天津村集體三資盤活對策研究

◎文/曲福玲 文 豪

農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐。盤活農(nóng)村三資關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民利益保障、農(nóng)村社會的穩(wěn)定繁榮，因此加強(qiáng)農(nóng)村集體三資管理，提高集體資產(chǎn)運(yùn)營管理水平，加快村集體三資盤活，對集體資產(chǎn)保值增值、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大和增加農(nóng)民收入都具有重要現(xiàn)實意義。

一、天津村集體三資盤活現(xiàn)狀

（一）三資管理長效機(jī)制不斷完善，三資管理規(guī)范運(yùn)行

自2014年以來，天津先后出臺了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源監(jiān)督管理的意見》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點工作的意見》和《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》等文件，對推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、村集體資產(chǎn)資源要素的確權(quán)登記、監(jiān)督管理和優(yōu)化配置管理奠定了基礎(chǔ)，為村集體三資盤活創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

（二）村集體資產(chǎn)穩(wěn)定增長，負(fù)債壓力有所降低

從2017年開始截止到2020年末，天津市產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)結(jié)束。截止到2020年底，天津市共有10個涉農(nóng)區(qū)、154個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、3628個村集體經(jīng)濟(jì)組織、11674個村民小組。村集體所有農(nóng)用地總面積57萬公頃，其中耕地面積為37萬公頃，家庭承包經(jīng)營耕地面積為27.8萬公頃。全市村集體資產(chǎn)呈現(xiàn)出穩(wěn)定上升的趨勢，從2018年的約1260億元增長到2020年的約1390億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)約為653億元，占比47%。在資產(chǎn)穩(wěn)定增長的同時，資產(chǎn)負(fù)債率也有所降低，從2018年的60.93%降低到2020年的55.6%。

（三）數(shù)字賦能三資盤活，市場體系不斷完善

近年來，隨著天津農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深入，建成了覆蓋全市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，為促進(jìn)農(nóng)村三資盤活奠定了良好的基礎(chǔ)。2016年，天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在全國省級層面率先完成了“鎮(zhèn)街—區(qū)—市”三位一體市場服務(wù)體系。目前已經(jīng)形成了以天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為龍頭，10個區(qū)級分市場、154個鎮(zhèn)級工作站和3624個村級服務(wù)點為支撐的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。截止到2021年，全市3624個村集體經(jīng)濟(jì)組織、1389億元集體賬面資產(chǎn)做到了底數(shù)清楚，基本實現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織全要素“一網(wǎng)管理”，產(chǎn)權(quán)交易所累計完成交易9080筆，交易總額達(dá)到了185億元。

（四）三資流轉(zhuǎn)穩(wěn)定，收入穩(wěn)定增長

土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是大都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀趨勢。天津農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)率不斷提升。從2018年的12萬公頃增加到2020年的13.3萬公頃。承包耕地流轉(zhuǎn)率持續(xù)提升，從2018年的32.75%提高到2020年的36.94%。農(nóng)村建設(shè)用地出租出讓面積和收入也整體呈現(xiàn)增加趨勢。農(nóng)村建設(shè)用地出租出讓方面，宗數(shù)從2018年的479宗提高到2020年的1316宗；面積從2018年的381公頃提高到2020年的865公頃；收入從2018年的9220萬元提高到2020年的29647萬元。由此可見，隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不斷成熟，農(nóng)村集體土地特別是農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)價值和資產(chǎn)價值會越來越顯現(xiàn)，交易活動會更加頻繁。

二、農(nóng)村三資盤活中的突出問題

（一）三資管理統(tǒng)籌力亟待優(yōu)化

政府部門協(xié)同管理不到位問題依然存在，由于不同的部門有其不同的職責(zé)和任務(wù)，因此加大了協(xié)同溝通難度，造成多頭管理，農(nóng)村集體三資全面盤活管理環(huán)境有待優(yōu)化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，天津農(nóng)村集體建設(shè)用地歸口天津市規(guī)劃和自然資源局管理，農(nóng)村宅基地盤活歸口農(nóng)業(yè)農(nóng)村委秘書處管理，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村委改革處管理，而且農(nóng)村三資盤活交易平臺多，難以形成合力。涉農(nóng)資金管理分散，不同的部門都有相應(yīng)的涉農(nóng)資金，并歸屬相應(yīng)的部門進(jìn)行使用，因此管理難度大且易造成資金的浪費。

（二）三資盤活創(chuàng)效力亟待提升

村集體收入下降效益整體一般。天津近三年的村集體收入呈現(xiàn)出下降趨勢，從2018年的年收入約93.9億元降低到2020年的約80.3億元。支出方面則跟收入同步降低，從2008年的約78.2億元降低到2020年的約74.5億元。主要原因是近幾年在環(huán)保整治和疫情的雙重影響下，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織收益降低，表現(xiàn)在2020年與上一年相比幾乎屬于斷崖式下降，收益下降幅度達(dá)到了約56.09%。三資整合力度不夠，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地供給難銜接。大部分村集體長期缺乏科學(xué)有效的村莊發(fā)展規(guī)劃，缺乏全域統(tǒng)籌規(guī)劃，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，建設(shè)用地利用率低，宅基地短缺、閑置與分散現(xiàn)象并存。另一方面，普遍存在建設(shè)用地缺乏的現(xiàn)實，很多招商項目受土地規(guī)劃、環(huán)保瓶頸以及用地指標(biāo)的限制不能落地，村級可用建設(shè)用地基本被征用或拆遷殆盡，很難積極有效保障發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和招商項目用地需求。三資盤活途徑缺乏創(chuàng)新同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。很多村集體盤活方式單一，村集體主要收入來源還是以租賃收入為主，發(fā)展后勁不足。早期村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠村辦企業(yè)、土地和廠房租賃、招商引資等項目帶動，在經(jīng)濟(jì)環(huán)境寬松和土地資源充裕的情況下，村級集體經(jīng)濟(jì)能保持粗放型增長，但隨著城市化的加速推進(jìn)，村集體土地被大量征收，尤其留給村集體發(fā)展的集體建設(shè)用地越來越少，同時在近幾年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入、環(huán)境保護(hù)力度加大以及新冠疫情等多重因素影響下，很多村集體的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被淘汰，資源消耗型、發(fā)展粗放型的中小集體企業(yè)相繼關(guān)停，造成近三年集體收入大幅下滑。目前，很多村集體建設(shè)用地及閑置農(nóng)房盤活方式多以租賃形式參股入股，總體溢價不高。在休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，也因缺乏區(qū)域內(nèi)頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展定位和發(fā)展思路普遍存在同質(zhì)化問題，發(fā)展特色不突出，在有限的休閑旅游需求下，常造成無序競爭，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展和效益長期穩(wěn)定。

（三）三資盤活內(nèi)驅(qū)力亟待激發(fā)

客觀上，村集體經(jīng)濟(jì)體量小，盤活基礎(chǔ)條件差。近幾年數(shù)據(jù)顯示，天津村集體經(jīng)濟(jì)組織每年沒有產(chǎn)生收益的村莊占總數(shù)的一半多，以2020年為例，有經(jīng)營收益的村集體有1769個，僅占全市的48.9%，過半數(shù)村集體無經(jīng)營收益。其中，2020年當(dāng)年經(jīng)營收入5萬元以下的村集體占16%；收益在5萬元～10萬元的村集體占15%；收益水平在10萬元～50萬元數(shù)量是最多的，占比41%；收益在100萬元以上的村集體僅占17%。這反映出，天津村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營效益一般，村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，這也制約了三資盤活深度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多村集體，都希望閑置宅基地和建設(shè)用地甚至是農(nóng)田被利用盤活，但是沒有相應(yīng)的盤活條件。主觀上，村干部三資盤活能動力不足，三資盤活專業(yè)人才短缺是當(dāng)前村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個“短板”。很多村干部在職期間為求穩(wěn)，缺乏創(chuàng)新經(jīng)營理念，征地補(bǔ)償費等發(fā)展資金大多用于分配，沒有投入擴(kuò)大再生產(chǎn)，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)缺乏有效的投資增長機(jī)制。另外，天津村干部工資收入普遍低，干部報酬只占管理費用的20%，缺乏薪酬激勵，影響村干部積極性。

三、促進(jìn)天津村集體三資盤活的對策

（一）抓住“兩個一”構(gòu)建大統(tǒng)籌管理格局

建立健全“權(quán)屬清晰、經(jīng)營高效、管理民主、監(jiān)管到位”的農(nóng)村集體“三資”管理長效機(jī)制，從源頭上保障村集體資產(chǎn)安全和保值增值。一個制度聯(lián)動，建立三資盤活及調(diào)度工作聯(lián)席會議制度，多部門建立聯(lián)動機(jī)制，細(xì)化職責(zé)分工，建立農(nóng)村集體三資盤活工作專班機(jī)制，全面提升“三資”管理工作水平。由涉及農(nóng)村三資盤活和資源要素配置的包括農(nóng)委、規(guī)資局、交通局、生態(tài)環(huán)保局、財政、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等相關(guān)部門組成，形成全面推進(jìn)、精準(zhǔn)盤活的統(tǒng)籌管理格局，發(fā)揮各自職責(zé)，強(qiáng)化定期會商聯(lián)動監(jiān)督，及時研究解決農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管過程中存在的問題，形成強(qiáng)大工作合力。

（二）籌建“兩個主體”助力大發(fā)展平臺

籌建農(nóng)村資產(chǎn)運(yùn)營公司。按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、企業(yè)經(jīng)營、市—區(qū)—鎮(zhèn)—鄉(xiāng)—村—中介六方聯(lián)動、收益共享”原則，組建市區(qū)兩級農(nóng)村資產(chǎn)運(yùn)營公司，接受村集體委托，進(jìn)而提升村集體三資盤活水平?？梢酝ㄟ^聯(lián)席會議指導(dǎo)，由鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合設(shè)立基金、組建公司，或由基金、公司委托優(yōu)質(zhì)國企進(jìn)行運(yùn)營管理?；蛘哌x取條件成熟的村集體作為試點，聘請農(nóng)村資產(chǎn)運(yùn)營公司的職業(yè)經(jīng)理人和團(tuán)隊與村集體共同運(yùn)營村集體經(jīng)濟(jì)?；I建農(nóng)村三資盤活行動聯(lián)盟。發(fā)起由科研院所、大學(xué)、規(guī)劃設(shè)計公司、資產(chǎn)運(yùn)營公司、旅游公司等組建農(nóng)村三資盤活行動聯(lián)盟，將包括學(xué)術(shù)研究、政策咨詢、創(chuàng)意設(shè)計、資產(chǎn)運(yùn)營等優(yōu)質(zhì)資源協(xié)同起來，建立三資盤活優(yōu)質(zhì)資源儲備庫，為村集體三資盤活提供智力支撐。

（三）培育“五個多”打造全線盤活新引擎

培育多元主體。推動“政府+農(nóng)村資產(chǎn)運(yùn)營公司+集體+職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)民”等“五位一體”的多方主體聯(lián)動模式，提升三資盤活水準(zhǔn)。培育多元業(yè)態(tài)。加快資源統(tǒng)籌，實施以全區(qū)或全鄉(xiāng)土地綜合整治政策，整合農(nóng)村零散的存量建設(shè)用地，對長期低效盤活的集體三資進(jìn)行二次開發(fā)，提升資產(chǎn)效益。同時培育多態(tài)化產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)單一產(chǎn)業(yè)開發(fā)向復(fù)合型多業(yè)融合開發(fā)轉(zhuǎn)型，發(fā)展符合大都市發(fā)展的文旅康養(yǎng)、創(chuàng)意辦公、三產(chǎn)融合度、高附加值高的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。培育多元模式。靈活盤活利用模式，可采取公開拍賣、自主經(jīng)營、委托出租、合作開發(fā)、集體收儲運(yùn)營、股份合作、有償退出等多種方式，盤活村集體閑置或低效使用的辦公用房、廠房等設(shè)施，建立資產(chǎn)有償使用制度，實現(xiàn)收益最大化，實現(xiàn)村級集體資產(chǎn)的盤活、保值、增值。培育多元激勵。村集體的發(fā)展壯大，離不開敢想敢干能干的帶頭人。要選好配強(qiáng)村級班子和“領(lǐng)頭羊”，形成懂經(jīng)營、愛集體、愛農(nóng)民的團(tuán)結(jié)能干的村級干部隊伍。構(gòu)建多元激勵機(jī)制，加強(qiáng)績效考核、提高村干部報酬、激發(fā)積極性，使村干部任職報酬在現(xiàn)有的工作基本報酬、工作業(yè)績獎勵的基礎(chǔ)上，增加三資盤活特定目標(biāo)考核獎勵。培育多元扶持。通過財政直接補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)等措施，對資產(chǎn)運(yùn)營公司給予財政扶持，對三資盤活收益給予稅收優(yōu)惠，支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，積極拓寬有效擔(dān)保物范圍，探索開展以生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)備、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、手續(xù)齊全的集體物業(yè)資產(chǎn)、資產(chǎn)資源收益權(quán)等抵質(zhì)押物申請貸款。