網(wǎng)格化管理在基層自然資源用地監(jiān)管聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作中的實踐

崔曉鵬，張成剛

(1.海安市自然資源和規(guī)劃局高新區(qū)分局，江蘇 南通 226601；2.南京眾集思信息技術(shù)有限公司，江蘇 南京 210012)

0 引言

2018年，原江蘇省國土資源廳要求認真貫徹落實網(wǎng)格化社會治理機制。一要高度重視，進一步深化思想認識。準(zhǔn)確把握創(chuàng)新網(wǎng)格化社會治理核心要求，結(jié)合實際，攻堅克難，并抓好貫徹落實。二要主動銜接，進一步推進網(wǎng)格管理。認真落實屬地管理主體，搭建好數(shù)據(jù)互通平臺，用好配齊網(wǎng)格管理人員。三要源頭防范，進一步控減違法用地。要加強日常執(zhí)法監(jiān)管，牢固樹立“綜合治理”工作理念，構(gòu)建系統(tǒng)內(nèi)部“大執(zhí)法”工作格局，強化事前監(jiān)控、快速制止、嚴格查處。四要綜合施策，進一步強化矛盾化解。江蘇省各級國土資源部門要綜合施策、全面化解已經(jīng)發(fā)生的國土資源矛盾糾紛。五要創(chuàng)新舉措，進一步規(guī)范機制運行。按照江蘇省委省政府創(chuàng)新網(wǎng)格化社會治理機制要求，建立健全國土資源網(wǎng)格化管理工作機制，著力推動社會治理工作高質(zhì)量發(fā)展[1]。

1 基本情況

海安高新區(qū)以網(wǎng)格化社會治理機制為契機，統(tǒng)籌隊伍重構(gòu)，優(yōu)化流程重塑，完善平臺重建，構(gòu)建“全覆蓋立體巡查、多部門聯(lián)防聯(lián)控、強內(nèi)外問責(zé)問效”三位一體的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機制，真正落實自然資源執(zhí)法全面“嚴起來”要求，切實做好高新區(qū)自然資源違法用地和違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作，提高制止和處置各類違法用地違法建設(shè)的能力，扎實有效遏制自然資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域違法違規(guī)行為，維護自然資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理良好秩序，為海安高新區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的資源要素支撐。

2 存在問題

2.1 隊伍不銜接，執(zhí)法存在多頭重復(fù)和盲點現(xiàn)象

基層自然資源執(zhí)法機構(gòu)隊伍涵蓋原國土資源、海洋、測繪等部門，存在“身份不明、職責(zé)不清、力量分散、保障不足”等突出問題。與地方生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法、城管、規(guī)劃建設(shè)等執(zhí)法機構(gòu)未形成共管機制，未建立共同責(zé)任機制的文件，沒有形成執(zhí)法合力。因此，基層自然資源執(zhí)法存在多頭重復(fù)和盲點現(xiàn)象，執(zhí)行力受限，導(dǎo)致違法占地行為仍時有發(fā)生。

2.2 數(shù)據(jù)不共享，查處存在困難和不及時

由于自然資源執(zhí)法行為實時監(jiān)管系統(tǒng)、自然資源“一張圖”系統(tǒng)、移動千里眼系統(tǒng)和地方生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法、城管、規(guī)劃建設(shè)等執(zhí)法數(shù)據(jù)不共享，存在巡查的效率普遍較為低下、違法用地發(fā)現(xiàn)率低等問題。違法用地的定性步驟繁多，巡查人員在發(fā)現(xiàn)疑似違法用地之后，不能現(xiàn)場判斷其是否合法，需要在圖紙上手動圈定違法用地紅線范圍，以便于用地紅線的合法性分析；而在審批立案之后，為了立案材料需要，又必須再由專業(yè)測量隊對違法用地的紅線范圍進行測量，降低了巡查的工作效率。

現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》[2]等法律賦予自然資源部門的執(zhí)法權(quán)力有限，但是行使制止權(quán)的手段和措施，法律沒有明文規(guī)定，對于拆除或沒收的方法、途徑與具體實施人，法律沒有明確的規(guī)定。自然資源部門依法處罰，如果違法當(dāng)事人拒不執(zhí)行，自然資源部門既沒有強制執(zhí)行的法律依據(jù)，又沒有強制執(zhí)行的手段，結(jié)果往往是以罰代法。

3 工作目標(biāo)

高新區(qū)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作重點：一方面堅決遏制新增違法違規(guī)占地和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為；另一方面有效化解歷史違法用地。第一，凡是未經(jīng)市行政審批局、自然資源局、住建局等有關(guān)行政管理部門批準(zhǔn)，或未按批準(zhǔn)要求擅自用地和建設(shè)(含改、擴建)、搭建的建(構(gòu))筑物及其他設(shè)施和逾期未拆除的臨時建筑等，均屬違法用地和違法建設(shè)。第二，未經(jīng)區(qū)違法用地違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)小組審批同意建設(shè)的項目用地、公共設(shè)施用地、農(nóng)村農(nóng)戶危房維修、存量建設(shè)用地(安置房)改建、道路和河道沿線范圍內(nèi)搭建的臨時建構(gòu)(筑)物等，均屬違法用地和違法建設(shè)。

充分整合全區(qū)資源力量,聯(lián)動執(zhí)勤執(zhí)法,加強全區(qū)自然資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作力度,及時有效制止和查處違法違規(guī)用地行為,切實解決長期以來存在的違法用地、違法建設(shè)等老大難問題,實現(xiàn)違法違規(guī)用地“零增量、減存量”[3]。

4 技術(shù)路線

按照創(chuàng)新網(wǎng)格化社會治理工作機制的要求，按高新區(qū)、街道、村委會(社區(qū))、村民小組形成不同層次的多級網(wǎng)格，以村民小組為管理基本單元網(wǎng)格，將各類違法用地、違法建設(shè)事件定義為網(wǎng)格化事件，由網(wǎng)格管理人員對所負責(zé)的單元網(wǎng)格實施定期、不定期巡查，將當(dāng)前巡查工作主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級自然資源管理人員前移至村、小組網(wǎng)格管理人員。以落實《關(guān)于進一步完善國土資源綜合執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機制的通知》為抓手，充分整合全區(qū)多方資源和執(zhí)法力量，聯(lián)動執(zhí)勤執(zhí)法。成立高新區(qū)違法用地違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治指揮中心，建立由區(qū)主要負責(zé)人任組長,規(guī)劃建設(shè)局(建設(shè)管理監(jiān)察中隊)、自然資源分局、項目辦、財政局、農(nóng)村工作局、各辦事處、村(居)委會負責(zé)人為成員的高新區(qū)違法用地違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)全區(qū)違法用地和違法建設(shè)的查處、推進和交辦督察工作。

4.1 整合資源，落實違法用地聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治網(wǎng)格“一張圖”

(1)高度重視，夯實組織領(lǐng)導(dǎo)。

(2)隊伍整合，重構(gòu)機構(gòu)執(zhí)行。

(3)統(tǒng)籌調(diào)整，優(yōu)化網(wǎng)格劃分。

4.2 完善機制，推進違法用地聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作“長效化”

(1)建立健全責(zé)任機制。

(2)建立健全聯(lián)動機制。

(3)建立聯(lián)席會議機制。

4.3 數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)違法用地聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治系統(tǒng)“智慧庫”

(1)整合數(shù)據(jù)，構(gòu)建“智慧大腦”。

(2)開發(fā)系統(tǒng)，搭建“敏捷身手”。

(3)健全平臺，建立“指揮中心”。

5 創(chuàng)新做法

5.1 網(wǎng)格劃分

以海安高新區(qū)國土“一張圖”數(shù)據(jù)資源中心為基礎(chǔ)平臺，將高新區(qū)依據(jù)行政區(qū)劃、道路與河流等地理要素劃分為三級網(wǎng)格：一級網(wǎng)格主要以區(qū)、街道劃分，道路與河流等地理要素作為參考；二級網(wǎng)格為村、社區(qū)、園區(qū)；三級網(wǎng)格在村、社區(qū)、園區(qū)的基礎(chǔ)上，以小組、道路與河流作為主要劃分參數(shù)，將其分為2～3個網(wǎng)格。每級每個網(wǎng)格指定監(jiān)管責(zé)任人，采用網(wǎng)格化管理的思想，實時對違法用地和違法建設(shè)進行動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)、報告和制止違法用地及違法建設(shè)等行為。

5.2 聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機制

明確網(wǎng)格責(zé)任主體：區(qū)級自然資源、規(guī)劃建設(shè)、城管等部門是網(wǎng)格化執(zhí)法監(jiān)管的責(zé)任主體，主要考核巡查人員和巡查事件；街道建設(shè)管理局、綜合行政執(zhí)法局是網(wǎng)格化執(zhí)法監(jiān)管的主要執(zhí)行部門，負責(zé)管理網(wǎng)格化人員和巡查事件，并調(diào)查核實違法用地和違法建設(shè)等情況，通過移動終端現(xiàn)場初步判斷用地情況；村(社區(qū))、小組是網(wǎng)格化執(zhí)法監(jiān)管的重要主體，網(wǎng)格化人員利用移動終端App，適時上報各類用地情況。加強監(jiān)管能力建設(shè)，每個網(wǎng)格配備1名執(zhí)法巡查人員。網(wǎng)格執(zhí)法巡查人員熟悉本區(qū)域情況，掌握執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務(wù)，熟練開展巡查上報、執(zhí)法制止等日常工作。

5.3 違法用地違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治系統(tǒng)建設(shè)

建立基于自然資源“一張圖”、行政審批、住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃等大數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，借助GIS、GPS、RS、移動互聯(lián)網(wǎng)、無線通信、智能終端等技術(shù)手段的海安高新區(qū)違法用地違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治系統(tǒng)，實現(xiàn)違法用地違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治全覆蓋。一是建成海安高新區(qū)移動數(shù)據(jù)庫。借助自然資源“一張圖”、行政審批、住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃等大數(shù)據(jù)庫，整合至移動終端，與互聯(lián)網(wǎng)相連，可利用移動終端數(shù)據(jù)庫現(xiàn)場分析判斷各類用地數(shù)據(jù)情況。二是建成海安高新區(qū)違法用地違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治App。與高新區(qū)指揮中心關(guān)聯(lián)，實時發(fā)現(xiàn)各類建設(shè)用地情況，現(xiàn)場拍照上報，后臺適時分析，判定是否違法。如判定為違法用地，及時下發(fā)網(wǎng)格員，網(wǎng)格員及時現(xiàn)場勘測，利用移動終端數(shù)據(jù)庫現(xiàn)場再判定建設(shè)用地情況，數(shù)據(jù)適時上傳至區(qū)指揮中心。三是建成海安高新區(qū)違法用地違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治指揮中心。充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)和視頻監(jiān)控系統(tǒng)，整合移動數(shù)據(jù)庫、App等，構(gòu)建“全覆蓋立體巡查、多部門聯(lián)防聯(lián)控、強內(nèi)外問責(zé)問效”三位一體的高新區(qū)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治內(nèi)循環(huán)，實現(xiàn)違法違規(guī)用地“零增量、減存量”[4]。

6 取得成效

6.1 借助地方網(wǎng)格化管理機制實現(xiàn)違法用地違法建設(shè)巡查前移

借助地方網(wǎng)格化管理機制實現(xiàn)違法用地違法建設(shè)巡查前移，使村(社區(qū))、小組成為網(wǎng)格化執(zhí)法監(jiān)管的重要主體，豐富基層自然資源力量，消除基層自然資源執(zhí)法存在的多頭重復(fù)、覆蓋不全、盲點現(xiàn)象和遺漏現(xiàn)象[5]。

6.2 借助網(wǎng)格管理實現(xiàn)違法用地違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治

借助網(wǎng)格管理實現(xiàn)基層自然資源原國土資源、海洋、測繪等執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法整合，實現(xiàn)與地方生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法、城管、規(guī)劃建設(shè)等執(zhí)法機構(gòu)共管機制，建立共同責(zé)任機制的文件，形成執(zhí)法合力。

6.3 實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，解決查處存在困難和不及時問題

依托自然資源“一張圖”、環(huán)境、行政審批、住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃等數(shù)據(jù)建立網(wǎng)格化聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治數(shù)據(jù)平臺，借助GIS、GPS、RS、移動互聯(lián)網(wǎng)、無線通信、智能終端等技術(shù)手段建設(shè)海安高新區(qū)違法用地違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治系統(tǒng)，實現(xiàn)全覆蓋巡查，借助大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)全區(qū)疑似違法用地和違法建設(shè)事件，及時派發(fā)網(wǎng)格執(zhí)法人員，到達現(xiàn)場依法制止和查處，解決查處存在困難和不及時問題。

7 結(jié)語

海安高新區(qū)以網(wǎng)格化綜合監(jiān)管運行機制為契機，探索隊伍重構(gòu)，優(yōu)化流程重塑，完善平臺重建，構(gòu)建“全覆蓋立體巡查、多部門聯(lián)防聯(lián)控、強內(nèi)外問責(zé)問效”三位一體的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機制，真正落實自然資源執(zhí)法全面“嚴起來”要求，切實做好高新區(qū)自然資源違法用地和違法建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作，提高制止和處置各類違法用地違法建設(shè)的能力，扎實有效遏制自然資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域違法違規(guī)行為，維護自然資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理良好秩序，為海安高新區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的資源要素支撐。