高校監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)察對象及其管轄疑難問題分析

李 運 才

引言

監(jiān)察對象的界定是監(jiān)察權(quán)運行的邏輯起點，而監(jiān)察管轄的明晰又是監(jiān)察權(quán)正確行使的保障。根據(jù)《監(jiān)察法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，公辦高等學校(以下簡稱高校)中從事管理的人員才屬于監(jiān)察對象；派駐或者派出高校監(jiān)察組、監(jiān)察專員(以下統(tǒng)稱高校監(jiān)察機構(gòu))根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對監(jiān)察對象進行監(jiān)督、調(diào)查、處置。但是，在高校監(jiān)察實務(wù)中，監(jiān)察對象及其監(jiān)察管轄還存在很多疑難問題。以下案例就是典型例證。

位于G省G市的某省屬高校外國語學院普通教師甲某，未經(jīng)學校許可私自在G省B市某民辦小學兼職擔任校長。甲某擔任校長期間，該校發(fā)生重大事故。經(jīng)查，甲某作為校長，在學校管理中嚴重失職失責，對該事故應(yīng)承擔主要領(lǐng)導(dǎo)責任。

本案產(chǎn)生的具體問題是：甲某是否屬于該高校的監(jiān)察對象？對甲某的瀆職行為由誰調(diào)查處置？這些疑問背后的深層次問題是：高校中的僅從事教學工作的普通教師(以下簡稱高校教師)、科研工作人員等專業(yè)技術(shù)崗位人員是否屬于監(jiān)察對象？在外兼職、掛職、被抽(借)調(diào)、外聘等(以下簡稱“外調(diào)”)從事管理工作的高校教師是否屬于監(jiān)察對象？在此情形下，對其職務(wù)違法行為究竟如何調(diào)查處置、高校監(jiān)察機構(gòu)與地方監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察管轄如何協(xié)調(diào)？在“雙軌”懲戒機制下，高校處分與高校監(jiān)察機構(gòu)政務(wù)處分之間如何進行合理分工？對這些疑問的答案在監(jiān)察工作實踐中沒有形成共識，對監(jiān)察權(quán)的正確行使、監(jiān)督合力的貫通協(xié)同造成一定程度的障礙。

本文對上述問題進行歸納總結(jié)，并從高校教師、高?？蒲腥藛T監(jiān)察對象身份界定，外調(diào)從事管理工作的高校教師監(jiān)察管轄銜接，高校監(jiān)察對象處分與政務(wù)處分“雙軌制”的協(xié)調(diào)等四個方面，擬對高校監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察對象及其管轄范圍中相關(guān)疑難問題進行探討，以期對高校監(jiān)察工作的實踐提供有益參考。

一、高校教師的監(jiān)察對象身份界定新思考

根據(jù)《關(guān)于高等學校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》規(guī)定，高校崗位分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、工勤技能崗位三種類別。(1)根據(jù)《關(guān)于高等學校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》第4條至第7條的規(guī)定，管理崗位，是指擔負領(lǐng)導(dǎo)職責或管理任務(wù)的工作崗位。專業(yè)技術(shù)崗位指從事專業(yè)技術(shù)工作，具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)水平和能力要求的工作崗位；專業(yè)技術(shù)崗位分為教師崗位和其他專業(yè)技術(shù)崗位，其中教師崗位是專業(yè)技術(shù)主體崗位。工勤技能崗位指承擔技能操作和維護、后勤保障、服務(wù)等職責的工作崗位。沒有爭議的是，高校管理崗位工作人員以及工勤技能崗位中從事后勤保障、服務(wù)等人員，實際履行了管理職責，屬于監(jiān)察對象。但是，專業(yè)技術(shù)崗位的高校教師、科研人員是否屬于監(jiān)察對象，則值得研究。理論界與實務(wù)界普遍認為，高校教師因僅從事教學工作，不是監(jiān)察對象。但是，隨著實踐的發(fā)展，這種觀點有待深入研究。

事實上，這在刑事司法實務(wù)中曾經(jīng)也面臨類似的疑問：即僅從事教學工作的高校教師是否屬于《刑法》中的“國家工作人員”？根據(jù)《刑法》第93條第2款的規(guī)定，在事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條的規(guī)定，公辦高校屬于事業(yè)單位。因此，該疑問的核心是高校教師的教學活動是否是公務(wù)活動？在2008年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》(以下簡稱《辦理商業(yè)賄賂問題的意見》)出臺之前，對此認識還存在較大分歧。(2)參見韓耀元、王文利：《〈關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見〉問答(四)》，《中國監(jiān)察》2009年第5期?！掇k理商業(yè)賄賂問題的意見》出臺后，理論界與實務(wù)界普遍認為，不論是否公辦學校，教師的教學活動不是公務(wù)活動，而是職務(wù)活動。(3)參見絳錦溫：《〈關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見〉的理解與適用》，《人民司法·應(yīng)用》2008年第23期。該意見進一步明確指出，教師利用教學活動的職務(wù)便利，以各種名義非法收受教材、校服等物品銷售方財物，為其謀取利益，數(shù)額較大的，依照《刑法》第163條規(guī)定的非國家工作人員受賄罪定罪處罰。

但是，不能因為司法實務(wù)部門將教學活動界定為“非公務(wù)活動”、將教師界定為《刑法》中的“非國家工作人員”，就理所當然的認為教師不是《監(jiān)察法》中的監(jiān)察對象。非但如此，為進一步推動高校教師履職盡責，需要將其納入監(jiān)察對象的范圍。理由在于：

第一，將高校教師納入監(jiān)察對象范圍是落實“辦好人民滿意的教育”的重要要求。黨的二十大報告以“辦好人民滿意的教育”提綱挈領(lǐng)對教育這個國之大計、黨之大計進行總體布局，又將“加強師德師風建設(shè)”“培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊伍”作為“辦好人民的教育”的重要要求之一進行重大戰(zhàn)略部署。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當堅決做到黨中央決策部署到哪里、監(jiān)督檢查就跟進到哪里，為黨中央重大決策部署貫徹落實提供堅強保障，(4)參見李玉長：《黨中央決策部署到哪里監(jiān)督檢查就跟進到哪里》，《中國紀檢監(jiān)察報》2020年1月12日，第1版。高校監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當深入推進教師監(jiān)督管理工作，加強對教師師德師風、落實立德樹人根本任務(wù)等情況的監(jiān)督檢查。從實踐來看，高校教師的師德師風、學術(shù)研究的規(guī)范性等問題，一直是相關(guān)高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容之一。例如，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站刊文指出，“各中管高校將師德師風建設(shè)作為政治監(jiān)督的重要內(nèi)容?！袊嗣翊髮W紀委對存在師德失范行為的教師予以嚴肅處理，發(fā)現(xiàn)一起，處置一起，絕不手軟?！?5)王卓：《中管高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)立足抓常治長 監(jiān)督推動師德師風整治落實落細》，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202205/193371.html，2022-5-18。

第二，將高校教師納入監(jiān)察對象范圍是時代之需。教師是教育工作的中堅力量，大學教師對學生承擔著傳授知識、培養(yǎng)能力、塑造正確人生觀的職責。教育是國之大計、黨之大計，教育已經(jīng)成為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐之一。教師的教學活動是教育教學的關(guān)鍵甚至是核心環(huán)節(jié)；教師承擔著為黨育人、為國育才，立德樹人，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的崇高使命?！丁粗腥A人民共和國監(jiān)察法〉釋義》(以下簡稱《監(jiān)察法釋義》)明確指出，“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中具體哪些人員屬于從事管理的人員，需要隨著實踐的發(fā)展，不斷完善?！?6)參見中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第114頁。值得注意的是，《中華人民共和國教師法(修訂草案)(征求意見稿)》明確規(guī)定，公辦中小學教師是國家公職人員。當然，將公辦中小學教師納入國家公職人員的范疇，具有依法加強對公辦中小學教師待遇保障等的現(xiàn)實需求，更重要的是，在新時代教師的教學活動不再是單純職業(yè)技能活動，而是一種具有鮮明特色的行使公權(quán)力行為，需要加強規(guī)范管理。從規(guī)范管理的角度，公辦中小學教師與公辦高校教師的教學活動不會因為學歷教育階段不同而性質(zhì)不同，公辦高校教師也應(yīng)當是國家公職人員。

第三，高校教師的教學活動具有《監(jiān)察法》中“行使公權(quán)力”的特征?！侗O(jiān)察法》中“公權(quán)力”包括國家公權(quán)力、社會公權(quán)力、國際公權(quán)力，(7)參見蔡樂渭：《論國家監(jiān)察視野下公權(quán)力的內(nèi)涵、類別與范圍》，《河南社會科學》2018年第8期。“行使公權(quán)力”包括從事國家事務(wù)、集體事務(wù)、社會公共事務(wù)的管理。《監(jiān)察法釋義》指出，監(jiān)察對象的范圍，是所有行使公權(quán)力的公職人員；而公職人員是指在國家的經(jīng)濟、政治和社會生活中行使公共職權(quán)、履行公共職責等的人員。(8)參見中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第107頁。而《刑法》第93條規(guī)定的公務(wù)是指國家事務(wù)，而不包括集體事務(wù)。(9)具體論證參見李運才：《論監(jiān)察對象與職務(wù)犯罪主體的“法法銜接”》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2019年第2期?！侗O(jiān)察法》中“監(jiān)察對象”范圍大于《刑法》中“國家工作人員”的范圍。事實上，高校教師在教學活動中具有對大學生學業(yè)成績考核評定的權(quán)力，甚至掌握大學生能否順利畢業(yè)取得學歷、學位“生殺予奪的大權(quán)”，是一種典型的社會公權(quán)力。濫用這種權(quán)力導(dǎo)致大學生未如期取得畢業(yè)證、學位證，具有可訴性。例如，在“田某訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案”(最高人民法院指導(dǎo)性案例38號)和“何某某訴華中科技大學拒絕授予學位案”(最高人民法院指導(dǎo)性案例39號)中，雖然案由并非高校教師濫用學業(yè)成績考核評定權(quán)，但是其明確了高校與大學生之間的法律關(guān)系是行政法律關(guān)系。(10)參見陳鵬、王君妍：《從權(quán)利到地位：學生法律地位的法律追溯與權(quán)利保障》，《華東師范大學學報(教育科學版)》2021年第1期。

第四，高校教師利用教學活動的受賄犯罪屬于監(jiān)察管轄的罪名范圍。司法實務(wù)部門雖然否定了教師的教學活動是“公務(wù)活動”，但肯定了其是職務(wù)活動而非單純的勞務(wù)活動，利用教學活動的受賄犯罪是非國家工作人員職務(wù)犯罪。根據(jù)《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》《監(jiān)察法實施條例》(第26條)的規(guī)定，《刑法》中非國家工作人員受賄罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪等非國家工作人員職務(wù)犯罪屬于監(jiān)察管轄的罪名。這也說明，不論是行使國家公權(quán)力的公務(wù)活動，還是管理集體、社會公權(quán)力的公共事務(wù)、公益事業(yè)活動的人員，都屬于監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象。(11)參見李運才：《論監(jiān)察對象與職務(wù)犯罪主體的“法法銜接”》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2019年第2期。另外，《辦理商業(yè)賄賂問題的意見》只是明確了教師利用教學活動職務(wù)便利非法收受物品銷售方財物的“非國家工作人員受賄罪”的性質(zhì)，而沒有對教師利用教學活動的職務(wù)便利索取或者非法收受學生及其家長財物的行為性質(zhì)進行界定。

申言之，將單純從事教學工作的高校教師排斥于監(jiān)察對象范圍之外的觀點值得商榷，并且容易導(dǎo)致高校輔導(dǎo)員、班主任、研究生導(dǎo)師等身份認定的混亂。黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央把教師、教育擺在黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要地位，作為政治機關(guān)的監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當將教師納入監(jiān)察對象的范圍、將其教育教學活動納入重點監(jiān)督的范圍。

二、高校科研人員監(jiān)察對象身份界定的再論證

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強科研誠信建設(shè)的若干意見》規(guī)定，對于嚴重違背科研誠信要求的公職人員，依法依規(guī)給予處分；涉嫌存在詐騙、貪污科研經(jīng)費等違法犯罪行為的，依法移交監(jiān)察、司法機關(guān)處理。據(jù)此，對于高校中的公職人員在科研工作中違背科研誠信，屬于監(jiān)察管轄范圍，對其進行處分還是政務(wù)處分則屬于下文研究的內(nèi)容。但是，有疑問的是，高?？蒲腥藛T是否屬于監(jiān)察對象？其違背科研誠信的行為特別是套取科研經(jīng)費的行為是否屬于監(jiān)察管轄范圍？

違背科研誠信的行為紛繁復(fù)雜，主要包括套取科研經(jīng)費，騙取科研獎勵、榮譽，偽造、篡改研究數(shù)據(jù)、研究結(jié)論，抄襲、剽竊他人科研成果，違反論文規(guī)范署名等。在刑事司法實務(wù)中，爭議最大的莫過于高校科研人員套取科研經(jīng)費的性質(zhì)認定，存在無罪說、詐騙罪說、職務(wù)侵占罪說、貪污罪說等各種觀點之爭。(12)參見孫連剛：《科研人員違規(guī)套取科研經(jīng)費行為的司法認定——從法益保護視角切入》，《北方法學》2021年第4期。如果高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費的行為構(gòu)成貪污罪，根據(jù)《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》《監(jiān)察法實施條例》的規(guī)定，貪污罪專屬于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查管轄罪名，據(jù)此，高?？蒲腥藛T屬于高校監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察對象。但是，高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費的行為是否構(gòu)成貪污罪值得深入研判。對此爭議的焦點在于高?？蒲腥藛T主體身份(即是否是國家工作人員)、科研合同的性質(zhì)、科研經(jīng)費的性質(zhì)等。

如前所述，國家工作人員與監(jiān)察對象的范圍不同(國家工作人員是監(jiān)察對象的類型之一)，但認定原理完全相同，即：判斷國家工作人員的主要標準在于是否從事公務(wù)，判斷監(jiān)察對象主要標準在于是否行使公權(quán)力。因此，高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費的行為性質(zhì)認定，關(guān)鍵在于其對科研項目及經(jīng)費的管理是否屬于行使公權(quán)力，而這又主要取決于科研合同的實施和科研經(jīng)費的性質(zhì)及其管理方式。科研合同的性質(zhì)認定存在行政合同說、民事合同說、雙階關(guān)系說之爭。行政合同說認為，科研項目實施及經(jīng)費管理受公法調(diào)整，其屬于行使公權(quán)力；民事合同說認為科研項目實施及經(jīng)費管理受私法調(diào)整，其不屬于行使公權(quán)力；雙階關(guān)系說認為，科研項目批準立項階段受公法調(diào)整，科研合同的簽訂、實施與完結(jié)階段受私法調(diào)整，前者屬于行使公權(quán)力，后者不屬于行使公權(quán)力。(13)參見胡明：《科研合同的功能性規(guī)制》，《中國社會科學》2020年第9期。

我們認為，科研合同性質(zhì)認定，只能對高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費的性質(zhì)認定起輔助作用，因為科研合同主要約束的是科研經(jīng)費的管理或者使用，而科研經(jīng)費的屬性及其管理、使用方式，決定了此類行為的性質(zhì)。根據(jù)《刑法》第382條的規(guī)定，高校中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員，利用職務(wù)便利套取公共財物的，構(gòu)成貪污罪；受國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托管理國有財物的高校中的科研人員，利用職務(wù)便利套取該國有財物，也構(gòu)成貪污罪。(14)《刑法》第382條第1款規(guī)定：國家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的，是貪污罪；第2款規(guī)定：受國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員，利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財物的，以貪污論。

隨著科研經(jīng)費“放管服”改革的系列舉措的出臺，科研經(jīng)費的管理方式不斷創(chuàng)新，將科研人員的創(chuàng)新性活動從不合理的經(jīng)費管理中解放出來。但是，不容置喙，不論科研經(jīng)費管理方式如何創(chuàng)新，其絕不能淪為中飽私囊的“唐僧肉”。套取科研經(jīng)費的行為屬于違法犯罪行為；如果該行為構(gòu)成貪污違法犯罪，則屬于監(jiān)察機關(guān)的管轄范圍；如果構(gòu)成詐騙違法犯罪，則屬于公安機關(guān)管轄范圍。

根據(jù)《刑法》第91條的規(guī)定，凡是進入高校統(tǒng)一管理、須按照相關(guān)程序報賬、發(fā)放的科研經(jīng)費屬于公共財物。司法實務(wù)界對此業(yè)已形成共識。例如，《刑事審判參考》指導(dǎo)案例第1430號(“吳某某貪污案”)指出，“科研經(jīng)費具有明確的專屬性，并非課題組的私有財產(chǎn)，課題組對項目承擔單位管理的科研經(jīng)費不具有隨意處置的權(quán)利；科研經(jīng)費不論其資金來源渠道，劃撥、轉(zhuǎn)入至承接項目的高校后，均屬于高校的公共財產(chǎn)”，套取并非法占有科研經(jīng)費的屬于貪污行為。(15)參見管友軍、陳將領(lǐng)、李瑩：《[第1430號]吳某某貪污案——高校科研經(jīng)費貪污案件的司法認定》，載最高人民法院刑事審判第一、二、三、四、五庭編：《刑事審判參考》2021年第4輯(總第128輯)，北京：人民法院出版社，2021年，第113-124頁。因此，高?？蒲腥藛T特別是科研項目負責人利用職務(wù)便利套取高校統(tǒng)一管理的科研經(jīng)費，數(shù)額較大的行為，屬于《刑法》第382條第1款規(guī)定的貪污罪；數(shù)額未達到犯罪成立條件的，屬于《政務(wù)處分法》第33條第1項規(guī)定的貪污違法行為，應(yīng)當納入監(jiān)察管轄范圍。

對于指定項目負責人及其團隊成員的科研委托項目，科研經(jīng)費未進入高校統(tǒng)一管理而直接進入科研項目負責人個人賬戶的，則需要根據(jù)科研經(jīng)費來源及科研合同約定等具體情況予以判斷。如果科研經(jīng)費源于國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體的國有財物，并委托項目負責人及其團隊成員，按照科研合同約定的科目概算進行管理、使用的，項目負責人及其團隊成員違約“套取”相關(guān)經(jīng)費，符合《刑法》第382條第2款的規(guī)定，應(yīng)當“以貪污論”。如果科研合同約定對科研經(jīng)費采取“包干制”或者科研經(jīng)費不屬于“國有財物”，則不具備貪污的性質(zhì)特征，亦不屬于監(jiān)察管轄范圍。

概言之，對高?？蒲腥藛T是否屬于監(jiān)察對象，不能一概而論，需要根據(jù)科研活動的性質(zhì)、科研經(jīng)費的來源及管理方式、科研合同的相關(guān)內(nèi)容等予以具體判斷。

三、外調(diào)從事管理的高校教師監(jiān)察管轄銜接協(xié)調(diào)

根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，社會服務(wù)是高校的職責之一；其并不禁止高校教師在做好教學和培養(yǎng)人才本職工作的同時，利用專業(yè)技術(shù)兼職從事社會服務(wù)工作。高校教師兼職的形式多樣、從事社會服務(wù)工作的性質(zhì)不一。根據(jù)《刑法》第93條第2款(16)《刑法》第93條第2款：國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。的原理，高校委派到非國有單位從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論，其當然屬于監(jiān)察對象；根據(jù)舉輕以明重的原理，高校委派到國家機關(guān)、其他國有單位從事公務(wù)的人員亦是監(jiān)察對象。當然，對其職務(wù)違法行為如何管轄則需要另行研判。問題在于：高校教師未經(jīng)學校同意，私自接受其他單位聘任、借(抽)調(diào)(以下簡稱外調(diào))從事管理工作，是否屬于監(jiān)察對象，值得研究。

正如前文指出的案例那樣，G省G市某高校一名普通教師在某民辦小學兼任校長期間，在管理過程中失職失責導(dǎo)致重大事故的發(fā)生，能否對其按照監(jiān)察對象予以追責問責？根據(jù)實務(wù)界的主流觀點，高校教師本身并非監(jiān)察對象，民辦學校從事管理的人員亦非監(jiān)察對象。因此，該教師未經(jīng)高校委任、派遣，不是監(jiān)察對象。在上述案例中，該教師在管理過程中失職失責造成重大事故，不能僅因為其人事管理權(quán)屬于高校，就理所當然將其作為監(jiān)察對象，進而納入高校監(jiān)察機構(gòu)的調(diào)查范圍。

當然，也不能因為高校教師未經(jīng)委任、派遣外調(diào)從事管理工作，就一概否定其監(jiān)察對象身份。對此界定具有參照意義的是：高校教師作為專家在政府等國有單位采購事項中參與評標、競爭性談判活動時的監(jiān)察對象身份界定。只要對這個問題有明確的答案，前一問題也就迎刃而解。

眾所周知，在政府等國有單位招標、采購中通常采取公開招標、競爭性談判、詢價等方式，招標、采購單位根據(jù)評標委員會、談判小組、詢價小組推薦的候選人確定中標人或者供應(yīng)商。因此，評標委員會、談判小組、詢價小組等組織的組成人員往往成為“圍獵”腐蝕對象。但是，對于其在評標或者采購活動中，非法收受他人財物，為他人謀取利益，數(shù)額較大的行為如何定性，在刑事司法實務(wù)中曾經(jīng)引起較大爭論。一種觀點采取“組建單位性質(zhì)說”，主張對于國有單位依法組建的專家評審委員會中的專家成員，應(yīng)當認定為國家工作人員，其受賄犯罪按照《刑法》第385條“受賄罪”的規(guī)定處理；對于非國有單位依法組建的，則按照《刑法》第163條“非國家工作人員受賄罪”的規(guī)定處理。另一種觀點采取“代表身份說”，主張對于代表國有單位的評審專家受賄的，按照“受賄罪”的處理；對于隨機抽取的評審專家受賄的，按照“非國家工作人員受賄罪”的處理。(17)參見絳錦溫：《〈關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見〉的理解與適用》，《人民司法·應(yīng)用》2008年第23期?！掇k理商業(yè)賄賂問題的意見》采納了第二種觀點。(18)《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》第6條第1款規(guī)定：依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價采購中詢價小組的組成人員，在招標、政府采購等事項的評標或者采購活動中，索取他人財物或者非法收受他人財物，為他人謀取利益，數(shù)額較大的，依照刑法第163條的規(guī)定，以非國家工作人員受賄罪定罪處罰。第2款規(guī)定：依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價采購中詢價小組中國家機關(guān)或者其他國有單位的代表有前款行為的，依照刑法第385條的規(guī)定，以受賄罪定罪處罰。

對此，《監(jiān)察法釋義》指出，在政府招標、采購活動中，評標委員會、談判小組、詢價小組等組織的組成人員，即使是臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)，利用職權(quán)實施的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察機關(guān)也可以依法調(diào)查。(19)參見中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第113頁。但是，此觀點存在兩個疑問：一是沒有明確評標委員會、談判小組、詢價小組等組織的組成人員是否屬于行使公權(quán)力的公職人員，即監(jiān)察對象；二是沒有明確“監(jiān)察機關(guān)也可以依法調(diào)查”是監(jiān)察調(diào)查職能管轄還是共同管轄或者并案管轄。

我們認為，代表身份說理論具有合理性。即評標委員會、談判小組、詢價小組等組織中代表國有單位的組成人員，屬于監(jiān)察對象。理由在于：在國有單位招標、采購中，招標、采購人可以依法自行組建、也可以委托第三方組建評標委員會、談判小組、詢價小組。按照組建單位性質(zhì)說，由于組建評標委員會等方式不同，在同一性質(zhì)招標、采購中，同一個代表國有單位的組成人員就會存在不同身份認定的弊端。事實上，不論是自行組建還是委托第三方組建評標委員會、談判小組、詢價小組，代表國有單位的組成人員都是國有單位委托行使公權(quán)力的公職人員；而從專家?guī)祀S機抽選的組成人員，不論其本身身份如何，均是以個人身份參加評審活動，并不涉及職權(quán)等因素。(20)參見絳錦溫：《〈關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見〉的理解與適用》，《人民司法·應(yīng)用》2008年第23期。正因為如此，《監(jiān)察法實施條例》第43條對《監(jiān)察法釋義》的觀點進一步明晰細化，即：在依法組建的評標、談判、詢價等組織中代表國家機關(guān)等國有單位臨時履行公共事務(wù)組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責的人員，屬于《監(jiān)察法》第15條第6項所稱其他依法履行公職的人員。其利用職權(quán)實施的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，屬于監(jiān)察調(diào)查職能管轄范圍。根據(jù)上述原理，外調(diào)代表國家機關(guān)等國有單位從事管理的高校教師，亦是監(jiān)察對象；反之則否。

當然，對于跨地區(qū)跨部門跨單位外調(diào)從事管理工作的高校教師的監(jiān)察管轄，特別是其職務(wù)違法行為調(diào)查處置的有效銜接，存在疑問和難題。對此，一些紀檢監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員，片面強調(diào)“干部(人)的管理權(quán)限”，將其作為監(jiān)察管轄的唯一標準，認為此類監(jiān)察對象應(yīng)當由高校監(jiān)察機構(gòu)進行日常監(jiān)督，對其實施的職務(wù)違法行為進行調(diào)查處置。前述案例就存在此種現(xiàn)象。

《監(jiān)察法》第16條第1款規(guī)定了“級別管轄與地域管轄”相結(jié)合的一般性原則，即監(jiān)察機關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)監(jiān)察對象所涉監(jiān)察事項。《監(jiān)察法釋義》明確指出，“按照管理權(quán)限”指的是按照干部管理權(quán)限。(21)參見中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第116頁。但是，《監(jiān)察法》第16條規(guī)定的管轄原則，不僅強調(diào)干部(“人”)的管理權(quán)限，而且強調(diào)監(jiān)察對象“本轄區(qū)內(nèi)所涉監(jiān)察事項”，即“事”的管理權(quán)限。與監(jiān)察對象本身的界定一樣，監(jiān)察管轄的認定堅持了“人”與“事”的結(jié)合，并且更注重“事”——“行使公權(quán)力”的判斷。換言之，監(jiān)察管轄的判斷應(yīng)當堅持“人(干部組織管理)、地(違法行為發(fā)生地)、事(違法行為)”三者的有機統(tǒng)一。僅有狹義的“干部管理權(quán)限”，而對監(jiān)察事項領(lǐng)域、監(jiān)察事項本身缺乏管轄權(quán)的監(jiān)察機構(gòu)，未經(jīng)其上級監(jiān)察機關(guān)的指定，不能對監(jiān)察對象的職務(wù)違法行為直接行使管轄權(quán)。

在實踐中，高校教師被抽(借)調(diào)到上級部門從事管理工作較為普遍。對此，不能因為該教師的人事管理權(quán)限在高校，高校及其監(jiān)察機構(gòu)就隨意打聽、過問、監(jiān)督其所從事的相關(guān)工作事項。未經(jīng)上級監(jiān)察機關(guān)指定，高校監(jiān)察機構(gòu)更不能越權(quán)對其相關(guān)職務(wù)違法行為進行調(diào)查、處置。

對于高校教師因外調(diào)跨地區(qū)跨部門跨單位從事管理工作，未經(jīng)高校與相關(guān)部門單位共同的上級監(jiān)察機關(guān)批準，相關(guān)部門單位及其監(jiān)察機關(guān)，不能直接將高校教師在該部門單位從事管理工作的問題線索移送至高校監(jiān)察機構(gòu)調(diào)查處置。當然，由于“人”“事”的管理權(quán)限在兩個不同且互不隸屬的部門單位，經(jīng)協(xié)商，相關(guān)監(jiān)察機關(guān)、機構(gòu)可以分別履行調(diào)查、處置職責，實現(xiàn)監(jiān)察管轄的銜接協(xié)調(diào)，共同解決案件查辦中取證難、處置難等問題。

需要補充說明的是，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第8條、《監(jiān)察法實施條例》第49條對工作單位在地方、管理權(quán)限在主管部門的黨員、監(jiān)察對象違紀違法行為的管轄作出了明確規(guī)定，即一般由主管部門紀檢監(jiān)察機關(guān)進行調(diào)查。但是，這里的主管部門與工作單位一般存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)等關(guān)系，其與上述討論的問題存在重要區(qū)別。正因為如此，《〈中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則〉釋義》指出：“黨的組織關(guān)系在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的黨員、干部以及監(jiān)察對象違紀違法問題的管轄，涉及條條與塊塊的關(guān)系，……。比如，一些中央企業(yè)分支機構(gòu)班子成員，其黨內(nèi)職務(wù)一般由分支機構(gòu)所在地的黨組織下文任命，行政職務(wù)則一般由中央企業(yè)集團總部下文任命?！?22)參見中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第57頁。

四、高校監(jiān)察對象處分與政務(wù)處分“雙軌制”的貫通協(xié)同

為推動主體責任和監(jiān)督責任貫通協(xié)同，《政務(wù)處分法》第2、3條確立了對違法的公職人員的監(jiān)察機關(guān)政務(wù)處分與任免機關(guān)、單位處分雙軌并行的二元處分體制。(23)參見陳三坤：《正確理解和適用政務(wù)處分與處分》，《中國紀檢監(jiān)察》2020年第13期。這種“雙軌制”同樣適用于高校監(jiān)察機構(gòu)與高校。但是，在“雙軌制”運行的實踐中，一些高校監(jiān)察機構(gòu)與高校之間存在不同程度推諉扯皮的現(xiàn)象，有時搶著管，有時都不愿管。明確監(jiān)察機關(guān)(包括高校監(jiān)察機構(gòu))與任免機關(guān)、單位(包括高校)管轄分工協(xié)作標準，建立健全貫通協(xié)同機制，實現(xiàn)功能互補，“雙軌制”的制度機制優(yōu)勢才能有效轉(zhuǎn)化為實實在在的治理效能。

在理論研究中，對于監(jiān)察機關(guān)與任免機關(guān)、單位的管轄分工協(xié)作標準存在不同的觀點，分歧較大。第一種觀點采取“先發(fā)現(xiàn)、先處分說”，主張監(jiān)察機關(guān)與任免機關(guān)、單位誰先發(fā)現(xiàn)就應(yīng)當由誰進行調(diào)查處置，并以先作出處分的結(jié)果為準。(24)參見任巧：《論對行政公務(wù)員的行政處分和政務(wù)處分雙軌機制之間的調(diào)適》，《重慶社會科學》2019年第12期。第二種觀點采取“監(jiān)察機關(guān)優(yōu)先說”，主張監(jiān)督調(diào)查是監(jiān)察機關(guān)的主責主業(yè)，因而監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當優(yōu)先。(25)參見錢小平：《監(jiān)察管轄制度的適用問題及完善對策》，《南京師大學報(社會科學版)》2020年第1期。第三種觀點采取“任免機關(guān)、單位優(yōu)先說”，主張任免機關(guān)、單位履行監(jiān)督的主體責任，對其所管理的公職人員之違法行為具有優(yōu)先處分權(quán)。(26)參見陳輝：《〈政務(wù)處分法〉雙軌懲戒體制下處分主體之間的關(guān)系定位》，《甘肅政法大學學報學》2021年第3期。第四種觀點采取“違法性質(zhì)區(qū)分說”(又稱“職務(wù)違法、一般違法區(qū)分說”)，主張職務(wù)違法、一般違法行為分別專屬于“政務(wù)處分”“處分”的范疇，并分屬監(jiān)察機構(gòu)與任免機關(guān)、單位管轄；同時具有兩種違法性質(zhì)的行為應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)作出政務(wù)處分。(27)參見郭文濤：《〈政務(wù)處分法〉雙軌懲戒制度之間的銜接協(xié)調(diào)》，《法學》2020年第12期。第五種觀點采取“三要素說”，主張應(yīng)結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、違法行為性質(zhì)及情節(jié)等三要素，對調(diào)查、處置的分工進行綜合判斷。(28)參見朱?；荩骸丁凑?wù)處分法〉上紀律處分雙軌制的形成機理與銜接適用》，《河北法學》2021年第9期。

應(yīng)當說，前三種觀點未正確處理任免機關(guān)、單位的主體責任與監(jiān)察機關(guān)“監(jiān)督的再監(jiān)督”責任之間的關(guān)系，也沒有結(jié)合任免機關(guān)、單位與監(jiān)察機關(guān)的組織架構(gòu)、人員配置、專業(yè)素質(zhì)等實際情況予以區(qū)別對待，并以唯一標準處理二者管轄分工有失之于簡單化、片面化之嫌。

第四種觀點(即“職務(wù)違法、一般違法區(qū)分說”)似乎具有法律根據(jù)，因為《公務(wù)員法》第57條第3款明確規(guī)定，“對公務(wù)員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，應(yīng)當依法移送監(jiān)察機關(guān)處理”。但是，該觀點亦有失偏頗。首先，《公務(wù)員法》與《政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定并不完全一致?！墩?wù)處分法》第2條、第3條不是僅僅限定為對職務(wù)違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動。(29)《政務(wù)處分法》第2條規(guī)定：本法適用于監(jiān)察機關(guān)對違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動。本法第二章、第三章適用于公職人員任免機關(guān)、單位對違法的公職人員給予處分。處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和國家有關(guān)規(guī)定。《政務(wù)處分法》第3條規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當按照管理權(quán)限，加強對公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務(wù)處分。公職人員任免機關(guān)、單位應(yīng)當按照管理權(quán)限，加強對公職人員的教育、管理、監(jiān)督，依法給予違法的公職人員處分。監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機關(guān)、單位應(yīng)當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當?shù)?，?yīng)當及時提出監(jiān)察建議。即：任免機關(guān)、單位對公職人員的處分與監(jiān)察機關(guān)給予政務(wù)處分的情形，不僅包括職務(wù)違法，也包括一般違法行為。(30)參見中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2020年，第36-37頁；另參見王偉：《如何理解政務(wù)處分和處分并行體制以及本法適用范圍的規(guī)定？》，《中國紀檢監(jiān)察》2020年第13期。其次，在《公務(wù)員法》與《政務(wù)處分法》的規(guī)定不一致的情況下，即使優(yōu)先適用《公務(wù)員法》，“職務(wù)違法、一般違法區(qū)分說”亦不具有普適性，即該觀點也只能適用于“公務(wù)員”，而不能適用于“所有行使公權(quán)力的公職人員”。(31)我們認為，對于此種規(guī)定不一致的情形，根據(jù)新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原理，應(yīng)當優(yōu)先適用《政務(wù)處分法》。

結(jié)合高校監(jiān)察機構(gòu)的實際，我們認為，第五種觀點(即“三要素說”)具有合理性，值得提倡，但需要進一步細化。即：高校二級機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子成員違反政治、組織、廉潔等要求的職務(wù)違法行為，以及重點崗位的公職人員違反政治、組織、廉潔等要求的重大或者復(fù)雜職務(wù)違法行為(32)對于“重大、復(fù)雜”的認定，可以結(jié)合《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》第37條、《監(jiān)察法實施條例》第47條、第101條等相關(guān)規(guī)定予以綜合判斷。，由高校監(jiān)察機構(gòu)調(diào)查、處置，給予政務(wù)處分；其他管理對象的違法、職務(wù)違法行為，由高校按照相應(yīng)程序予以處分。理由在于：

第一，根據(jù)《紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作規(guī)則》第23條、第24條的規(guī)定，派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員監(jiān)督的重點對象是領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，或者其他列入重點監(jiān)督對象的人員，監(jiān)督的重點內(nèi)容是遵守政治、組織、廉潔等紀律或者要求的情況。

第二，根據(jù)《紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作規(guī)則》第29條規(guī)定，派駐監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)派出監(jiān)察機關(guān)授權(quán)，依法調(diào)查駐在單位監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件。結(jié)合相關(guān)省(區(qū)、市)監(jiān)委授權(quán)的實際情況來看，高校監(jiān)察機構(gòu)調(diào)查的范圍主要是二級機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子成員違反政治、組織、廉潔等要求的職務(wù)違法行為，以及重點崗位的公職人員重大或者復(fù)雜職務(wù)違法行為，可以采取的措施主要是談話、詢問、查詢、調(diào)取等非強制性措施。

第三，根據(jù)《政務(wù)處分法(草案)》第4條第1款規(guī)定，“任免機關(guān)、單位……發(fā)現(xiàn)公職人員有違法行為的，應(yīng)當依法給予政務(wù)處分。案件重要或者復(fù)雜的，可以依法移送監(jiān)察機關(guān)處理。”雖然，在審議通過的《政務(wù)處分法》中刪除了該表述，但是，這并非《政務(wù)處分法(草案)》第4條第1款的規(guī)定存在問題，而是為了避免該規(guī)定與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、國家法律的規(guī)定重復(fù)、沖突。例如，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，派駐機構(gòu)主要調(diào)查駐在部門黨組的部門負責人或者相當于這一職級的公職人員涉嫌職務(wù)違法問題，并依法給予政務(wù)處分；對于其他公職人員的處分工作一般由駐在部門負責；如果其他公職人員涉嫌的職務(wù)違法重大復(fù)雜，派駐機構(gòu)也可以直接開展調(diào)查，依法給予政務(wù)處分或者向駐在部門提出處分建議。(33)參見中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2020年，第40頁。結(jié)合“監(jiān)督的再監(jiān)督”的職責定位，高校監(jiān)察機構(gòu)與高校的管轄分工標準應(yīng)當貫徹落實這一規(guī)定精神。

結(jié)語

國家已經(jīng)把“教育強國”作為到2035年我國發(fā)展的總體目標之一進行戰(zhàn)略部署，將“教育”作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐之一進行安排，強調(diào)“教育是國之大計、黨之大計”，并對“加強師德師風建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊伍”提出了明確要求。教師是教育工作的中堅力量。有高素質(zhì)的教師，才會有高質(zhì)量的教育。在新時代教師的教學活動不再是單純職業(yè)技能活動，而是一種具有鮮明特色的職務(wù)活動，應(yīng)當將包括高校教師在內(nèi)的公辦學校所有教師納入監(jiān)察對象范圍，特別是要加強高校教師師德師風、作為公共財產(chǎn)的科研經(jīng)費使用的監(jiān)督。應(yīng)當結(jié)合“人(干部組織管理)、事(違法行為)、地(違法行為發(fā)生地)”等具體情形，通過報請上級監(jiān)察機關(guān)指定或者共同協(xié)商，確定跨地區(qū)跨部門跨單位外調(diào)從事管理工作的高校教師職務(wù)違法行為的調(diào)查處置管轄，共同解決案件查辦中取證難、處置難等問題。對于高校管理權(quán)限范圍內(nèi)監(jiān)察對象的違法行為，應(yīng)當結(jié)合是否具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、違法行為性質(zhì)及情節(jié)等“三要素”，合理構(gòu)建高校監(jiān)察機構(gòu)與高校管轄分工標準，確保政務(wù)處分與處分協(xié)調(diào)有序，從而將二元處分體制制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實實在在的治理效能。(1)參見陳三坤：《正確理解和適用政務(wù)處分與處分》，《中國紀檢監(jiān)察》2020年第13期。