聚焦“五大體系”建設(shè)科技賦能綜合行政執(zhí)法改革

●施驍毅

南通市通州區(qū)通過厘清綜合執(zhí)法范圍和職責(zé)、聚焦綜合執(zhí)法數(shù)據(jù)賦能、強(qiáng)化執(zhí)法統(tǒng)一調(diào)度指揮、夯實(shí)綜合執(zhí)法基層基礎(chǔ)、突出綜合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，構(gòu)建科學(xué)明晰的職能體系、全面精準(zhǔn)的信息體系、高效權(quán)威的指揮體系，積極構(gòu)建“大數(shù)據(jù)+指揮中心+綜合執(zhí)法隊(duì)伍”新模式，有效提升執(zhí)法效能和監(jiān)管水平。

南通市通州區(qū)將深化綜合行政執(zhí)法體制改革作為推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)與綜合行政執(zhí)法深度融合，積極構(gòu)建“大數(shù)據(jù)+指揮中心+綜合執(zhí)法隊(duì)伍”新模式，有效提升執(zhí)法效能和監(jiān)管水平。

一、厘清綜合執(zhí)法范圍和職責(zé)，構(gòu)建科學(xué)明晰的職能體系

一是科學(xué)確定綜合執(zhí)法范圍。

重點(diǎn)在發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出的生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、人力資源和社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場(chǎng)監(jiān)管、城市建設(shè)管理、文化旅游、應(yīng)急管理8個(gè)領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，從源頭上解決多頭執(zhí)法和力量分散的問題，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域內(nèi)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。同時(shí)，通過江蘇省政務(wù)一張網(wǎng)，梳理更新涉改行政處罰事項(xiàng)2922項(xiàng)、行政強(qiáng)制事項(xiàng)134項(xiàng)，進(jìn)一步厘清部門內(nèi)部和跨部門間執(zhí)法權(quán)責(zé)。

二是合理劃分執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任。結(jié)合基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革，按照“重心下移、權(quán)責(zé)一致”和“應(yīng)放盡放、按需下放、有序下放”的原則，以市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生等為重點(diǎn)，將面廣量大、基層管理迫切需要且能有效承接的453項(xiàng)行政處罰權(quán)以及相關(guān)行政強(qiáng)制措施權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)賦予鎮(zhèn)街，明確鎮(zhèn)街為相關(guān)職能承接主體。進(jìn)一步統(tǒng)籌區(qū)級(jí)部門和鎮(zhèn)街的執(zhí)法管理工作，理順職責(zé)關(guān)系，厘清執(zhí)法權(quán)限，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，切實(shí)解決基層“看得見、管不著”和執(zhí)法力量分散薄弱等問題。

三是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管協(xié)同配合。

制定出臺(tái)實(shí)施意見，建立區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法案件移送、信息共享、專項(xiàng)整治等工作程序，按照“精簡效能、權(quán)責(zé)一致”的原則，由區(qū)級(jí)行政主管部門牽頭，率先在應(yīng)急管理、城市建設(shè)管理、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游、市場(chǎng)監(jiān)管6大領(lǐng)域探索建立綜合行政執(zhí)法職責(zé)清單，累計(jì)梳理3574項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)。依法界定、合理劃分各級(jí)執(zhí)法權(quán)限，確定區(qū)域、鎮(zhèn)街各層級(jí)各執(zhí)法主體、范圍、監(jiān)管責(zé)任和執(zhí)法責(zé)任，以清單形式仍無法明確責(zé)任邊界的，補(bǔ)充具體案例，通過細(xì)化分解案例處置步驟，進(jìn)一步明晰責(zé)任。

二、聚焦綜合執(zhí)法數(shù)據(jù)賦能，構(gòu)建全面精準(zhǔn)的信息體系

一是建設(shè)綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)庫。歸集整合全區(qū)“12345”政府公共服務(wù)、“110”指揮中心、網(wǎng)格管理、數(shù)字化城市管理、綜合執(zhí)法隊(duì)伍巡查反饋、網(wǎng)絡(luò)輿情、“南通百通”APP等渠道的事件信息資源，匯聚各級(jí)部門生產(chǎn)數(shù)據(jù)和水質(zhì)大氣監(jiān)測(cè)、“雪亮工程”視頻監(jiān)控等物聯(lián)感知數(shù)據(jù)，形成監(jiān)管執(zhí)法信息大數(shù)據(jù)庫，開展區(qū)域治理大數(shù)據(jù)共享協(xié)同服務(wù)，做到“數(shù)據(jù)共享是常態(tài)、不共享是例外”。目前已歸集60家單位1434類信息資源，數(shù)據(jù)總量1億多條，匯集全區(qū)“雪亮工程”和部門業(yè)務(wù)監(jiān)控共3.5萬個(gè)視頻資源。通過高清監(jiān)控?cái)z像頭結(jié)合日常巡查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，充分利用無人機(jī)、AI等技術(shù)，全面優(yōu)化智慧檢查、智慧取證、智慧辦案等平臺(tái)功能，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法案件全過程留痕。

二是推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)網(wǎng)格。全面推進(jìn)資源整合重構(gòu)，形成網(wǎng)格建設(shè)疊加優(yōu)勢(shì)，將戶籍、城管、社保、民政以及生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急管理等基層工作力量，整合納入網(wǎng)格進(jìn)行統(tǒng)一管理，部門不再設(shè)立專屬管理輔助人員，全區(qū)統(tǒng)一劃分設(shè)置1098個(gè)綜合網(wǎng)格和894個(gè)專屬網(wǎng)格。建立網(wǎng)格員隊(duì)伍巡查清單，將與基層群眾直接相關(guān)的綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)納入全要素網(wǎng)格，推動(dòng)網(wǎng)格管理與指揮中心職能深度融合，巡查信息實(shí)時(shí)上傳執(zhí)法平臺(tái)，提高快速介入處置能力。

三是強(qiáng)化智能感知研判。發(fā)揮“智治”支撐作用，針對(duì)區(qū)域治理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題和群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的執(zhí)法監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域，充分挖掘現(xiàn)有平臺(tái)、數(shù)據(jù)資源，精心打造和升級(jí)了“天網(wǎng)”工程、餐飲油煙監(jiān)管、渣土車輛管控等一批創(chuàng)新應(yīng)用，為綜合執(zhí)法提供“大數(shù)據(jù)+人工智能”態(tài)勢(shì)感知應(yīng)用，通過對(duì)預(yù)警項(xiàng)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，預(yù)警報(bào)告同步推送至相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)，做到線索發(fā)現(xiàn)、推送、執(zhí)法、跟蹤全流程可控、可查、可溯。

三、強(qiáng)化執(zhí)法統(tǒng)一調(diào)度指揮，構(gòu)建高效權(quán)威的指揮體系

一是構(gòu)建指揮調(diào)度體系。整合優(yōu)化網(wǎng)格、“12345”、數(shù)字城管、大數(shù)據(jù)管理等相關(guān)部門單位的職能和機(jī)構(gòu)，組建區(qū)級(jí)治理現(xiàn)代化指揮中心，與110指揮中心合并運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)中心管指揮”。同步在區(qū)級(jí)相關(guān)部門和14個(gè)鎮(zhèn)街組建業(yè)務(wù)指揮分中心和鎮(zhèn)級(jí)治理現(xiàn)代化指揮中心，全面接受區(qū)級(jí)指揮平臺(tái)的指揮調(diào)度和督查問效，并負(fù)責(zé)對(duì)管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行二級(jí)指揮調(diào)度和分類處置，構(gòu)建起一體運(yùn)行、縱橫貫通、動(dòng)態(tài)可視的指揮體系，以協(xié)同合作為導(dǎo)向，建立“發(fā)現(xiàn)、分派、處置、核查、結(jié)案”全方位、立體化、工單制、閉環(huán)式運(yùn)轉(zhuǎn)模式。

二是開發(fā)綜合行政執(zhí)法指揮協(xié)調(diào)“一張圖”。依托區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)指揮中心，建設(shè)集線索受理、指揮調(diào)度、全程可溯、執(zhí)法公示、信息共享、研判預(yù)警、督查問效功能于一體的綜合行政執(zhí)法指揮協(xié)調(diào)“一張圖”，重點(diǎn)開發(fā)執(zhí)法信息庫、聯(lián)動(dòng)指揮模塊、監(jiān)測(cè)預(yù)警分析等板塊，匯聚執(zhí)法人員、執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法事項(xiàng)等執(zhí)法信息以及本層級(jí)各條線執(zhí)法案件數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)展示綜合執(zhí)法案件的辦理進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法的全量數(shù)據(jù)歸集和資源共享，并與省行政執(zhí)法管理和監(jiān)督綜合平臺(tái)對(duì)接，促進(jìn)案件執(zhí)法質(zhì)效提升。

三是建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)指揮工作機(jī)制。印發(fā)《南通市通州區(qū)綜合行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)指揮聯(lián)席會(huì)議制度》，明確聯(lián)動(dòng)指揮工作機(jī)制的組織架構(gòu)、主要職責(zé)和工作規(guī)程。明確區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)指揮中心在“兩不變兩繼續(xù)”的前提下開展執(zhí)法監(jiān)管指揮調(diào)度，其中，鎮(zhèn)級(jí)指揮中心負(fù)責(zé)一線處置，就常見多發(fā)、簡單易處的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)度指揮、及時(shí)處置。區(qū)級(jí)指揮中心負(fù)責(zé)實(shí)戰(zhàn)指揮，突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)，對(duì)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域等綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)處置。將執(zhí)法事項(xiàng)推送至綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍及承接執(zhí)法權(quán)的部門和鎮(zhèn)街進(jìn)行處置，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)將處置結(jié)果在規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)反饋至指揮中心，形成監(jiān)管執(zhí)法閉環(huán)。

四、夯實(shí)綜合執(zhí)法基層基礎(chǔ)，構(gòu)建規(guī)范精干的隊(duì)伍體系

一是整合執(zhí)法隊(duì)伍聚合力。區(qū)級(jí)層面，一方面優(yōu)化整合區(qū)級(jí)部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)管職能，除法律法規(guī)有明確規(guī)定和不宜實(shí)施集中執(zhí)法的情況外，將生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、人力資源和社會(huì)保障三個(gè)部門內(nèi)由多個(gè)科室、多支隊(duì)伍行使的行政執(zhí)法職能集中歸并，通過內(nèi)部執(zhí)法隊(duì)伍與職責(zé)整合，對(duì)外統(tǒng)一行使部門行政執(zhí)法職責(zé)，有效避免部門內(nèi)多頭執(zhí)法現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。另一方面，探索實(shí)行綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游、市場(chǎng)監(jiān)管、城市建設(shè)管理4個(gè)領(lǐng)域執(zhí)法職能相近、對(duì)象相同、方式相似的相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能整合，設(shè)置綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍由一個(gè)主體來統(tǒng)一行使，通過跨部門、跨行業(yè)整合，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。

二是下沉執(zhí)法力量強(qiáng)基礎(chǔ)。各鎮(zhèn)街均設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，掛綜合行政執(zhí)法管理辦公室牌子，按區(qū)域履行綜合執(zhí)法職能，協(xié)調(diào)配合區(qū)直相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在鎮(zhèn)街區(qū)域范圍內(nèi)開展聯(lián)合執(zhí)法。積極推動(dòng)執(zhí)法重心下移，明確區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等7支隊(duì)伍一線執(zhí)法隊(duì)員比例不少于80%，城市建設(shè)管理執(zhí)法大隊(duì)134名編制下沉基層，實(shí)行“區(qū)屬鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用”，首批88名執(zhí)法人員已納入鎮(zhèn)街統(tǒng)一管理、考核使用，做到既充實(shí)編制資源，又充實(shí)人才資源。構(gòu)建財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政管理體制，在辦公用房、執(zhí)法車輛、裝備設(shè)施等方面予以堅(jiān)實(shí)保障。

三是加強(qiáng)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。搶抓司法部行政執(zhí)法人員培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)試點(diǎn)契機(jī)，統(tǒng)籌整合各類培訓(xùn)資源，適應(yīng)不同層級(jí)、不同行業(yè)、不同崗位行政執(zhí)法人員的多樣化需求，推動(dòng)行政執(zhí)法人員培訓(xùn)工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。注重分級(jí)分類培訓(xùn)，重點(diǎn)對(duì)下放行政處罰事項(xiàng)的實(shí)際操作開展針對(duì)性業(yè)務(wù)培訓(xùn)，2020年已開展25次專題班，培訓(xùn)1894人次，各鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)伍已至少完成一遍輪訓(xùn)。

五、突出綜合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，構(gòu)建務(wù)實(shí)管用的制度體系

一是推進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范化。出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的指導(dǎo)意見》，明確鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法局“一廳十室”場(chǎng)所設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和日常管理規(guī)范。推進(jìn)鎮(zhèn)街安監(jiān)隊(duì)伍與下沉城管隊(duì)伍融合，深化結(jié)構(gòu)重塑和人員重組，實(shí)施分區(qū)域“全科式”綜合執(zhí)法，做到一個(gè)片區(qū)“一支隊(duì)伍管全部”，實(shí)現(xiàn)物理整合與化學(xué)融合雙推進(jìn)。

二是推進(jìn)執(zhí)法程序規(guī)范化。印發(fā)《南通市通州區(qū)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作制度》，制定重大執(zhí)法案件集體討論、法制審核等制度規(guī)范，落實(shí)綜合行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)法程序要求。印發(fā)《南通市通州區(qū)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法案件監(jiān)督工作辦法》，充分發(fā)揮司法行政體制優(yōu)勢(shì)，著力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，利用司法所專業(yè)力量，推動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)督力量下沉，執(zhí)法監(jiān)督效能落地見效。強(qiáng)化日常執(zhí)法組織保障，推進(jìn)綜合執(zhí)法網(wǎng)上運(yùn)行，通過統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)和辦理流程，實(shí)現(xiàn)公正運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是推進(jìn)綜合執(zhí)法效能化。針對(duì)餐飲領(lǐng)域油煙、揚(yáng)塵治理執(zhí)法頑疾，根據(jù)違法問題涉及領(lǐng)域，實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法；針對(duì)日常巡查監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的潛在問題，預(yù)警提示違法風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步前移執(zhí)法關(guān)口，實(shí)現(xiàn)從“以罰代管”到“以管促治”的轉(zhuǎn)變，全面提升轄區(qū)治理能力和水平，有效解決了基層治理“管得了的看不見，看得見的管不了”的問題。