事業(yè)單位推進(jìn)全面預(yù)算管理有效落實(shí)的措施研究

文/杜海霞（青島市城陽區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)中心）

在我國全面建成小康社會進(jìn)程中，事業(yè)單位扮演了重要的角色，其具有服務(wù)性、公益性等特點(diǎn)，為維護(hù)社會安定、提升人民生活水平、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。而面對新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，事業(yè)單位也必須重視財(cái)務(wù)管理，而作為財(cái)務(wù)管理工作的核心，預(yù)算管理理應(yīng)得到更多的重視。但部分事業(yè)單位在落實(shí)全面預(yù)算管理工作中還存在一定不足，阻礙了事業(yè)單位進(jìn)一步發(fā)展，因此，立足于事業(yè)單位管理實(shí)際，健全全面預(yù)算管理體系，高效發(fā)揮全面預(yù)算作用，對事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展有著積極的意義。

一、全面預(yù)算管理對于事業(yè)單位的重要性分析

（一）實(shí)現(xiàn)單位各項(xiàng)資源合理配置

事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理就是通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算反饋、預(yù)算控制等過程，保證事業(yè)單位各項(xiàng)職能發(fā)揮，體現(xiàn)單位的價(jià)值。原本全面預(yù)算管理作為提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的科學(xué)管理方式，將其應(yīng)用到事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作中，能夠優(yōu)化單位預(yù)算編制，符合新時期事業(yè)單位財(cái)務(wù)改革要求。事業(yè)單位作為社會重要的公職機(jī)構(gòu)分支，其經(jīng)營范圍廣，且具有服務(wù)性、非營利性特點(diǎn)，事業(yè)單位主要的收入來源于財(cái)政撥款，單位各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也主要用于內(nèi)部日常運(yùn)營、公共事業(yè)活動。通過實(shí)施全面預(yù)算管理，能夠保證單位內(nèi)部公共資源配置的合理性，對單位“人、財(cái)、物”資源進(jìn)行全面整合，壓縮事業(yè)單位成本，保證各項(xiàng)資金使用科學(xué)合理，為事業(yè)單位公共事業(yè)服務(wù)能力提升做好鋪墊工作。

（二）有效提高單位的社會服務(wù)質(zhì)量

事業(yè)單位最基本的職責(zé)就是開展社會服務(wù)工作，服務(wù)職能效益是否發(fā)揮是衡量事業(yè)單位管理成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。積極推行全面預(yù)算管理工作，能夠幫助單位管理層更加全面地了解單位內(nèi)部運(yùn)行的具體情況，能夠結(jié)合單位自身情況制定預(yù)算方案、開展預(yù)算編制工作，科學(xué)配置單位各項(xiàng)資源，一方面能夠有效提升事業(yè)單位社會服務(wù)質(zhì)量；另一方面也能夠?yàn)槭聵I(yè)單位各部門效益考核提供依據(jù)，保證單位內(nèi)部財(cái)務(wù)控制工作順利開展。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理應(yīng)用現(xiàn)狀問題分析

（一）全面預(yù)算管理組織體系不完善

事業(yè)單位在實(shí)施全面預(yù)算管理工作過程中，構(gòu)建完善的管理組織體系對預(yù)算管理工作實(shí)施效果有決定性作用，組織體系應(yīng)該包括全面預(yù)算決策層、執(zhí)行層、工作層，彼此分工明確，共同完成單位預(yù)算編制、執(zhí)行、績效評價(jià)、分析反饋等工作。然而，當(dāng)前一些事業(yè)單位尚未構(gòu)建完善的預(yù)算管理組織體系，對于預(yù)算管理工作重要性缺乏足夠的認(rèn)識，甚至對全面預(yù)算管理認(rèn)知偏差，將全面預(yù)算管理責(zé)任全部歸為單位財(cái)務(wù)部門，以至于單位其他部門很少參與到預(yù)算管理中，給預(yù)算工作帶來很大阻礙，甚至出現(xiàn)年度預(yù)算偏差，對事業(yè)單位運(yùn)行造成不良影響。全面預(yù)算工作涉及單位方方面面的工作，隨著單位工作內(nèi)容、工作量變化，單位預(yù)算金額也需要進(jìn)行調(diào)整。但如果未能建立完善的預(yù)算管理組織體系，僅依靠財(cái)務(wù)部門開展預(yù)算工作，難免會由于財(cái)務(wù)部門不了解業(yè)務(wù)工作而影響預(yù)算編制質(zhì)量，導(dǎo)致單位預(yù)算編制不合理，未能發(fā)揮全面預(yù)算管理的效果。

（二）預(yù)算編制不準(zhǔn)確，預(yù)算審核不嚴(yán)格

當(dāng)前，部分事業(yè)單位在預(yù)算編制、審核等方面還存在不合理之處，影響單位預(yù)算工作成效，具體體現(xiàn)在：第一，預(yù)算編制不準(zhǔn)確。零基預(yù)算法是當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算編制常見方法，但具體應(yīng)用過程中，一些事業(yè)單位對零基預(yù)算法了解不足，習(xí)慣采用增量預(yù)算法，以至于預(yù)算編制與單位實(shí)際情況脫節(jié)，不利于預(yù)算工作后續(xù)實(shí)施，甚至對事業(yè)單位各項(xiàng)工作進(jìn)度也會造成不利影響。如：①對人員數(shù)據(jù)未能核實(shí)。預(yù)算編制過程中，未能全面核對單位在編人數(shù)、離退休人數(shù)、臨時聘用人員數(shù)量等，導(dǎo)致這部分?jǐn)?shù)據(jù)信息不夠精準(zhǔn)；②在國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)核實(shí)方面，未能對單位在編車輛、實(shí)際車輛、專用辦公設(shè)備、房屋面積數(shù)量等進(jìn)行全面核實(shí)，影響預(yù)算編制結(jié)果準(zhǔn)確性；③在單位相關(guān)項(xiàng)目信息層面，部分事業(yè)單位未能夠準(zhǔn)確核實(shí)項(xiàng)目的信息，包括項(xiàng)目數(shù)量、名稱、內(nèi)容、時間、負(fù)責(zé)人員、項(xiàng)目要求等，導(dǎo)致預(yù)算編制內(nèi)容缺失。第二，預(yù)算金額不夠準(zhǔn)確。在預(yù)算編制過程中，由于人員、資產(chǎn)、項(xiàng)目等數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算編制人員無法全面掌握職工福利、公用費(fèi)、項(xiàng)目涉及金額等內(nèi)容，不了解單位項(xiàng)目預(yù)期進(jìn)度，無法為預(yù)算金額準(zhǔn)確性提供保障；第三，預(yù)算審核不夠嚴(yán)格。①在事業(yè)單位預(yù)算初審環(huán)節(jié)中，一些預(yù)算管理人員審核不認(rèn)真；②經(jīng)單位初審后需要將預(yù)算上報(bào)給主管單位，而上級單位對事業(yè)單位實(shí)際情況了解不深，未進(jìn)行相應(yīng)調(diào)查直接進(jìn)行批復(fù)；③在財(cái)政部門審核環(huán)節(jié)中，由于單位預(yù)算金額相對于財(cái)政部門審核總額太小，對預(yù)算是否合理了解不足，甚至?xí)?dǎo)致資金浪費(fèi)情況發(fā)生。

（三）預(yù)算執(zhí)行率有待提升

一些事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中存在超預(yù)算開支、預(yù)算資金隨意調(diào)配等問題，未能嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率偏低。第一，依據(jù)我國最新預(yù)算法規(guī)定，從預(yù)算下達(dá)開始20工作日內(nèi)，事業(yè)單位應(yīng)該在政府網(wǎng)站發(fā)布預(yù)算報(bào)表，做到預(yù)算公開透明。但一些事業(yè)單位未能及時公開預(yù)算報(bào)表信息，或者未能按照規(guī)定進(jìn)行信息公開；第二，一些事業(yè)單位在預(yù)算下達(dá)后，未能根據(jù)單位工作安排制定預(yù)算資金使用計(jì)劃，或者未能按照預(yù)算資金批復(fù)用途進(jìn)行調(diào)配，導(dǎo)致預(yù)算資金使用存在隨意性、主觀性，甚至出現(xiàn)私自挪用資金的情況；第三，一些事業(yè)單位在預(yù)算資金調(diào)配方面過于主觀，在預(yù)算調(diào)整中也未能嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)程序；第四，事業(yè)單位在內(nèi)部各部門決算編報(bào)方面存在不足，影響單位部門決算信息完整性、真實(shí)性，部門決算未公開，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率偏低。

（四）預(yù)算績效考核機(jī)制不健全

公益性是事業(yè)單位最為顯著的特點(diǎn)，事業(yè)單位并不以營利作為經(jīng)營的目的，這也導(dǎo)致一些事業(yè)單位員工對資金使用缺乏正確的認(rèn)識，認(rèn)為資金“能用則用”，存在“公費(fèi)報(bào)銷有后盾”的錯誤意識，加上單位內(nèi)部部門之間業(yè)務(wù)不同，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評價(jià)方面，未能嚴(yán)格按照相應(yīng)預(yù)算績效考核指標(biāo)進(jìn)行，影響預(yù)算績效考核質(zhì)量。另外，當(dāng)前一些事業(yè)單位預(yù)算績效考核機(jī)制不夠完善，在相關(guān)預(yù)算績效考核指標(biāo)設(shè)定中，更加側(cè)重于財(cái)務(wù)指標(biāo)，未能“從始至終”貫穿全程，導(dǎo)致預(yù)算績效考核公平性、全面性受到影響，加之尚未制定相應(yīng)的獎懲措施，對預(yù)算績效考核結(jié)果不能及時反饋，無法發(fā)揮預(yù)算績效考核的激勵效果。

三、事業(yè)單位提升全面預(yù)算管理有效性措施

（一）貫徹預(yù)算理念，更新財(cái)務(wù)管理手段

樹立正確的預(yù)算管理意識是保證事業(yè)單位全面預(yù)算管理實(shí)施的關(guān)鍵。第一，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層必須起到帶頭作用，能夠正確認(rèn)識和理解全面預(yù)算管理，能夠意識到全面預(yù)算管理對事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的重要性，能夠在工作中做好表率，為全面預(yù)算管理的實(shí)施提供支持。可以將全面預(yù)算管理提升到單位戰(zhàn)略發(fā)展層面，加強(qiáng)宣傳、教育培訓(xùn)等工作，在單位內(nèi)部形成良好的全面預(yù)算管理氛圍，為后續(xù)工作開展奠定基礎(chǔ)；第二，不斷優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部培訓(xùn)方案，對培訓(xùn)內(nèi)容、方式等進(jìn)行改善，在內(nèi)部教育培訓(xùn)過程中逐漸滲透預(yù)算管理意識，為推行全員參與預(yù)算管理做好鋪墊，能夠從根本上轉(zhuǎn)變單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理理念。具體來說，可以采用專題講座、分析研討會、案例模擬等方式，幫助單位財(cái)務(wù)人員及時掌握最新的預(yù)算管理理論知識，了解預(yù)算管理實(shí)施方法以及相應(yīng)法律法規(guī)，將這些預(yù)算相關(guān)的內(nèi)容，包括業(yè)財(cái)融合、財(cái)務(wù)共享等理念滲透到廣大職工思維中；第三，事業(yè)單位必須加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理手段創(chuàng)新，能夠利用各類先進(jìn)的系統(tǒng)軟件構(gòu)建財(cái)務(wù)共享體系，不斷完善單位財(cái)務(wù)共享服務(wù)模塊功能，優(yōu)化財(cái)務(wù)處理流程，在預(yù)算管理模塊下設(shè)置預(yù)算編制流程、預(yù)算變更流程等，為事業(yè)單位預(yù)算工作開展指明方向。

（二）完善全面預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)

事業(yè)單位必須構(gòu)建健全的全面預(yù)算管理組織體系，明確組織結(jié)構(gòu)體系中各部分責(zé)任分工，明確具體工作內(nèi)容，為全面預(yù)算管理實(shí)施奠定組織基礎(chǔ)。全面預(yù)算管理組織體系具體包括決策層、工作層以及執(zhí)行層：第一，決策層包括事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和各部門負(fù)責(zé)人，作為全面預(yù)算實(shí)施的決策機(jī)構(gòu)，對全面預(yù)算管理制度、預(yù)算績效考核模式、獎罰標(biāo)準(zhǔn)等負(fù)責(zé)審批；負(fù)責(zé)提出單位年度總預(yù)算目標(biāo)，為各部門預(yù)算編制工作提供依據(jù)；對單位年度預(yù)算方案進(jìn)行審批，并對預(yù)算調(diào)整方案等進(jìn)行審核批準(zhǔn)。第二，由單位各部門負(fù)責(zé)人共同組成全面預(yù)算管理的工作層，其負(fù)責(zé)組織各自部門開展預(yù)算編制工作，嚴(yán)格按照財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算方案加以執(zhí)行，對于預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差原因加以分析，及時提出解決對策，同時組織開展各部門預(yù)算績效考核工作；第三，預(yù)算執(zhí)行層則應(yīng)該囊括單位各部門員工，體現(xiàn)全員參與性。執(zhí)行層負(fù)責(zé)各部門預(yù)算編制工作，按照決策層預(yù)算批復(fù)內(nèi)容執(zhí)行，能夠按照資金用途進(jìn)行資金調(diào)配。同時執(zhí)行層還應(yīng)該及時將執(zhí)行中遇到的問題進(jìn)行上報(bào)，向決策層匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際情況，形成預(yù)算績效自評報(bào)告。

（三）精準(zhǔn)編制預(yù)算、嚴(yán)格審核預(yù)算

第一，保證預(yù)算編制方法合理。①事業(yè)單位預(yù)算編制人員應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，熟練掌握并使用零基預(yù)算法，在新預(yù)算法基礎(chǔ)上結(jié)合上級部門要求，探尋與單位實(shí)際情況相匹配的預(yù)算編制辦法；②預(yù)算編制過程中應(yīng)該根據(jù)單位各部門、各崗位實(shí)際情況制定科學(xué)的部門支出標(biāo)準(zhǔn)，具體包括在編人員、崗位性質(zhì)、部門人員結(jié)構(gòu)、國有資產(chǎn)配置情況、人員薪資福利標(biāo)準(zhǔn)等；③結(jié)合事業(yè)單位財(cái)政情況，堅(jiān)持“突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧”的基本原則，以單位基本支出為根本，從重點(diǎn)項(xiàng)目到一般項(xiàng)目，確保事業(yè)單位能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為事業(yè)單位各項(xiàng)職能發(fā)揮奠定基礎(chǔ)，并將上級決策部署落到實(shí)處。第二，保證各項(xiàng)預(yù)算編制信息的精準(zhǔn)性。①對單位人員信息、人員工資薪酬待遇信息、國有資產(chǎn)信息等基本支出信息進(jìn)行認(rèn)真填寫；②對事業(yè)單位項(xiàng)目支出信息進(jìn)行認(rèn)真填寫，保證項(xiàng)目名稱、申報(bào)理由、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)以及申報(bào)金額等信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。第三，對預(yù)算金額進(jìn)行有效預(yù)測。①能夠結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際人員信息、財(cái)政執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等，對單位人員社保、工資福利、住房公積金等經(jīng)費(fèi)進(jìn)行預(yù)測。且能夠根據(jù)單位資產(chǎn)信息、上級財(cái)政部門批示的人均費(fèi)用等內(nèi)容，對單位共用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行準(zhǔn)確測算；②根據(jù)單位實(shí)際項(xiàng)目費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等，對項(xiàng)目支出預(yù)算金額進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測。第四，對預(yù)算編制審核工作嚴(yán)格把關(guān)。①在預(yù)算編制初審階段，由單位管理層對預(yù)算信息、金額等加以審核，保證預(yù)算數(shù)據(jù)符合相關(guān)規(guī)范；②由上級主管部門認(rèn)真審核單位所提交的預(yù)算數(shù)據(jù)，能夠從多方面入手深入了解，對預(yù)算編制依據(jù)進(jìn)行深入剖析，以便能夠?yàn)轭A(yù)算方案制定提供更加全面的依據(jù)；③預(yù)算審核終審環(huán)節(jié)由財(cái)政部門進(jìn)行，應(yīng)該對預(yù)算審核嚴(yán)格把關(guān)，對各項(xiàng)財(cái)政資金統(tǒng)籌安排，促使事業(yè)單位在各項(xiàng)業(yè)務(wù)、項(xiàng)目順利開展基礎(chǔ)上，保證事業(yè)單位預(yù)算金額的合理性。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督控制

在事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程中，必須以預(yù)算目標(biāo)為導(dǎo)向，積極開展動態(tài)化監(jiān)督工作，配合有效的審計(jì)監(jiān)督手段，確保各項(xiàng)預(yù)算目標(biāo)能夠落到實(shí)處。第一，能夠?qū)︻A(yù)算目標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化分解。事業(yè)單位確定總預(yù)算目標(biāo)后，由單位預(yù)算管理小組根據(jù)單位中每個部門具體業(yè)務(wù)特點(diǎn)，對總預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行分解，細(xì)化到具體部門當(dāng)中，再由各部門負(fù)責(zé)人對部門預(yù)算目標(biāo)進(jìn)一步分解細(xì)化到各崗位人員頭上。值得注意的是，目標(biāo)分解可以從空間層面，也可以基于時間維度分解目標(biāo)，確保預(yù)算目標(biāo)能夠落實(shí)到事業(yè)單位日常工作當(dāng)中。第二，建立完善的預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，充分借助信息化技術(shù)手段，設(shè)置相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，實(shí)際執(zhí)行中一旦發(fā)生無預(yù)算支出、超預(yù)算支出等現(xiàn)象，則預(yù)算管理系統(tǒng)能夠馬上發(fā)出預(yù)警，相關(guān)人員可以及時采取措施，減少此等現(xiàn)象對單位帶來的不良影響，避免造成更大的經(jīng)濟(jì)損失。事業(yè)單位可以通過評估會議方式對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評價(jià)。①做好單位各部門預(yù)算執(zhí)行復(fù)盤活動；②評估會議可以討論預(yù)算執(zhí)行活動中遇到的問題，分析問題出現(xiàn)的原因，探索相應(yīng)的對策；③能夠分析單位后續(xù)預(yù)算執(zhí)行要點(diǎn)，對未執(zhí)行的預(yù)算加以推演，確保預(yù)算執(zhí)行方案的科學(xué)性，避免預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差。第三，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)工作的監(jiān)督作用，保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，對相關(guān)審計(jì)信息加以公示，單位不僅要接受單位內(nèi)部監(jiān)督，更需要接受上級部門的審查監(jiān)督，能夠提供全方位的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，避免預(yù)算執(zhí)行偏差，確保各項(xiàng)預(yù)算目標(biāo)都能夠落到實(shí)處。

（五）健全預(yù)算績效考核機(jī)制

事業(yè)單位應(yīng)該注重預(yù)算績效考核的作用，構(gòu)建更加完善的預(yù)算績效考核機(jī)制，針對當(dāng)前單位實(shí)施全面預(yù)算管理中存在的不足，保證預(yù)算績效考核指標(biāo)的針對性，保證各項(xiàng)考核結(jié)果公正、客觀，更好地發(fā)揮預(yù)算績效考核工作的激勵效果，保證全面預(yù)算管理能夠真正發(fā)揮作用。在預(yù)算績效考核實(shí)施中，應(yīng)該改變以往過度側(cè)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的做法，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)結(jié)合起來。第一，事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)自身工作需求，成立專門的預(yù)算績效考核機(jī)構(gòu)，由單位預(yù)算管理小組、績效考核機(jī)構(gòu)一同負(fù)責(zé)預(yù)算績效考核制度制定；第二，建立“財(cái)務(wù)+非財(cái)務(wù)”結(jié)合的考核指標(biāo)體系。包括單位資產(chǎn)報(bào)酬率、資產(chǎn)收支比等財(cái)務(wù)指標(biāo)，業(yè)務(wù)流程規(guī)范、客戶滿意度等非財(cái)務(wù)目標(biāo)，兩者結(jié)合起來，才能保證預(yù)算績效考核指標(biāo)體系的綜合性；第三，對當(dāng)前事業(yè)單位績效獎懲措施加以優(yōu)化，除了傳統(tǒng)獎金、禮品等物質(zhì)獎勵措施外，還應(yīng)該從為相關(guān)人員提供公平的晉升渠道、更多的學(xué)習(xí)機(jī)會入手，獎為主、罰為輔，獎懲結(jié)合，才能起到更好的激勵效果。

四、結(jié)語

綜上，當(dāng)前我國行政管理體制改革工作正如火如荼進(jìn)行中，事業(yè)單位必須結(jié)合時代發(fā)展需求，不斷發(fā)揮自身公共服務(wù)職能。

全面預(yù)算管理作為事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的核心，針對當(dāng)前事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作中存在的不足，包括意識欠缺、職責(zé)不明、溝通不足等，必須采取有效措施。具體來說，可以從更新預(yù)算管理理念入手，優(yōu)化預(yù)算編制方式，設(shè)置健全的預(yù)算管理組織體系，對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行全面監(jiān)督，發(fā)揮預(yù)算績效考核作用，切實(shí)提升事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平，為推動事業(yè)單位發(fā)展提供幫助。