靈活就業(yè)人員社保實(shí)踐與探索

■文／張盈華

靈活就業(yè)對我國落實(shí)“穩(wěn)就業(yè)”政策、促進(jìn)勞動(dòng)力市場適應(yīng)經(jīng)濟(jì)多種形態(tài)變化,起到了不可替代的積極作用。當(dāng)前，靈活就業(yè)規(guī)模已超過2 億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口40%以上，隨著新業(yè)態(tài)的持續(xù)發(fā)展，就業(yè)規(guī)模還將進(jìn)一步擴(kuò)大。但是，在2 億多靈活就業(yè)人員中，參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)的不足四分之一，參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的不到五分之一，參加失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的人數(shù)更少。與正規(guī)就業(yè)相比，靈活就業(yè)流動(dòng)性更強(qiáng)，失業(yè)和工傷風(fēng)險(xiǎn)更高，對社會(huì)保障的需求更高。

靈活就業(yè)人員參保的主要問題

目前，各地正在積極探索靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)的新路徑新制度，保障項(xiàng)目逐漸完善，從養(yǎng)老和醫(yī)療的重點(diǎn)保障，正在走向養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等的全面保障。但也存在一些特殊問題，具體包括：靈活就業(yè)人員的界定尚不清晰，參加社會(huì)保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)跨制度轉(zhuǎn)移過程中的權(quán)益損失，就業(yè)靈活化和去雇主化帶來的失業(yè)保障欠缺，以及相關(guān)法律法規(guī)不適應(yīng)勞動(dòng)力市場新變化等問題。

靈活就業(yè)邊界模糊，責(zé)任主體不明?！办`活就業(yè)”首次出現(xiàn)在“十五規(guī)劃”文件中，20 年來沒有統(tǒng)一的概念界定。目前2 億多靈活就業(yè)人員中包括個(gè)體就業(yè)約1.2 億人，家政服務(wù)業(yè)從業(yè)超過3000 萬人，依托互聯(lián)網(wǎng)就業(yè)將近8000 萬人，此外還有數(shù)以千萬計(jì)未簽訂勞動(dòng)合同或簽訂1 年以下勞動(dòng)合同的農(nóng)民工。個(gè)體就業(yè)、自雇就業(yè)、自主就業(yè)以及平臺(tái)就業(yè)等非正規(guī)就業(yè)多種形式疊加，造成靈活就業(yè)底數(shù)不清，邊界不明，這給制定和實(shí)施靈活就業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)制度造成困難。

靈活就業(yè)的類型既有受雇就業(yè)也有自雇就業(yè)，還有自主就業(yè)、平臺(tái)就業(yè)等多種形式，勞動(dòng)關(guān)系、用工關(guān)系、民事關(guān)系等界定尚不清晰，保障主體及其責(zé)任不明。調(diào)查顯示，近20%的被調(diào)查平臺(tái)就業(yè)人員同時(shí)供職兩家及以上平臺(tái)，其中四分之一以上未簽訂任何協(xié)議；14.3%的被調(diào)查靈活就業(yè)人員發(fā)生過工傷事故，其中15.6%未獲得任何補(bǔ)償?！锻赓u平臺(tái)用工模式法律研究報(bào)告》指出，外賣平臺(tái)的認(rèn)勞率在1%以內(nèi)，配送商通過外包和個(gè)體工商戶模式將認(rèn)勞率從81.6%降至46.9%和58.6%。

個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重，獲得待遇資格難。靈活就業(yè)人員以“個(gè)人身份參保”參加社會(huì)保險(xiǎn)，需要個(gè)人承擔(dān)全部繳費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)方面，據(jù)調(diào)查，九成的被調(diào)查靈活就業(yè)人員希望參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率不要超過10%，八成的被調(diào)查者表示參加職工醫(yī)保的繳費(fèi)率不要超過10%，但目前兩項(xiàng)合計(jì)繳費(fèi)率達(dá)到30%左右，遠(yuǎn)超靈活就業(yè)人員可承受繳費(fèi)的心理上限。失業(yè)保險(xiǎn)方面，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》未明確靈活就業(yè)人員參保辦法，對于已參保人員轉(zhuǎn)為靈活就業(yè)的，失業(yè)時(shí)須滿足“非自愿離職”“最低繳費(fèi)1 年”才能申請待遇，許多人尤其是參保農(nóng)民工很難滿足這些條件，造成失業(yè)保障缺失。工傷保險(xiǎn)方面，目前不接受以個(gè)人身份參保，靈活就業(yè)人員無法獲得保障。

就業(yè)流動(dòng)性強(qiáng)，社保關(guān)系銜接不暢。靈活就業(yè)人員在不同區(qū)域間流動(dòng)性較大，在不同平臺(tái)間轉(zhuǎn)移頻繁，返鄉(xiāng)就業(yè)人員還會(huì)面臨不同社保制度之間的轉(zhuǎn)換，這些對社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的經(jīng)辦工作帶來較大挑戰(zhàn)。調(diào)研顯示，“收入不穩(wěn)定，容易斷保”是靈活就業(yè)人員未參保的首要原因，選擇在就業(yè)地參保、在戶籍地參保和對參保地沒有要求的各占三分之一，靈活就業(yè)人員參保最希望得到的服務(wù)是社保關(guān)系的便攜性。

解決靈活就業(yè)人員社保問題的基礎(chǔ)是明晰責(zé)任主體，途徑是創(chuàng)新參保手段，關(guān)鍵是增強(qiáng)制度包容性，分類別、分步驟推進(jìn)靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)。

當(dāng)前政策規(guī)定，跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，個(gè)人繳費(fèi)全部轉(zhuǎn)出，但單位繳費(fèi)只能轉(zhuǎn)出一部分，其余仍留在原參保地；從職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入居民養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，只轉(zhuǎn)出個(gè)人繳費(fèi)，單位繳費(fèi)不轉(zhuǎn)出。這些政策障礙挫傷了靈活就業(yè)人員參保積極性。近年來，大批靈活就業(yè)人員選擇參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，除了財(cái)政補(bǔ)貼占比大、個(gè)人繳費(fèi)比職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)少以外，也有跨統(tǒng)籌地區(qū)或跨制度轉(zhuǎn)移社保關(guān)系時(shí)權(quán)益受損的原因。

政策效力弱，相關(guān)法律法規(guī)滯后。我國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度基本建成于上世紀(jì)末，相關(guān)法律法規(guī)例如《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《工傷保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等是建立在用工單位與職工之間具有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，已經(jīng)不能充分適應(yīng)靈活就業(yè)的特征。靈活就業(yè)的最大特征是去勞動(dòng)關(guān)系化和去雇主化，靈活就業(yè)人員與用工單位很難界定為勞動(dòng)關(guān)系，后者很容易躲避“雇主”責(zé)任。我國社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任由單位和職工雙方承擔(dān)，且單位繳費(fèi)責(zé)任更大，尤其是工傷保險(xiǎn)，職工個(gè)人不繳費(fèi)，完全由單位繳費(fèi)才能參保。這就造成靈活就業(yè)人員無法參保，即使參保也會(huì)遇到保障不充分的問題。

目前，靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)均無法可依，社會(huì)保險(xiǎn)的制度供給已經(jīng)不能適應(yīng)靈活就業(yè)人員的參保需求，亟需從法律法規(guī)層面加以補(bǔ)充和完善。

健全靈活就業(yè)人員社保政策的建議

解決靈活就業(yè)人員社保問題的基礎(chǔ)是明晰責(zé)任主體，途徑是創(chuàng)新參保手段，關(guān)鍵是增強(qiáng)制度包容性，分類別、分步驟推進(jìn)靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)。

界定靈活就業(yè)范疇，明確相關(guān)企業(yè)責(zé)任。根據(jù)與用工單位關(guān)系的緊密度，靈活就業(yè)人員大致可分為三類：符合確立勞動(dòng)關(guān)系（簡稱“一類人員”）；不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系但企業(yè)對勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)管理（簡稱“二類人員”）；個(gè)人依托平臺(tái)自主開展經(jīng)營活動(dòng)或從事自由職業(yè)（簡稱“三類人員”），傳統(tǒng)的零工、季節(jié)工、小時(shí)工、家庭工等可納入“三類人員”。對于“一類人員”，需依法強(qiáng)制參保；對于“二類人員”，鼓勵(lì)用工單位參保并與就業(yè)者合理分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任；對于“三類人員”，鼓勵(lì)個(gè)人積極參加社會(huì)保險(xiǎn)或補(bǔ)充保險(xiǎn)。此外，對于多雇主或共享員工就業(yè)方式的，建議按照“使用者付費(fèi)”原則，由用工單位分別向靈活就業(yè)人員的社保賬戶匹配繳費(fèi)。

針對規(guī)模日益擴(kuò)大的平臺(tái)從業(yè)人員，可從頭部平臺(tái)和人力資源公司等中介機(jī)構(gòu)入手，分層摸清底數(shù)和權(quán)益保障情況，包括人數(shù)規(guī)模、城鄉(xiāng)分布、受教育程度、用工類型、行業(yè)結(jié)構(gòu)，以及與社保相關(guān)的勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)權(quán)益、勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)報(bào)酬、工作場所、就業(yè)流動(dòng)、參保情況、斷保原因等。在此基礎(chǔ)上，研究探索新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參加社保的精準(zhǔn)政策。

降低參保門檻，放寬待遇資格限制。

針對靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)“門檻高”的問題，應(yīng)從入口和出口兩端施力。

在入口端，建議：第一，在強(qiáng)調(diào)待遇與繳費(fèi)掛鉤的基礎(chǔ)上，可將繳費(fèi)基數(shù)由社會(huì)平均工資的60%降至30%－40%，設(shè)立多個(gè)繳費(fèi)檔次（或繳費(fèi)比例），便于有不同保障需求的靈活就業(yè)人員根據(jù)自身情況選擇參保，探索個(gè)體就業(yè)者按經(jīng)營收入（或申報(bào)收入）的一定比例繳費(fèi)，允許經(jīng)營收入中斷或轉(zhuǎn)換工作期間的靈活就業(yè)者跨年緩繳。第二，對于外賣送餐員、騎手、網(wǎng)約車司機(jī)等平臺(tái)從業(yè)人員，建議探索社保個(gè)人賬戶管理方式，將個(gè)人繳費(fèi)和用工單位匹配繳費(fèi)全部進(jìn)入賬戶，采用區(qū)塊鏈技術(shù)，按“個(gè)人開戶、平臺(tái)申請、社?？圪M(fèi)”的方式管理，靈活就業(yè)人員開立社保賬戶，平臺(tái)按單收入的一定比例（或定額）劃轉(zhuǎn)社保賬戶，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定期扣繳社保費(fèi)，用于養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)，賬戶有結(jié)余的可購買商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)。

在出口端，建議：第一，科學(xué)制定待遇與繳費(fèi)掛鉤機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)縮短最低參保時(shí)間要求，例如可將失業(yè)保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限由1 年縮短至“過去1 年內(nèi)至少繳費(fèi)6 個(gè)月”或者“過去2 年內(nèi)至少繳費(fèi)10 個(gè)月”。第二，鼓勵(lì)靈活就業(yè)較集中的行業(yè)由行業(yè)協(xié)會(huì)或工會(huì)組織參加工傷保險(xiǎn)，“一類人員”參保時(shí)由個(gè)人自愿繳費(fèi)和用工單位匹配繳費(fèi)，“二類人員”與用工單位協(xié)議分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，“三類人員”由個(gè)人自愿繳費(fèi)；盡快推廣實(shí)施新業(yè)態(tài)職業(yè)傷害保障制度，初期可引入財(cái)政補(bǔ)助以鼓勵(lì)參保。

創(chuàng)新社保經(jīng)辦機(jī)制，增強(qiáng)社保便攜性。提升公共服務(wù)主動(dòng)性和便捷性，將新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者的職業(yè)技能培訓(xùn)納入社保補(bǔ)貼范圍。充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和手機(jī)應(yīng)用程序普及率高的條件，搜集、整理、編纂、遞送國家和地方政府關(guān)于靈活就業(yè)人員社保權(quán)益的政策信息，用線上窗口代替線下窗口，用機(jī)器審核代替人工審核，提高社保經(jīng)辦便捷性、及時(shí)性、精準(zhǔn)性。

對于跨統(tǒng)籌區(qū)域、跨城鄉(xiāng)社保制度流動(dòng)就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的，充分利用國家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，采取“分段記錄繳費(fèi)，綜合核算權(quán)益，統(tǒng)一計(jì)發(fā)待遇，基金統(tǒng)籌清算”的方式，保障靈活就業(yè)人員社保權(quán)益完整，提升靈活就業(yè)人員參保經(jīng)辦效率。

科學(xué)研判靈活就業(yè)特征，加快完善相關(guān)法律法規(guī)。修訂《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，擴(kuò)充對“失業(yè)”的界定，將靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保障范圍，放寬待遇資格條件，使其更加適應(yīng)靈活就業(yè)的流動(dòng)性特征。修訂《工傷保險(xiǎn)條例》，弱化以勞動(dòng)關(guān)系作為參保前提，強(qiáng)化以勞動(dòng)收入作為參保基礎(chǔ)。修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》，明確將多種用工形式的就業(yè)人員納入社會(huì)保險(xiǎn)中，完善跨統(tǒng)籌地區(qū)或跨制度的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，確保靈活就業(yè)人員的社保權(quán)益。