全面預(yù)算管理在事業(yè)單位中的應(yīng)用研究

文/趙欣蕊（北京市大興區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心）

在新時期背景下，事業(yè)單位需要積極引入先進的管理模式和管理手段，主動革新管理理念，以不斷提高內(nèi)部管理水平，充分行使服務(wù)職能。隨著單位的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)預(yù)算管理弊端愈發(fā)凸顯，逐漸與單位實際工作需求出現(xiàn)脫節(jié)，在此情況下，引入和應(yīng)用全面預(yù)算管理已經(jīng)成為大勢所趨。因此，在實際發(fā)展過程中，事業(yè)單位應(yīng)注重全面預(yù)算管理的學(xué)習(xí)，全面認(rèn)識其重要性，并按照有關(guān)要求調(diào)整和優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，有效落實預(yù)算管理各環(huán)節(jié)工作，促使單位不斷提高全面預(yù)算管理水平。本文將從以下三部分內(nèi)容展開分析論述，僅供參考。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性

全面預(yù)算管理的有效應(yīng)用對深化改革背景下的事業(yè)單位發(fā)展而言極其重要，有利于單位強化對各管理環(huán)節(jié)的管控力度，不斷提高內(nèi)部管理水平，是單位提高公共服務(wù)質(zhì)量實現(xiàn)長遠穩(wěn)健發(fā)展的必然要求。事業(yè)單位可以通過全面預(yù)算管理優(yōu)化內(nèi)部資源配置，尤其是財政資源，有效減少國有資產(chǎn)流失，提升資源使用效益。同時，將全面預(yù)算管理與資金管理有效結(jié)合，有利于單位減少資金閑置和浪費，實現(xiàn)對資金管理各環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，及時掌握資金使用動向，為單位各項活動的順利開展提供資金保障。

二、事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理中存在的問題

（一）缺少系統(tǒng)性認(rèn)識，內(nèi)部組織體系有待優(yōu)化

相對而言，事業(yè)單位在全面預(yù)算管理層面的研究和實踐時間較短，雖已取得了一定成效，為單位解決以往資金使用低效問題提供助力，但不可避免地存在較多困境和缺陷，尤其是認(rèn)識層面。部分事業(yè)單位雖按照政府相關(guān)要求引入和落實全面預(yù)算管理，但其本身對預(yù)算管理的認(rèn)知卻過于片面，甚至存在偏差，導(dǎo)致形式化問題嚴(yán)重。應(yīng)當(dāng)注意的是，全面預(yù)算管理的有效落實，離不開單位各職能部門的協(xié)同參與，但實際上，部分單位仍舊將與全面預(yù)算管理有關(guān)的工作，統(tǒng)一交由財務(wù)部門負責(zé)，其他各職能部門在各環(huán)節(jié)工作中參與效率低下，甚至完全不參與，對相關(guān)工作抱有抵觸情緒，影響單位最終的實施成效[1]。此外，大部分事業(yè)單位并未針對全面預(yù)算管理在內(nèi)部建立完善的組織體系，比如獨立的預(yù)算管理委員會、三級預(yù)算管理體系等，致使相關(guān)工作在落實過程中由于缺少必要的組織保障，整體工作效率低下。

（二）預(yù)算編制方法的選取相對單一，預(yù)算編制內(nèi)容不完善

事業(yè)單位應(yīng)正確客觀地看待全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)存在的內(nèi)在聯(lián)系，充分認(rèn)識預(yù)算編制的重要性，保障預(yù)算編制工作科學(xué)開展，以確保其在后續(xù)工作中充分發(fā)揮引領(lǐng)導(dǎo)向作用。目前，預(yù)算編制科學(xué)性有待提升，是當(dāng)前事業(yè)單位普遍存在的問題，具體來講，體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在預(yù)算編制方法的選取和使用上單一化特點突出，科學(xué)性不足。目前，單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)仍主要以增量預(yù)算編制為主，只有部分單位按照國家相關(guān)要求積極引入和使用零基預(yù)算這一方法，而造成零基預(yù)算方法推行難度過大的根本原因在于單位重視不足，且并未在內(nèi)部組織開展必要的培訓(xùn)活動。隨著深化改革進程的持續(xù)推進，增量預(yù)算編制的弊端也隨之愈發(fā)凸顯，更難以滿足單位新時期的預(yù)算管理需求。第二，預(yù)算編制內(nèi)容有待進一步的優(yōu)化和完善。部分事業(yè)單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)并未綜合考量單位當(dāng)前人員結(jié)構(gòu)和實際發(fā)展現(xiàn)狀，將工作重心主要放在當(dāng)前年度的經(jīng)費需求，導(dǎo)致預(yù)算編制內(nèi)容亟須完善，人為主觀因素對預(yù)算編制的影響過大，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)頻繁出現(xiàn)臨時追加預(yù)算現(xiàn)象，預(yù)算調(diào)整頻次過高，從而影響預(yù)算編制成效。

（三）預(yù)算執(zhí)行松弛，內(nèi)外部監(jiān)督落實不到位

加強預(yù)算執(zhí)行剛性是事業(yè)單位完成預(yù)算目標(biāo)的必然要求，是有利于單位不斷縮減實際執(zhí)行效果與預(yù)期差異的有效手段，是單位全面預(yù)算管理高效實施的重要保障。但實際上，事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)問題頻出，執(zhí)行差異較大，導(dǎo)致預(yù)算松弛問題加劇，在執(zhí)行過程中時常出現(xiàn)追加預(yù)算、調(diào)整預(yù)算等情況，預(yù)算執(zhí)行效率低下[2]。

部分事業(yè)單位尚未建立完善的監(jiān)督體系，難以實現(xiàn)對各預(yù)算管理環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)管，導(dǎo)致單位難以準(zhǔn)確識別預(yù)算管理中存在的風(fēng)險與不足，應(yīng)對滯后，從而加劇單位損失。一方面，內(nèi)控實施不到位。在深化改革背景下，部分事業(yè)單位在實行全面預(yù)算管理的過程中仍舊存在“重編制、輕執(zhí)行”問題，忽視了監(jiān)管機制建設(shè)，導(dǎo)致單位更側(cè)重于事中與事后的預(yù)算監(jiān)督與控制，事前監(jiān)督控制缺位，在極大程度上弱化了預(yù)算控制作用。單位難以及時識別預(yù)算執(zhí)行中存在的各類偏差，分析工作落實不到位，修正糾偏工作滯后，責(zé)任追究工作落實效率低下甚至缺位，內(nèi)控薄弱。另一方面，外部監(jiān)督缺位。事業(yè)單位區(qū)別于其他各組織機構(gòu)的特性是公益屬性，因此，在日常管理中，單位應(yīng)主動自覺接受外部監(jiān)督，比如紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督、社會監(jiān)督、第三方專項審計監(jiān)督等。但從實際發(fā)展來看，部分事業(yè)單位忽視了信息公開，通常情況下按照財政部門的相關(guān)要求和規(guī)定，公示“三公”經(jīng)費的使用情況，注重內(nèi)部監(jiān)督，這就導(dǎo)致外部監(jiān)督落實難度加大，難以充分行使監(jiān)管職能。在對單位進行預(yù)算監(jiān)督時，各監(jiān)督部門更側(cè)重于事中與事后環(huán)節(jié)的監(jiān)管，主要是為了保證預(yù)算執(zhí)行的合法性與合規(guī)性，一般都是在問題出現(xiàn)之后才落實檢查工作，對前期監(jiān)督的重視不足，從而影響整體的監(jiān)督水平。

（四）缺少完善的預(yù)算考評體系，獎懲機制需重視

事業(yè)單位可以通過預(yù)算績效考核客觀了解和掌握各部門預(yù)算情況，但當(dāng)前大部分單位雖開展了預(yù)算績效考核工作，但由于缺少完善的預(yù)算考評體系，導(dǎo)致人為主觀因素對預(yù)算績效考核工作的影響較大，致使考核結(jié)果失真，使用價值過低。以A事業(yè)單位為例，A單位屬于全額撥款類單位，其在設(shè)置績效考核指標(biāo)體系時應(yīng)將重點放在能夠反映社會效益的指標(biāo)上，但實際上，A單位設(shè)置的該類型指標(biāo)較少[3]。同時，部分事業(yè)單位并未針對預(yù)算管理制定完善的內(nèi)審機制，嚴(yán)重影響預(yù)算評價結(jié)果的科學(xué)性，導(dǎo)致單位難以及時識別在預(yù)算績效管理中存在的各項問題，比如績效目標(biāo)的合理性不足、并未落實財務(wù)評價工作等，導(dǎo)致預(yù)算信息瞞報、錯報、漏報問題頻出。除此之外，部分事業(yè)單位并未制定與預(yù)算考評體系相符合的獎懲機制，部分職工存在“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”思想，工作熱情不足，這在極大程度上弱化了績效管理的激勵與約束作用。

三、全面預(yù)算管理在事業(yè)單位中應(yīng)用的有效措施

（一）樹立系統(tǒng)化認(rèn)知，優(yōu)化和完善內(nèi)部組織

正確的思維認(rèn)知是事業(yè)單位各項工作順利開展的前提條件，因此，為了確保全面預(yù)算管理的有效應(yīng)用，單位應(yīng)加強學(xué)習(xí)和了解，形成系統(tǒng)化認(rèn)知，從而為后續(xù)工作開展奠定基礎(chǔ)。首先，管理層應(yīng)充分發(fā)揮榜樣帶頭作用，主動進行相關(guān)理論的學(xué)習(xí)，加快自身管理理念革新，并掌握更加先進的管理方法。其次，加強以全面預(yù)算管理為主題的內(nèi)部宣貫，潛移默化地引導(dǎo)全體職工樹立正確的理念，明確自身在實際工作中應(yīng)履行的職責(zé)義務(wù)，提高各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，確保全員有效參與，從而不斷提高單位內(nèi)部管理水平。最后，單位應(yīng)加強內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與完善，設(shè)立專門的預(yù)算管理委員會，優(yōu)化和完善預(yù)算三級組織體系，為相關(guān)工作的開展和落實提供組織保障[4]。

（二）科學(xué)使用預(yù)算編制方法，有序推進編制工作

為了提高預(yù)算編制環(huán)節(jié)的科學(xué)性，事業(yè)單位可以從以下幾點著手：第一，有效開展預(yù)算前的準(zhǔn)備工作。在深化改革背景下，造成事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題頻出的根本原因在于其對預(yù)算管理的認(rèn)識存在一定偏差，并未在預(yù)算編制之前落實相應(yīng)的準(zhǔn)備工作。因此，事業(yè)單位應(yīng)全面認(rèn)知在新背景下預(yù)算管理實施過程中可能迎來的挑戰(zhàn)與壓力，樹立正確認(rèn)知，并確保全員有效參與。具體來講，可以從以下三點著手：其一，積極落實前期準(zhǔn)備工作，全面收集和整合相關(guān)數(shù)據(jù)，以單位長期可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，選擇合適的分析方法進行客觀分析，為后續(xù)編制工作開展提供參考。其二，單位管理層應(yīng)主動參與，積極鼓勵各業(yè)務(wù)部門有效參與有關(guān)工作，提高部門之間的協(xié)同性，為實現(xiàn)統(tǒng)籌管理奠定基礎(chǔ)。其三，財政部門可以定期（如每年的中旬）組織開展預(yù)算編制動員會，加強專題培訓(xùn)，給予在上一年度預(yù)算管理中問題頻出單位一定的指導(dǎo)和幫助，引導(dǎo)單位后續(xù)工作順利開展。第二，合理選用預(yù)算編制方式。在深化改革背景下，傳統(tǒng)以增量預(yù)算為主的預(yù)算編制方法已經(jīng)不再適用于單位實際發(fā)展需求，單位應(yīng)嚴(yán)格按照上級部門的要求，積極引入和使用零基預(yù)算等其他適宜方法。第三，依托信息技術(shù)消除各部門的溝通壁壘，提高信息傳遞質(zhì)量。隨著改革進程的不斷推進，事業(yè)單位內(nèi)部管理體系也隨之不斷調(diào)整，對單位內(nèi)部的溝通與交流也提出了更高的要求與挑戰(zhàn)，要求單位必須加快信息化建設(shè)，實現(xiàn)信息共享，以更好地提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，確保其符合單位實際發(fā)展。第四，實現(xiàn)與決算數(shù)據(jù)的有效對接。事業(yè)單位應(yīng)全面收集和整合預(yù)決算報表，綜合分析，從而為本年度預(yù)算編制工作提供參考和借鑒，有效減少預(yù)決算銜接差異，推動編制工作順利開展。

（三）加強預(yù)算執(zhí)行剛性，實施全過程的內(nèi)外部監(jiān)督

加強預(yù)算執(zhí)行控制，增強執(zhí)行剛性。第一，事業(yè)單位應(yīng)及時展開預(yù)算分析工作，就預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)所存在的問題展開研究與探索，制定可行性應(yīng)對方案并積極落實，保證相關(guān)工作順利落實。財政部門應(yīng)定期組織各單位財務(wù)人員開展以預(yù)算管理為主題的教培工作，尤其是注重對新準(zhǔn)則、新制度的學(xué)習(xí)與了解，引導(dǎo)財務(wù)人員不斷增強預(yù)算管理能力和素養(yǎng)，以更好地滿足新時期背景下單位預(yù)算工作開展要求[5]。應(yīng)當(dāng)注意的是，為了保證培訓(xùn)活動的開展效率，各單位應(yīng)在培訓(xùn)活動結(jié)束后及時展開考核工作，以避免培訓(xùn)活動形式化。第二，積極引入信息技術(shù)，將信息技術(shù)有效運用到全面預(yù)算管理的各個工作環(huán)節(jié)，加強信息化建設(shè)，實現(xiàn)信息化管理。其一，事業(yè)單位應(yīng)積極構(gòu)建全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)，并統(tǒng)一其與其他各信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接接口，比如政府采購系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)、預(yù)決算系統(tǒng)等，實現(xiàn)各系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)的實時共享和數(shù)據(jù)互通。其二，在全面預(yù)算管理系統(tǒng)運行過程中，單位應(yīng)加強預(yù)算執(zhí)行預(yù)警機制建設(shè)，依托信息化管理系統(tǒng)實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的動態(tài)化監(jiān)管，以及時發(fā)現(xiàn)問題并予以反饋，有效減少預(yù)算差異，降低預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險發(fā)生的可能性，從而提高預(yù)算執(zhí)行效率。其三，事業(yè)單位應(yīng)做好系統(tǒng)的更新與維護工作，加強安全風(fēng)險防控，有效避免數(shù)據(jù)泄露、惡意篡改等問題，保障單位安全運行。

實施全過程的內(nèi)外部監(jiān)督。第一，加強內(nèi)部監(jiān)督。其一，建立完善的內(nèi)控體系。事業(yè)單位應(yīng)正確將內(nèi)部控制措施嵌入全面預(yù)算管理中，明確二者的有效引入和落實對單位自身發(fā)展的現(xiàn)實意義，積極落實相關(guān)工作。而為了進一步發(fā)揮二者的作用與價值，單位應(yīng)當(dāng)基于全面預(yù)算管理，有效開展內(nèi)控體系的建立健全工作，實現(xiàn)二者的有效結(jié)合，發(fā)揮協(xié)同作用，助力單位有效解決以往管理中存在的各類問題，比如預(yù)算支出隨意性過大等，助力單位優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)資源整合管理。因此，在實際工作中，單位應(yīng)充分了解內(nèi)控要素，并將其有效貫穿預(yù)算管理的各工作環(huán)節(jié)，細化各部門、每位職工的分工與權(quán)限，有效組織和協(xié)調(diào)各部門、每位職工參與相關(guān)工作，以同步推進預(yù)算管理與內(nèi)部控制實施進程。其二，內(nèi)部審計監(jiān)督是事業(yè)單位自評自查的重要手段，因此，在實際工作中，事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立獨立的內(nèi)審監(jiān)督部門，并委派專業(yè)化人員單位，賦予內(nèi)審監(jiān)督人員相應(yīng)的職責(zé)權(quán)利，保證其獨立性與權(quán)威性，只有這樣，才能夠有效減少人為主觀因素對內(nèi)審監(jiān)督工作的影響，保證審計監(jiān)督結(jié)果的客觀性與真實性。同時，單位應(yīng)加強內(nèi)審監(jiān)督機制建設(shè)，嚴(yán)格按照制度內(nèi)容展開內(nèi)審監(jiān)督工作，以準(zhǔn)確識別各預(yù)算環(huán)節(jié)存在的問題。第二，加強外部監(jiān)督。受公益性特點的影響，事業(yè)單位應(yīng)自覺接受外部監(jiān)督，加強政務(wù)公開，以充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。同時，定期聘請第三方專業(yè)機構(gòu)進行專項審計，以及主動接受紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)管部門的監(jiān)督。

（四）建立健全預(yù)算考評體系，完善獎懲機制

為了確保預(yù)算考評工作的順利開展，事業(yè)單位應(yīng)建立健全考評指標(biāo)體系。首先，事業(yè)單位在確定和完善考核指標(biāo)體系時，應(yīng)將社會效益作為第一要務(wù)，不僅需要重視業(yè)務(wù)評價，還需要提高對財務(wù)評價的重視程度，完善財務(wù)評價指標(biāo)，比如項目資金審批流程、資金使用效益、部門之間的交流協(xié)作等，以便于單位從定性和定量、個性與共性角度構(gòu)建完善的考評指標(biāo)體系[6]。同時，單位應(yīng)加強預(yù)算考評與職工個人薪酬、福利待遇等的關(guān)聯(lián)度，充分利用考核結(jié)果，以考核結(jié)果為依據(jù)，對表現(xiàn)優(yōu)異的部門和個人進行獎勵，反之則根據(jù)具體情況給予相應(yīng)的懲罰，在充分發(fā)揮預(yù)算考評約束與激勵作用的同時，充分調(diào)動職工工作熱情，保證職工規(guī)范化參與有關(guān)工作。

四、結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前，事業(yè)單位雖積極應(yīng)用全面預(yù)算管理，但問題頻出，無法有效發(fā)揮全面預(yù)算管理對單位發(fā)展的推動與促進作用。因此，單位應(yīng)加強監(jiān)管，及時識別各管理環(huán)節(jié)中存在的問題，從源頭予以解決，以確保全面預(yù)算管理順利實施。具體來講，事業(yè)單位在應(yīng)用過程中主要存在認(rèn)識的系統(tǒng)性不足、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化不到位、預(yù)算編制工作的科學(xué)性較低、預(yù)算執(zhí)行隨意性較大以及監(jiān)管流于形式、考評工作效率低下等問題。針對上述問題，單位應(yīng)從自身實際出發(fā)，針對性地予以解決和應(yīng)對，提高全面預(yù)算管理成效，助推單位長期穩(wěn)定發(fā)展。