沒有維護好電梯導(dǎo)致電梯經(jīng)常出故障而選擇不交物業(yè)費。至此，粵府小區(qū)中業(yè)主交納物業(yè)費的積極性和比例就在不斷下降，這自然進一步增加了物業(yè)公司與業(yè)主之間的矛盾。

在城市小區(qū)“中年”期，物業(yè)公司受小區(qū)硬件老化等各種因素影響，已難以提供像“青年”期那樣的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，感受到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下降的業(yè)主自然要以各種形式表達不滿，但業(yè)主之間因互不認(rèn)識、互不信任、互無約束也難以形成有力的統(tǒng)一行動，反而是在互相協(xié)調(diào)過程中衍生出大量矛盾紛紛。此時有雙重身份的居委會盡管仍可以將一些自上而下的信息統(tǒng)計、上傳下達等事務(wù)性工作委托給物業(yè)公司處理，但大量自下而上產(chǎn)生的矛盾糾紛等群眾性工作就必須由業(yè)委會親自出面協(xié)調(diào)：一方面，此時的物業(yè)公司已深陷與業(yè)主的各種矛盾糾紛中，難以再代理居委會的調(diào)解工作；另一方面，很多矛盾糾紛經(jīng)過時間的醞釀，都從小糾紛慢慢已經(jīng)復(fù)雜化，對此物業(yè)公司已沒有能力進行協(xié)調(diào)。這樣，政府在城市小區(qū)“中年”期就主要擔(dān)當(dāng)了協(xié)調(diào)者的角色。在粵府小區(qū)的“中年”期，居委會為了協(xié)調(diào)矛盾糾紛至少每周都要去2—3次。

（四）“老年”期：補位者

從2019年開始，粵府小區(qū)進入了“老年”期，主要表現(xiàn)是在2019年9月物業(yè)公司因為難以收繳物業(yè)費，收支不平衡導(dǎo)致物業(yè)公司已難以盈利，于是物業(yè)公司選擇撤出粵府小區(qū)，之后盡管居委會和業(yè)委會也都聯(lián)系過多個物業(yè)公司，但這些物業(yè)公司都認(rèn)為粵府小區(qū)已難以穩(wěn)定盈利，所以也都不愿接手，粵府小區(qū)從此進入了沒有物業(yè)公司的階段。

物業(yè)公司最終因收支不平衡而離開粵府小區(qū)也是一個無奈的選擇。第一，隨著時間增加，物業(yè)公司的支出不斷增加。這里的支出包括兩方面：一方面是硬件支出的增加。從2006年粵府小區(qū)的電梯出現(xiàn)嚴(yán)重故障開始，粵府小區(qū)面臨的都已經(jīng)不再是之前的小修小補。過了10多年尤其是超過20年之后，隨著各種硬件設(shè)施已達到使用壽命，小區(qū)硬件的各種大問題逐漸增多。盡管粵府小區(qū)在建設(shè)過程中并沒有明顯偷工減料，但受到20世紀(jì)90年代建筑技術(shù)、材料和時間的影響，尤其是在2010年以后，粵府小區(qū)中已經(jīng)開始出現(xiàn)很多嚴(yán)重質(zhì)量問題，如墻面脫落、水管爆裂、消防損壞、電路老化等問題，因均已超出了建筑公司保修期，這些問題都需要物業(yè)公司出錢維修，這都直接加大了物業(yè)公司的開支。另一方面是軟件支出的增加。物業(yè)公司的軟件支出主要是所雇員工工資。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民收入水平的大幅度提高，我國的人工工資已經(jīng)實現(xiàn)了快速增長，正如物業(yè)經(jīng)理所說，“90年代請一個保潔人員一個月200—300元就可以，但到了2019年，請一個保潔人員至少也要2500元以上”。這樣，物業(yè)公司的員工開支必然大幅增加。

隨著物業(yè)公司開支的大幅增加，其收入?yún)s在不斷下降。一方面，物業(yè)公司的收入在相對貶值。物業(yè)費是物業(yè)公司的主要收入，但在物業(yè)費難以隨時間上漲的情況下，物業(yè)費的購買力已隨時間增加而不斷降低。盡管我國貨幣貶值非常緩慢，但隨著時間日久，30—40年前制定的物業(yè)費購買力已經(jīng)大大降低①據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2021年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入47412元，而1994年城鎮(zhèn)居民人均生活費收入為3179元，兩者相差14.91倍。。從1994年收取物業(yè)費開始，粵府小區(qū)的物業(yè)費一直都是1元/平方米，其間在2010年時物業(yè)公司曾與業(yè)委會討論過上漲物業(yè)費的事情，但因業(yè)主無法達成共識而沒有實現(xiàn)。應(yīng)該說，1元/平方米的物業(yè)費在1994年還是相對較高的，但到了2019年就已比較低，這就造成物業(yè)公司的物業(yè)費收入已相對大幅減少。另一方面，物業(yè)公司的收入在相對下降。這主要是因為不交物業(yè)費的業(yè)主不斷增加?；浉^(qū)從1994年開始收取物業(yè)費，在整個20世紀(jì)90年代的物業(yè)費收取情況都還比較樂觀，能夠達到90%以上。當(dāng)時物業(yè)提供的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較高，業(yè)主也愿意準(zhǔn)時交納物業(yè)費，但從2006年電梯出現(xiàn)故障開始，不按時交納物業(yè)費的業(yè)主逐漸增加。開始是以物業(yè)公司電梯保養(yǎng)不當(dāng)?shù)壤碛删芙晃飿I(yè)費，后來則以各種理由不按時交納物業(yè)費的業(yè)主數(shù)量不斷增加。盡管在此過程中，物業(yè)公司想了很多辦法催收物業(yè)費。包括請居委會、業(yè)委會出面協(xié)調(diào)，但都只能起到一時作用，慢慢地，一些業(yè)主看到其他業(yè)主不交物業(yè)費后，原本按時交納物業(yè)費的業(yè)主也開始拖延甚至不交物業(yè)費。到了2019年，粵府小區(qū)中只剩不到30%的業(yè)主還在準(zhǔn)時交納物業(yè)費，物業(yè)公司收入自然迅速下降。盡管粵府小區(qū)物業(yè)公司利用公共空間又開辟了廣告費、停車費、場地使用費等一些收入，但這些收入都相對非常少，所以1元/平方米的物業(yè)費到了2019年已經(jīng)難以承擔(dān)起物業(yè)公司的開銷。

既然不能開源，那就只有想辦法節(jié)流，粵府小區(qū)物業(yè)公司為了維持基本利潤和運營，只能不斷降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在20世紀(jì)90年代，物業(yè)費容易收取的時候，粵府小區(qū)物業(yè)公司加上管理人員、保安、保潔、前臺、維修人員等在內(nèi)的工作人員一共有15人，但到了2015年之后，粵府小區(qū)物業(yè)公司的工作人員逐漸減少為8人。到了2019年，物業(yè)公司因為利潤太低，已只能維持最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如將樓道衛(wèi)生清潔從過去的1天1拖變成了3天1拖，最后變成了1周1拖，降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的行為自然進一步引起了業(yè)主的不滿，更多業(yè)主拒交物業(yè)費，物業(yè)公司的服務(wù)質(zhì)量進一步下降，從而進入了“服務(wù)質(zhì)量降低—業(yè)主拒交物業(yè)費—服務(wù)質(zhì)量進一步降低—更多業(yè)主拒交物業(yè)費”的惡性循環(huán)。直到2019年9月，粵府小區(qū)的物業(yè)公司因為已經(jīng)長期無法盈利，最終選擇了主動撤出小區(qū)。

隨著物業(yè)公司的主動撤出，粵府小區(qū)原本應(yīng)該由物業(yè)公司承擔(dān)的工作大部分只能由居委會承擔(dān)起來，居委會為此專門安排了一個李姓工作人員包?；浉^(qū)。李姓工作人員于是從小區(qū)中找了一個60歲的王姓老人擔(dān)任保安，同時聯(lián)系了五個保潔人員負(fù)責(zé)粵府小區(qū)各樓棟和樓前綠地的保潔，然后保安人員同時也幫忙收取物業(yè)費，平時的小事情都可以由王姓老人幫忙聯(lián)系維修人員處理，如果碰到相對比較大的事情，則由居委會李姓工作人員幫忙處理（案例2）。

案例2：2021年春節(jié)期間，粵府小區(qū)遇到了化糞池?fù)p壞問題，因為涉及需要業(yè)主集資修理，于是只能由居委會李姓工作人員負(fù)責(zé)。該工作人員在接到粵府小區(qū)化糞池堵塞的情況報告后，首先到現(xiàn)場看了一下大體情況，然后電話找了一個維修公司到現(xiàn)場查看情況并給出了一個維修報價。因為這個化糞池只與A棟業(yè)主有關(guān)，所以費用也只能由A棟業(yè)主分?jǐn)偅骄總€業(yè)主需要支付100元左右的費用。于是李姓工作人員就召開了A棟樓的業(yè)主大會，在大會上由維修公司提出了報價，之后因為沒有業(yè)主對費用提出異議，所以就開始收費，收齊費用之后由維修公司施工。盡管程序如此，因有少量業(yè)主長期不在家或交費不積極，一直到2022年仍有2戶業(yè)主還沒交費，只能暫由居委會墊付費用。

到了小區(qū)“老年”期，作為市場主體的物業(yè)公司已經(jīng)因無利可圖而主動退出小區(qū)，但對物業(yè)公司離開后留下的服務(wù)“真空”，無論是業(yè)委會還是單個業(yè)主都難以真正承擔(dān)起物業(yè)的工作，于是就只能由居委會來承擔(dān)物業(yè)的工作。盡管居委會也因自身職能限制并不能承擔(dān)起所有物業(yè)工作，但至少可以承擔(dān)起一些基本組織服務(wù)工作，以保障小區(qū)的基本運轉(zhuǎn)。由此可見，此階段的居委會承擔(dān)了物業(yè)公司離開后的補位者角色。

（五）死亡期：保障者

盡管粵府小區(qū)目前還沒有走到最終死亡的階段，但隨著樓房建筑使用壽命的到期，商品房小區(qū)自然也會走到死亡的那一步。當(dāng)前，我國建筑住宅的設(shè)計使用年限和設(shè)計基準(zhǔn)期一般都是50年，雖然這并不意味著達到50年的商品房就無法使用或必須拆除，但至少說明，所有的建筑住宅都有其使用壽命，也終將有走向死亡的一天。

商品房從20世紀(jì)80年代才在我國開始興起，到現(xiàn)在也只有不到40年的時間，所以整體上都還沒有到死亡期。從這個角度看，目前并沒有商品房小區(qū)在死亡期到來時政府應(yīng)該扮演何種角色的具體參考。

但全心全意為人民服務(wù)作為中國共產(chǎn)黨始終堅持的根本宗旨，以棚戶區(qū)改造為借鑒，可大體知悉政府在未來商品房小區(qū)死亡期中所扮演的角色。我國的棚戶區(qū)改造整體上按照“政府主導(dǎo)、市場運作”的原則實施，地方政府在其中通過財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優(yōu)惠政策，在大力吸引企業(yè)參與其中的同時，也通過經(jīng)濟補償或房屋補償?shù)确绞?，極大地保障著普通居民的利益。以此為參照，在商品房小區(qū)最終走向死亡期的時候，即便是按照市場運作的方式，政府仍將會在其中盡力承擔(dān)好居民利益保障者的角色。

三、政府角色變遷的內(nèi)在邏輯

城市商品房住宅小區(qū)會隨著時間變化而面臨不同需求，政府也就自然而然根據(jù)不同需求而承擔(dān)起不同角色。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致政府角色隨著住宅小區(qū)生命周期而發(fā)生變化的主要原因有3個方面：市場的牟利性、業(yè)主的流動性和政府的人民性。

（一）市場的牟利性

隨著商品房小區(qū)的出現(xiàn)，以物業(yè)公司為代表的市場力量已然成為其中不可或缺的治理力量。物業(yè)公司本身是保障商品房小區(qū)正常運轉(zhuǎn)的重要部分，其承擔(dān)著住宅小區(qū)中的保安、保潔、保綠、保修等一系列工作，但物業(yè)公司作為一個市場主體，必然以盈利為首要目標(biāo)，所以在城市小區(qū)生命周期的不同階段，物業(yè)公司會因盈利能力的不同而有不同表現(xiàn)。

商品房小區(qū)中物業(yè)公司以服務(wù)小區(qū)業(yè)主為工作內(nèi)容，所以其隨著小區(qū)業(yè)主入住的“青年”期便開始出現(xiàn)。在城市小區(qū)剛剛建成的“青年”期，物業(yè)公司因盈利能力較好而能夠與業(yè)主保持良好關(guān)系：一方面，“青年”期城市小區(qū)的水電路訊、電梯、墻體等硬件設(shè)施剛投入使用，性能良好，短期內(nèi)也不需要大的資金維修；另一方面，作為新建小區(qū)，小區(qū)硬件都還在建筑公司的保修期之內(nèi)，即便此時小區(qū)的硬件設(shè)施出了問題，也會有建筑公司來解決，不需要物業(yè)公司花費大量的資金。所以此時的物業(yè)公司并不擔(dān)心小區(qū)硬件，只負(fù)責(zé)提供保安、保潔、保修等軟件服務(wù)，成本較低。且因為小區(qū)硬件設(shè)施較好，軟件服務(wù)的效果也更容易得到業(yè)主認(rèn)可，物業(yè)費收取就比較容易，從而構(gòu)成了“物業(yè)服務(wù)好—業(yè)主交納物業(yè)費積極性高—物業(yè)服務(wù)有能力進一步提高”的良性循環(huán)。

到了“中年”期后，隨著小區(qū)中樓房主體、電梯和水電管道等各類設(shè)施使用年限的增加，商品房小區(qū)中的各類硬件設(shè)施問題開始頻繁出現(xiàn)，且此階段已經(jīng)超出了建筑公司的保修時間，所以這些公共區(qū)域硬件設(shè)施的維修費用只能由物業(yè)公司承擔(dān)。好在使用時間不長，所以“中年”期的小區(qū)硬件問題也主要是一些輕度水管爆裂、輕度電路老化、輕度電梯損壞等小問題，所帶來的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)不大。此階段盡管隨著物業(yè)開銷增加，經(jīng)濟增長帶來的物業(yè)費相對貶值，但整體上物業(yè)公司還有盈利，所以他們?nèi)栽敢饫^續(xù)留下提供物業(yè)服務(wù)。

進入“老年”期后，此時的商品房小區(qū)因為建設(shè)時間較長，已經(jīng)出現(xiàn)了老舊小區(qū)的明顯特征。整體上，城市小區(qū)維護成本會隨著時間增加而增加，但物業(yè)收入則會隨著時間增加而不斷減少，導(dǎo)致物業(yè)收入的增長遠低于人工工資和各種維修材料支出。隨著城市小區(qū)軟硬件負(fù)擔(dān)和物業(yè)費收入的“一增一減”過程，當(dāng)達到物業(yè)公司無法盈利的臨界點時，物業(yè)公司作為市場主體就會理性地選擇主動退出。且此時因為已難有利潤，自然也沒有其他市場主體愿意承接小區(qū)的物業(yè)服務(wù)，小區(qū)的公共服務(wù)就面臨癱瘓的問題。

（二）業(yè)主的流動性

以業(yè)主為代表的社會力量是城市商品房小區(qū)的基礎(chǔ)治理力量。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，流動性導(dǎo)致以業(yè)主為代表的社會力量在商品房小區(qū)后期也難以起到應(yīng)有的作用。

住房品質(zhì)對居民穩(wěn)定入住有明顯影響[16]（p51-55），但隨著時間增加，城市商品房小區(qū)硬件的老化破損會不斷降低小區(qū)的住房品質(zhì)，逼迫業(yè)主去尋求其他住房品質(zhì)更好的小區(qū)，且其他因素也會共同促成業(yè)主的向外流動。第一，市場經(jīng)濟制度允許商品房自由買賣。在市場化所塑造的商品房時代，住房的商品化、私有化給了居民非常大的選擇空間，市場經(jīng)濟時代的商品房小區(qū)與計劃經(jīng)濟時代形成的單位大院不同，商品房小區(qū)中的房子由居民購買而來，居民擁有獨立產(chǎn)權(quán)，因此商品房小區(qū)中的房子本身都是商品，居民可以自由買賣。第二，城市小區(qū)中職住分離的結(jié)構(gòu)有利于業(yè)主流動。不同于單位制時代工人職住一體的結(jié)構(gòu)，改革開放后商品房小區(qū)中的業(yè)主都只是在小區(qū)中居住，工作、社交和休閑娛樂等場所都在小區(qū)之外，所以一般遇到工作場所變動或者附近有其他居住條件更好的小區(qū)，業(yè)主都會選擇主動搬離。第三，商品房小區(qū)中的陌生人結(jié)構(gòu)難以對業(yè)主形成合力。商品房小區(qū)中功能比較單一，業(yè)主之間也很少會發(fā)生聯(lián)系，所以商品房小區(qū)在結(jié)構(gòu)上屬于陌生人社會，業(yè)主之間彼此也沒有任何情感交流，所以在條件具備的情況下很容易就會選擇流動出去。因此，商品房小區(qū)中的業(yè)主具有較高的流動性。

商品房小區(qū)為提高售價，始建時都會提供相對有競爭力的設(shè)施和環(huán)境。在商品房小區(qū)的“青年”期，入住小區(qū)的大多是經(jīng)濟條件相對較好的青壯年群體，這個群體相對學(xué)歷水平、個人素質(zhì)和經(jīng)濟收入都較高。隨著新小區(qū)經(jīng)過多年風(fēng)雨后步入“中年”期：一方面，小區(qū)中的基礎(chǔ)設(shè)施開始老化破損。按照規(guī)律，隨著小區(qū)中硬件設(shè)施的老化，水管爆裂、停水停電、電梯故障等故障都會頻發(fā)，即便在這個階段還不需要業(yè)主單獨出錢維修，但頻繁出現(xiàn)的這些問題顯然會降低業(yè)主的生活品質(zhì)，造成不便。另一方面，經(jīng)過多年建設(shè)，步入“中年”期小區(qū)的周邊已出現(xiàn)大量設(shè)備更加齊全、環(huán)境更加優(yōu)美、住房品質(zhì)更好的正處于“青年”期的城市小區(qū)。如粵府小區(qū)因建設(shè)時間早而沒有修建地下車庫，這導(dǎo)致后續(xù)小區(qū)出現(xiàn)停車位不足的問題，而在2000年之后新建的商品房小區(qū)則基本都配備了比較充足的地下停車位。于是，一些經(jīng)濟條件較好的業(yè)主出于改善居住環(huán)境的考慮就會選擇更好的商品房小區(qū)居住。

而到了小區(qū)“老年”期，此時小區(qū)已歷經(jīng)了30—50年風(fēng)吹雨打，開始明顯老舊化，如硬件上，樓房主體已老舊，公共基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)常損壞，出現(xiàn)眾多安全隱患；軟件上，受到硬件老化和物業(yè)公司服務(wù)積極性下降的影響，此時小區(qū)的安全、衛(wèi)生、消防等公共服務(wù)都相對其他新的商品房小區(qū)要差，所以此時住戶中經(jīng)濟條件稍好一些的都會選擇搬到其他居住條件更好的小區(qū)居住。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“老年”期小區(qū)中的住戶主要是兩類：一類是一些經(jīng)濟條件相對較差，無法搬離的住戶；另一類是臨時出租戶，經(jīng)濟條件相對好的住戶搬離后，一些沒有出售的老房子就被出租出去，而租賃這些老房子的主要也是一些經(jīng)濟條件不穩(wěn)定的臨時住戶。到了2020年，粵府小區(qū)居民已經(jīng)呈現(xiàn)出“3個1/3現(xiàn)象”：在小區(qū)租房的流動人口占1/3；二手房住戶占1/3；原戶主占1/3?？梢?，經(jīng)過26年時間打磨之后，最早購房的業(yè)主中已有2/3選擇了離開，剩下的1/3也大多是年齡比較大或收入水平相對較低的居民，而新搬來的無論是臨時租戶還是二手房住戶本身也都是經(jīng)濟水平不穩(wěn)定的群體，其中租戶主要是外來務(wù)工群體，二手房住戶也多是年紀(jì)較大的群體。

可見，商品房小區(qū)從“青年”期到“老年”期的過程，隨著小區(qū)硬件設(shè)施老化，小區(qū)居民也在發(fā)生緩慢地流動，小區(qū)中那些有能力追求更好生活環(huán)境的居民會隨著小區(qū)生活舒適度的降低而不斷外流，剩下的大多是沒有能力追求更好生活環(huán)境的居民，這樣就實現(xiàn)了居民的更替。從長期看，經(jīng)濟條件較好的業(yè)主處于“短期穩(wěn)定，長期流動”的居住樣態(tài)，他們會根據(jù)小區(qū)舒適度不斷更換自己的居所。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，小區(qū)業(yè)主的這種自發(fā)流動對整個小區(qū)的治理體系產(chǎn)生了很大影響。

第一，高收入業(yè)主的流動會產(chǎn)生“示范效應(yīng)”，帶動更多有能力的業(yè)主搬離。隨著高收入業(yè)主為了追求更好的居住環(huán)境和生活品質(zhì)而搬走，產(chǎn)生了連帶影響。一方面，高收入業(yè)主搬走后，將房子出租給流動人口，大量流動人口進一步導(dǎo)致小區(qū)中矛盾增加和居住舒適感降低，倒逼其他有能力的住戶搬走；另一方面，高收入業(yè)主大多是小區(qū)精英，他們擁有豐富的社會資本、組織經(jīng)驗和較強的工作能力，也會順理成章地成為業(yè)主中的治理積極分子，而積極分子本身對小區(qū)治理起到重要作用[17]（p77-86），這個群體的搬離將導(dǎo)致小區(qū)后續(xù)治理更加困難。在粵府小區(qū)最早的8名業(yè)委會成員中，除了4名老年人，包括業(yè)委會主任在內(nèi)的4名主要負(fù)責(zé)人都是經(jīng)濟收入較高的“富人”群體，但后續(xù)隨著粵府小區(qū)的老化，這4名小區(qū)治理積極分子都選擇了搬離。

第二，以高收入為代表的小區(qū)精英流失，導(dǎo)致剩下的業(yè)主群體自治更加困難。一方面，剩下的主要是老年人和流動人口，以上班族為主的流動人口需要每天早出晚歸忙于生計，根本沒有時間精力來關(guān)心小區(qū)事務(wù)，即便是相對清閑的老年人，也更愿意輕輕松松地過自己的日子，既沒有能力也沒有動力參與小區(qū)組織管理工作，這就使小區(qū)自治更加困難；另一方面，剩下的群體大都是經(jīng)濟收入相對較低或不穩(wěn)定的群體，他們對經(jīng)濟利益更加敏感，致使小區(qū)在需要集資收費等方面想要“搭便車”和占便宜的業(yè)主更多，小區(qū)組織管理成本自然也更大，這自然更進一步導(dǎo)致沒人愿意出面從事小區(qū)自治的組織管理工作。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“老年”期的小區(qū)，實際上已經(jīng)成了階層流動的“沉淀池”[18]（p39-63，243）。商品房小區(qū)業(yè)主本身參與公共事務(wù)的積極性就不高[19]（p105-114），隨著小區(qū)使用時間增加而建筑質(zhì)量的老舊化，小區(qū)業(yè)主不斷老齡化和階層下移化，使得商品房小區(qū)的社會自治能力更進一步降低，由此也就出現(xiàn)了“自治失靈”的情況[20]（125-151）。

（三）政府的人民性

“全心全意為人民服務(wù)”是中國共產(chǎn)黨的唯一宗旨，為此，政府就必須在此宗旨下“多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益”[21](p34)。

具體到小區(qū)治理中，往往是距離小區(qū)最近的居委會來承擔(dān)起政府的職責(zé)。居委會本身具有雙重身份[22]（p136-155），按照自上而下的政府代理人身份，居委會的責(zé)任包括政策宣傳、居民信息采集、辦理低保服務(wù)等；而在自下而上的居民當(dāng)家人身份下，居委會需要為居民進行矛盾糾紛調(diào)解、幫助居民反映和解決各類需求等?？傊游瘯枰岣呔用裆顫M意度，維護社會穩(wěn)定。

“青年”期的小區(qū)因為有物業(yè)，且物業(yè)的很多工作也與居委會工作重合，所以居委會可以將一些工作委托給物業(yè)處理，如政策宣傳、居民信息采集等，此時的物業(yè)也愿意配合居委會工作：第一，利益互換。因物業(yè)工作部分與居委會重合，物業(yè)公司可以在幾乎不增加額外負(fù)擔(dān)的情況下借助這些工作與居委會搞好關(guān)系，以換取居委會在其他工作方面對自己的支持。第二，增加自身權(quán)威。物業(yè)公司協(xié)助居委會從事一些工作，居委會自然也會為其提供部分合法性支持，從而增加了物業(yè)公司在業(yè)主中的權(quán)威性。第三，更好收取物業(yè)費。畢竟在沒有明顯增加工作量的情況下，物業(yè)公司最終的服務(wù)對象還是業(yè)主，業(yè)主滿意度的提高也讓物業(yè)公司后續(xù)收取物業(yè)費更容易。因為物業(yè)承擔(dān)了居委會的大量事務(wù)性工作，所以此階段的居委會工作比較輕松，直接介入小區(qū)較少。

“中年”期小區(qū)硬件已經(jīng)開始出現(xiàn)問題，同時小區(qū)業(yè)主開始流動，物業(yè)公司與業(yè)主矛盾增加，此時居委會就開始需要更多地介入小區(qū)具體事務(wù)。但因為物業(yè)公司仍在，所以居委會主要是承擔(dān)一些物業(yè)公司難以解決的群眾性調(diào)解類工作，對于信息收集、政策宣傳等簡單事務(wù)性工作仍可以委托給物業(yè)公司幫忙完成。

但到了“老年”期，當(dāng)物業(yè)公司因為無利可圖而選擇離開時，此時小區(qū)中已沒有了物業(yè)公司這類“內(nèi)嵌”的市場服務(wù)主體。而隨著業(yè)主的大規(guī)模流動，剩下的小區(qū)業(yè)主大多是能力相對欠缺的老年人和外來流動人口，也難以進行自我組織和服務(wù)。面對“老年”期小區(qū)出現(xiàn)的服務(wù)欠缺和居民隨之產(chǎn)生的不滿，此時的居委會就不得不進行兜底，作為屬地政府全面承擔(dān)起小區(qū)組織管理服務(wù)的成本。

筆者在全國多個商品房小區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每個城市居委會都有專門的部門或人員負(fù)責(zé)聯(lián)系沒有物業(yè)服務(wù)的小區(qū)。一旦這些小區(qū)出現(xiàn)問題，居委會就必須馬上出面處理，例如，小區(qū)中的電梯出現(xiàn)故障，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)這個小區(qū)的居委會人員就必須到現(xiàn)場查看，評估問題風(fēng)險，尋找原因，并組織業(yè)主開會，聯(lián)系維修公司提出維修方案，確定維修時間、金額，然后組織業(yè)主進行集資，此時要找到那些不在家的業(yè)主，想辦法說服不愿集資的業(yè)主交錢，聯(lián)系維修公司檢查維修等。除此之外還有小區(qū)化糞池堵塞、樓體開裂、公用輸水管爆裂、消防設(shè)施損壞等一系列問題，總之，只要是與小區(qū)公共服務(wù)相關(guān)的事情，相關(guān)居委會工作人員就要去將上面的程序一遍一遍地走，一遍一遍地查找問題并解決問題。這就構(gòu)成了一個看不見的“政府物業(yè)”群體，這些“政府物業(yè)”人員名義上都是基層居委會工作人員，但做的卻幾乎都是物業(yè)公司應(yīng)該做的事情，“政府物業(yè)”人員是在無償為沒有物業(yè)公司的小區(qū)組織提供最基本的公共服務(wù)，背后則是我國政府承擔(dān)了“老年”期城市小區(qū)的物業(yè)服務(wù)成本。

四、結(jié)論

綜上，根據(jù)商品房小區(qū)硬件和軟件隨時間增加而出現(xiàn)的變化，商品房小區(qū)可以分成“誕生”期、“青年”期、“中年”期、“老年”期和死亡期，而在這5個階段，因為所承擔(dān)主要職能的不同，地方政府分別承擔(dān)了規(guī)劃者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、補位者和保障者的角色。

在城市小區(qū)生命周期變化過程中政府角色變遷的基礎(chǔ)是“三個轉(zhuǎn)變”：一是小區(qū)成本收益的轉(zhuǎn)變，這構(gòu)成其他轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。隨著時間增加，小區(qū)建筑使用壽命和配套設(shè)施使用壽命逐漸減少，其維護成本會不斷上升，而小區(qū)所提供的物業(yè)收入?yún)s難以相應(yīng)提高，于是小區(qū)就慢慢從“收入大于開支”的狀態(tài)轉(zhuǎn)向“開支大于收入”的狀態(tài)。面對這個轉(zhuǎn)變，無論是市場主體還是社會主體從經(jīng)濟理性人角度出發(fā)，都不愿意承擔(dān)小區(qū)不斷增加的成本，都會選擇最簡單的“一走了之”，最后只能是地方政府在屬地責(zé)任的壓力下進行兜底。二是業(yè)主結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。隨著小區(qū)硬件設(shè)施的老化和軟件服務(wù)的下降，小區(qū)居住舒適性方面的相對競爭力不斷下降，于是小區(qū)中追求生活品質(zhì)的“富人”和“中產(chǎn)”群體不斷向外轉(zhuǎn)移，取而代之的是因經(jīng)濟或情感原因無法離開小區(qū)的“老年人和流動人口”，這種從“富人和中產(chǎn)為主”到“老年人和流動人口為主”的小區(qū)人口結(jié)構(gòu)的改變也成了“老年”期小區(qū)政府承擔(dān)主要角色的社會基礎(chǔ)。三是治理主體的轉(zhuǎn)變。因為分別基于小區(qū)經(jīng)濟效益和社會基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，使得小區(qū)隨著時間增加而治理成本越來越高，追求經(jīng)濟的市場主體就會不斷從小區(qū)退出，而追求社會效益的政府就只能不斷填補市場主體退出后留下的服務(wù)“真空”，從而出現(xiàn)了小區(qū)生命周期中從“以市場為中心”轉(zhuǎn)向“以政府為中心”的治理過程，到了小區(qū)“老年”期，就是居委會所代表的政府成為主要治理主體，承擔(dān)了主要治理角色。