發(fā)揮資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管作用的探討

■ 李 麗

（長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西西安 710064）

黨的十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這一新形勢(shì)的新定位對(duì)加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作提出了更高的要求，客觀上要求進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管?，F(xiàn)階段財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管取得了顯著的進(jìn)步和良好成效，但也應(yīng)清醒地看到，一些地方部門(mén)及單位仍然存在財(cái)經(jīng)法規(guī)執(zhí)行不嚴(yán)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛，財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重和使用效率不高、財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域失范失序等情況，要求對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)進(jìn)行更細(xì)化管理。同時(shí)，隨著財(cái)政體制的深化改革，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管的范圍和內(nèi)涵也在不斷變化，其合規(guī)性、有效性的要求進(jìn)一步提高，監(jiān)管任務(wù)更加繁重和困難。目前政府監(jiān)督因監(jiān)督力量有限，頻率較低，監(jiān)督效能發(fā)揮不充分，震懾力不足，有必要借助專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

一、財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管面臨新形勢(shì)，需要借助專業(yè)中介機(jī)構(gòu)

在我國(guó)實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了系統(tǒng)性變化，與此同時(shí)，有關(guān)政府財(cái)政的地位和影響效應(yīng)也得以全面凸顯。財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督是財(cái)政體制的一個(gè)重要組成部分，是財(cái)政管理工作中不可或缺的要素。新時(shí)期財(cái)政的監(jiān)管內(nèi)涵和外延都發(fā)生深刻變化。傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)管更注重資金用途的改變、違反亂紀(jì)等的監(jiān)管。新時(shí)期財(cái)政監(jiān)管內(nèi)涵豐富，外延不斷延伸，對(duì)財(cái)政資金使用效率、資產(chǎn)保值增值、財(cái)政績(jī)效及稅收征收等方面的監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)格。財(cái)政資金具有無(wú)償使用的特點(diǎn)，資金使用者缺乏內(nèi)在自我約束機(jī)制，因此迫切需要外在的監(jiān)督支持。隨著國(guó)際化的發(fā)展，現(xiàn)代技術(shù)的運(yùn)用，企業(yè)偷稅、漏稅和避稅行為更加隱蔽，只靠國(guó)家稅務(wù)部門(mén)難以進(jìn)行全面監(jiān)管，需要借助中介機(jī)構(gòu)力量。

財(cái)務(wù)監(jiān)管是財(cái)政監(jiān)管基礎(chǔ)，目前在財(cái)務(wù)監(jiān)管方面，財(cái)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)象呈現(xiàn)多樣化和復(fù)雜化。近年來(lái)國(guó)有資產(chǎn)流失，會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真的現(xiàn)象已引起社會(huì)各界的高度重視；隨著公允價(jià)值的普遍運(yùn)用，對(duì)公允價(jià)值運(yùn)用是否規(guī)范、正確的監(jiān)管日益迫切。2014年財(cái)政部發(fā)布專門(mén)的公允價(jià)值具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則39號(hào)—公允價(jià)值計(jì)量》，對(duì)公允價(jià)值的計(jì)量、運(yùn)用和披露進(jìn)行全面規(guī)范。公允價(jià)值的計(jì)量專業(yè)性強(qiáng)，需要借助專業(yè)中介機(jī)構(gòu)。隨著跨國(guó)公司的發(fā)展，內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易活躍，避稅行為變得普遍，只靠稅務(wù)部門(mén)的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前在財(cái)務(wù)監(jiān)管方面缺乏對(duì)一些公司高層重大財(cái)務(wù)決策行為的及時(shí)有效監(jiān)督；對(duì)公司高層經(jīng)營(yíng)管理人員違規(guī)獲取個(gè)人財(cái)務(wù)利益的監(jiān)督不到位；對(duì)國(guó)有公司經(jīng)營(yíng)管理者隱瞞真實(shí)信息不能及時(shí)實(shí)行有效監(jiān)督。在公司利潤(rùn)信息的監(jiān)督方面，還不能完全杜絕人為虛增利潤(rùn)行為。

鑒于相關(guān)財(cái)政部門(mén)人力不足、相應(yīng)專業(yè)知識(shí)缺乏，需要聯(lián)合內(nèi)外部力量，建立健全互相溝通、有效協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中的優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)監(jiān)管的要求。

二、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)助力財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)

資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)與改革開(kāi)放相伴而生，我國(guó)的資產(chǎn)評(píng)估起源于20 世紀(jì) 80 年代，最初是為滿足我國(guó)政府規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)交易、維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的需求提供服務(wù)。經(jīng)過(guò)三十年的發(fā)展，服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，遍及國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域，行業(yè)規(guī)模和社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要專業(yè)服務(wù)行業(yè)。

資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)作為一種獨(dú)立的、公正的中介機(jī)構(gòu)，具有較高的專業(yè)知識(shí)以及多年的經(jīng)驗(yàn)水平。資產(chǎn)評(píng)估是研究?jī)r(jià)值形成、價(jià)值決定和價(jià)值衡量的學(xué)科。評(píng)價(jià)和評(píng)值是資產(chǎn)評(píng)估具有的最基礎(chǔ)的內(nèi)在功效和能力。除此以外，資產(chǎn)評(píng)估還具有咨詢作用、管理的作用和鑒證的作用。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，資產(chǎn)評(píng)估已經(jīng)形成了一套完整的理論體系，規(guī)范科學(xué)的評(píng)估方法。在專業(yè)建設(shè)方面，堅(jiān)持“專業(yè)是評(píng)估行業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力” 的發(fā)展理念，構(gòu)建了比較系統(tǒng)、完善的評(píng)估準(zhǔn)則體系。我國(guó)的評(píng)估準(zhǔn)則，從最初全面跟行國(guó)際評(píng)估準(zhǔn)則，到逐步并行，現(xiàn)在已有多項(xiàng)評(píng)估準(zhǔn)則實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)先；建立了“發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)、研究市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng)、發(fā)展市場(chǎng)”的市場(chǎng)拓展路徑；創(chuàng)新了從市場(chǎng)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、素質(zhì)培養(yǎng)的專業(yè)建設(shè)模式，使行業(yè)的社會(huì)功能和可持續(xù)發(fā)展有了強(qiáng)大的專業(yè)支撐。

經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域不斷拓展，實(shí)現(xiàn)了評(píng)估對(duì)象由服務(wù)國(guó)有企業(yè)為主到服務(wù)各類經(jīng)濟(jì)主體的轉(zhuǎn)變；由一般資產(chǎn)評(píng)估向新型資源性評(píng)估發(fā)展；由原生品資產(chǎn)評(píng)估向衍生品資產(chǎn)評(píng)估發(fā)展。從以單一評(píng)估業(yè)務(wù)為主到業(yè)務(wù)多元化的轉(zhuǎn)變；由境內(nèi)資產(chǎn)評(píng)估向境外資產(chǎn)評(píng)估發(fā)展。資產(chǎn)評(píng)估外延不斷拓展，形成了一系列特定業(yè)務(wù)的評(píng)估，如以稅收為目的的評(píng)估，以財(cái)務(wù)報(bào)告為目的的評(píng)估，預(yù)算績(jī)效評(píng)估及PPP項(xiàng)目評(píng)估等。

資產(chǎn)評(píng)估是專業(yè)中介服務(wù)行業(yè)，專業(yè)性中介服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求，資產(chǎn)評(píng)估是其中的重要一環(huán)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值、規(guī)范交易秩序、促進(jìn)資源合理配置、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平及促進(jìn)社會(huì)和諧具有重要作用。2012年10月，財(cái)政部印發(fā)《中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的定位進(jìn)行了綜合描述，即：運(yùn)用專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)市場(chǎng)主體的各類資產(chǎn)價(jià)值及相關(guān)事項(xiàng)，提供測(cè)算、鑒定、評(píng)價(jià)、調(diào)查和管理咨詢等各種服務(wù)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。習(xí)近平總書(shū)記和李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)要把發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為基本國(guó)策。原財(cái)政部樓繼偉部長(zhǎng)也指出，資產(chǎn)評(píng)估是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性工作，也是財(cái)政部的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前深化財(cái)政體制改革，加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督，需要資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)提供專業(yè)支撐。

三、資產(chǎn)評(píng)估助力財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管領(lǐng)域的邏輯分析

資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)憑借自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管發(fā)揮著重要作用。資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)多年來(lái)積極參與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2012年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展2008-2011年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》(財(cái)企[2012]384號(hào))，委托資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)第一次開(kāi)展中央國(guó)有資本預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。2014年8月，中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)根據(jù)政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)管理與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，制定了《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引》。該《操作指引》以財(cái)政部績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)規(guī)定為指導(dǎo)，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)性。

2020年2月財(cái)政部印發(fā)《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)，其中第二十三條規(guī)定，財(cái)政評(píng)價(jià)和部門(mén)評(píng)價(jià)根據(jù)需要可委托第三方機(jī)構(gòu)或相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c。在《管理辦法》中明確界定項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測(cè)量、分析和評(píng)判?？?jī)效評(píng)價(jià)不同于審計(jì)，中介機(jī)構(gòu)審計(jì)側(cè)重于財(cái)政財(cái)務(wù)資金合法性、合規(guī)性的審查，把審計(jì)情況和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題描述清楚，并提出相關(guān)建議。而績(jī)效評(píng)價(jià)不僅評(píng)價(jià)財(cái)政資金的合法性、合規(guī)性，更主要的是評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)相應(yīng)人、財(cái)、物的支撐及項(xiàng)目的執(zhí)行情況，總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)建議，因此績(jī)效評(píng)價(jià)范圍更廣、要求更高。從評(píng)價(jià)內(nèi)容可看出，評(píng)價(jià)內(nèi)容具有綜合性。資產(chǎn)評(píng)估是一個(gè)綜合性的專業(yè)，它不僅與社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)以及工程技術(shù)有關(guān)，還融合了建筑領(lǐng)域、機(jī)械領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)、法律以及管理等各行各業(yè)。資產(chǎn)評(píng)估綜合性，使資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)能夠勝任項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估的要求。同時(shí)，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)作為專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，有著多年績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，將在“項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)”中發(fā)揮重要作用，助力財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督管理。

資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)直接對(duì)企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)企業(yè)資產(chǎn)狀況了解，對(duì)評(píng)估結(jié)果掌握，業(yè)務(wù)的便利，可助力稅收監(jiān)管。企業(yè)在進(jìn)行資產(chǎn)重組、股份制改制等，往往涉及資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)。企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估后資產(chǎn)增值，需要繳納稅收，而有些企業(yè)不按規(guī)定繳納稅款。為保證稅款及時(shí)足額入庫(kù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可與資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，評(píng)估機(jī)構(gòu)可將進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的企業(yè)狀況和評(píng)估后的報(bào)告及時(shí)告知稅務(wù)機(jī)關(guān)，可有效監(jiān)督稅款及時(shí)足額入庫(kù)。

資產(chǎn)評(píng)估的一般目的是獲得資產(chǎn)的公允價(jià)值。2006 年財(cái)政部發(fā)布了企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，準(zhǔn)則規(guī)定了某些資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)使用公允價(jià)值計(jì)量。具體包括非貨幣性資產(chǎn)交換、投資性房地產(chǎn)、非同一控制下的企業(yè)合并、金融工具和債務(wù)等。2014年財(cái)政部發(fā)布專門(mén)的公允價(jià)值具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則39號(hào)——公允價(jià)值計(jì)量》，對(duì)公允價(jià)值的計(jì)量、運(yùn)用和披露進(jìn)行全面規(guī)范。該準(zhǔn)則在估值技術(shù)中規(guī)定：企業(yè)以公允價(jià)值計(jì)量相關(guān)資產(chǎn)或負(fù)債，使用的估值技術(shù)主要包括市場(chǎng)法、收益法和成本法。而這三種方法正是資產(chǎn)評(píng)估最基本的方法。為了有效評(píng)估會(huì)計(jì)中使用了“公允價(jià)值”計(jì)量的資產(chǎn)，中國(guó)資評(píng)估協(xié)會(huì)于2007年發(fā)布了《以財(cái)務(wù)報(bào)告為目的的資產(chǎn)評(píng)估指南（試行）》，2017年對(duì)指南進(jìn)行了修訂并發(fā)布了正式版。近年來(lái)，為獲取相關(guān)資產(chǎn)或負(fù)債的公允價(jià)值，越來(lái)越多的上市公司或注冊(cè)會(huì)計(jì)師委托資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)，以財(cái)務(wù)報(bào)告為目的的評(píng)估對(duì)上市公司財(cái)務(wù)信息的影響越來(lái)越大。資產(chǎn)評(píng)估將在以財(cái)務(wù)報(bào)告為目的的評(píng)估，審核“公允價(jià)值”的計(jì)量中發(fā)揮重要作用。

企業(yè)財(cái)務(wù)管理評(píng)估是財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管的一項(xiàng)重要手段，通過(guò)評(píng)估企業(yè)財(cái)務(wù)管理的有效性，可引導(dǎo)和推動(dòng)企業(yè)不斷完善內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)和改進(jìn)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，從而控制企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)財(cái)務(wù)戰(zhàn)略和財(cái)務(wù)目標(biāo)。財(cái)政部門(mén)的評(píng)估是對(duì)企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管過(guò)程和結(jié)果的全面評(píng)估，可以從財(cái)務(wù)的角度有效反映企業(yè)財(cái)務(wù)管理的全貌，為政府部門(mén)監(jiān)管提供依據(jù)。企業(yè)財(cái)務(wù)管理評(píng)估不是傳統(tǒng)意義上的財(cái)務(wù)檢查，而是為了促進(jìn)企業(yè)完善和優(yōu)化內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度服務(wù)。現(xiàn)代企業(yè)財(cái)務(wù)評(píng)估的內(nèi)容包括財(cái)務(wù)戰(zhàn)略、資本結(jié)構(gòu)、產(chǎn)融結(jié)合、全面預(yù)算、營(yíng)運(yùn)資金、項(xiàng)目投資效益、境外業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)高管職責(zé)等。評(píng)估業(yè)務(wù)范圍廣、難度大，需要專業(yè)中介機(jī)構(gòu)大力支持，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)在此有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。