鐵路應(yīng)急管理體系優(yōu)化研究

劉 俊

（中國鐵路南寧局集團(tuán)有限公司 辦公室，工程師，廣西 南寧 530029）

進(jìn)入新時代，在鐵路高質(zhì)量發(fā)展的新形勢下，鐵路應(yīng)急管理面臨新的課題。創(chuàng)新應(yīng)急管理理念，加強(qiáng)鐵路應(yīng)急體制、機(jī)制和能力建設(shè)，對提高鐵路應(yīng)對突發(fā)事件能力，最大限度減少鐵路突發(fā)事件發(fā)生，降低突發(fā)事件造成的損失和影響，科學(xué)、快速、有效處置突發(fā)事件，保障旅客安全、舒適、便捷出行，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

1 應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀

目前，各鐵路局集團(tuán)公司應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)和職責(zé)分工還保留著傳統(tǒng)方法。應(yīng)急辦設(shè)置在辦公室，負(fù)責(zé)應(yīng)急總體預(yù)案管理，向國鐵集團(tuán)等報送應(yīng)急信息；設(shè)立應(yīng)急指揮中心，與調(diào)度所同屬一個機(jī)構(gòu)，承擔(dān)應(yīng)急救援工作的組織、協(xié)調(diào)和指揮等職能；運(yùn)輸部負(fù)責(zé)應(yīng)急工作分析、考核，組織或參與大型綜合應(yīng)急演練管理；安監(jiān)室負(fù)責(zé)與鐵路安全監(jiān)管等機(jī)構(gòu)的日常工作聯(lián)系并報送相關(guān)應(yīng)急事件信息，組織鐵路應(yīng)急事故的調(diào)查和處理；各專業(yè)部門負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的專項應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急事件處置和專業(yè)應(yīng)急培訓(xùn)演練。

2 應(yīng)急管理體系存在的問題

2.1 應(yīng)急管理理念認(rèn)識不夠全面

新形勢下應(yīng)急管理正在經(jīng)歷從被動應(yīng)付到主動保障的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，部分部門和單位對新理念認(rèn)知程度與科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)、動態(tài)風(fēng)險治理機(jī)制要求存在一定差距。

2.1.1 “以防為主”理念樹立不牢 推動應(yīng)急管理從應(yīng)急處置導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險治理與應(yīng)急管理并重導(dǎo)向不夠有力，“防、抗、救”結(jié)合不夠緊密，存在安全管理、隱患排查治理、風(fēng)險辨識和預(yù)警與應(yīng)急管理相分離的問題，導(dǎo)致突發(fā)事件數(shù)量不少。

2.1.2 “精準(zhǔn)治理”理念理解不深 部分部門和單位沒有牢固樹立起“精準(zhǔn)治理”理念，涉及高鐵和旅客列車應(yīng)急處置事件時間偏長，影響應(yīng)急工作質(zhì)量和成效，暴露出應(yīng)急預(yù)案編制、搶險救援組織等工作的科學(xué)性、針對性、精準(zhǔn)性有待提升。

2.1.3 “依法管理”理念認(rèn)識不夠 中國鐵路南寧局集團(tuán)有限公司（以下簡稱“集團(tuán)公司”）應(yīng)急工作的依法規(guī)范管理水平存在短板，對安監(jiān)室、應(yīng)急指揮中心、運(yùn)輸部、調(diào)度所各自職責(zé)未明確界定，存在相互推諉扯皮現(xiàn)象。

2.1.4 “社會共治”理念落實(shí)不暢 鐵路長期以來實(shí)行垂直化、封閉式管理，部分部門和單位未形成“社會共治共享”理念，與地方政府和企業(yè)力量、資源、裝備協(xié)同應(yīng)急處置意識不強(qiáng)，路地聯(lián)防聯(lián)動機(jī)制不健全，全社會“大應(yīng)急”格局尚未形成。

2.2 應(yīng)急管理體系不夠健全

集團(tuán)公司應(yīng)急管理體系仍沿襲鐵路管理體制改革前的制度安排和思路做法，應(yīng)急職責(zé)、應(yīng)急資源、應(yīng)急信息條塊分割，難以適應(yīng)“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系最新要求。

2.2.1 應(yīng)急職責(zé)分散 《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》根據(jù)突發(fā)公共事件性質(zhì)主要分為自然災(zāi)害、安全事故、公共衛(wèi)生、社會安全四大類。從集團(tuán)公司層面來看，公共衛(wèi)生、社會安全類事件應(yīng)急管理職責(zé)集中明確，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難類應(yīng)急管理職責(zé)相對分散。集團(tuán)公司20個專項預(yù)案，日常辦事機(jī)構(gòu)分別設(shè)在不同部室且每個部室均負(fù)有不同的應(yīng)急職責(zé)。應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)和職責(zé)高度分散，造成權(quán)責(zé)不匹配、管理條塊分割、小馬拉大車等問題，無法真正做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮和高效處置。

2.2.2 應(yīng)急資源分散 集團(tuán)公司絕大部分應(yīng)急的人力、物力、財力如無人機(jī)等應(yīng)急救援、巡視檢查設(shè)備，均分散在各系統(tǒng)、各單位，缺乏統(tǒng)一、集中調(diào)配使用，影響應(yīng)急處置效率，存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象。各專業(yè)系統(tǒng)應(yīng)急管理專家沒有統(tǒng)一管理，均是由各部門自行組織評定、管理、考核，專家隊伍整體素質(zhì)和作用發(fā)揮參差不齊。

2.2.3 應(yīng)急信息分散 集團(tuán)公司應(yīng)急指揮系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各部門間、部門和基層單位、單位與單位間信息無法實(shí)時共享、互聯(lián)互通，鐵路與地方間災(zāi)害預(yù)警和突發(fā)事件信息共享不及時、不對稱問題突出，影響路地聯(lián)合協(xié)作應(yīng)急處置成效。

2.3 應(yīng)急能力建設(shè)不夠完善

科學(xué)高效的應(yīng)急處置需要有現(xiàn)代化應(yīng)急能力作為保障，集團(tuán)公司近幾年雖取得長足進(jìn)步，但應(yīng)急能力建設(shè)仍亟待加強(qiáng)。

2.3.1 二級應(yīng)急指揮能力建設(shè)滯后 目前集團(tuán)公司應(yīng)急指揮中心建設(shè)改造工程正在推進(jìn)，軟硬件配套設(shè)施功能尚不完善，基層單位安全生產(chǎn)指揮中心建設(shè)參差不齊。

2.3.2 應(yīng)急專家隊伍素質(zhì)不高 應(yīng)急救援專家隊伍由鐵路運(yùn)輸、機(jī)務(wù)、車輛、工務(wù)、電務(wù)、衛(wèi)生防疫、工程建筑等技術(shù)人員兼職，缺少應(yīng)急領(lǐng)域?qū)Ｂ毴藛T，應(yīng)急救援專業(yè)能力不足，如集團(tuán)公司應(yīng)急指揮中心，沒有配備專職人員，各部門值班人員承擔(dān)應(yīng)急處置職責(zé)，人員不固定，專業(yè)應(yīng)急知識和綜合指揮能力不強(qiáng)，嚴(yán)重影響應(yīng)急處置質(zhì)量和效率。在應(yīng)急事件處置過程中部分生產(chǎn)一線干部職工暴露出缺乏應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)技能和經(jīng)驗(yàn)，無法做到科學(xué)高效處置。

2.4 應(yīng)急預(yù)案管理存在漏洞

部分預(yù)案與實(shí)際不符，如46 個集團(tuán)公司層面、177 個基層單位層面預(yù)案為高鐵開通前制訂，無法滿足全面進(jìn)入高鐵時代的形勢要求。公司制改革引入新體制、新機(jī)制，但預(yù)案修訂進(jìn)度緩慢，僅修訂各類預(yù)案252個，不到預(yù)案總數(shù)三分之一。部分部門和單位對預(yù)案管理不夠重視，對本部門負(fù)責(zé)的專項預(yù)案和部門預(yù)案掌握不全面，預(yù)案修訂及演練工作不及時不到位。應(yīng)急預(yù)案缺少上位參考，國家、自治區(qū)和國鐵集團(tuán)的突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案均未修訂出臺，經(jīng)過10 多年的應(yīng)急管理實(shí)踐，現(xiàn)有總體應(yīng)急預(yù)案暴露出職責(zé)不清、定位模糊，在應(yīng)急理念、職能調(diào)整劃分等方面缺少依據(jù)，總體應(yīng)急預(yù)案修訂推進(jìn)緩慢。

3 推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)的思考

3.1 改革優(yōu)化應(yīng)急管理體制

從國家應(yīng)急體系改革思路來看，建立集中統(tǒng)一、協(xié)同高效的應(yīng)急管理體系是大勢所趨，需要理順明確應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、指揮機(jī)構(gòu)，整合分散應(yīng)急資源?；谝陨纤伎?，比照國家和地方應(yīng)急管理模式，按照“一部門、七統(tǒng)一”思路和“集中化”原則，優(yōu)化應(yīng)急管理體制。

3.1.1 “一部門”整合 整合應(yīng)急辦、安監(jiān)室、防洪辦、應(yīng)急指揮中心和專業(yè)部門的應(yīng)急管理職能，以及應(yīng)對冰雪凝凍天氣領(lǐng)導(dǎo)小組、防洪指揮部、抗震救災(zāi)指揮部日常辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)，以安監(jiān)室機(jī)構(gòu)人員為底，成立應(yīng)急管理部，全面負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和事故災(zāi)害類突發(fā)事件應(yīng)急管理工作。

3.1.2 “七統(tǒng)一”綜合 應(yīng)急管理部統(tǒng)一負(fù)責(zé)應(yīng)急預(yù)案管理、應(yīng)急演練管理、應(yīng)急處置的分析考核；統(tǒng)一負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難類應(yīng)急管理和救援指揮；統(tǒng)一負(fù)責(zé)應(yīng)急專業(yè)隊伍建設(shè)和管理；統(tǒng)一負(fù)責(zé)應(yīng)急管理平臺建設(shè)和啟動應(yīng)急響應(yīng)救援指揮；統(tǒng)一管理和調(diào)配應(yīng)急力量、裝備、物資和路地資源；統(tǒng)一管理和報送各類應(yīng)急突發(fā)事件信息；統(tǒng)一負(fù)責(zé)建立完善集團(tuán)公司內(nèi)外部應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)動機(jī)制。在應(yīng)急管理部設(shè)1個應(yīng)急管理科，承接應(yīng)急管理工作，定員10-12人。

3.1.3 “集中化”管理 優(yōu)化調(diào)整應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，將自然災(zāi)害和事故災(zāi)害類突發(fā)事件救援指揮職責(zé)納入調(diào)度所應(yīng)急指揮中心，單獨(dú)設(shè)立集團(tuán)公司應(yīng)急指揮中心，應(yīng)急指揮中心主任由調(diào)度所主任兼任，每日安排專人值班值守，實(shí)行三班倒、每班5人（運(yùn)輸專業(yè)1人、客貨專業(yè)1 人、機(jī)輛專業(yè)1 人、工電供專業(yè)1 人，帶班人員1人），另設(shè)3至4名管理人員，全面負(fù)責(zé)24小時應(yīng)急值班和突發(fā)事件的應(yīng)急救援指揮。

3.2 健全完善應(yīng)急管理制度機(jī)制

3.2.1 健全完善應(yīng)急預(yù)案體系 《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》規(guī)定要求，結(jié)合集團(tuán)公司實(shí)際，修訂完善集團(tuán)公司總體應(yīng)急預(yù)案，明確各部門職責(zé)、預(yù)案體系構(gòu)架、應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，完善各類各層級預(yù)案啟動條件、處置流程，確保預(yù)案更具指導(dǎo)性、時效性和可操作性。

3.2.2 健全完善風(fēng)險管控預(yù)警機(jī)制 按照以防為主、源頭治理、關(guān)口前移、人防物防技防“三位一體”相結(jié)合的原則，建立高鐵異物侵限和風(fēng)雨雪監(jiān)測報警系統(tǒng)、危巖落石和護(hù)路神報警系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、消防監(jiān)測系統(tǒng)，以及機(jī)務(wù)6A、車輛5T、動車組TEDS、工務(wù)斷軌監(jiān)測、電務(wù)特性監(jiān)測回放、供電6C等監(jiān)測系統(tǒng)，接入地震局EQIM地震信息共享平臺，將鐵路防洪監(jiān)測設(shè)備接入地方自然資源廳監(jiān)測平臺，逐步推進(jìn)跨系統(tǒng)、跨專業(yè)數(shù)據(jù)集成和信息共享，提高風(fēng)險識別和預(yù)報預(yù)警能力，提升安全風(fēng)險管控和安全隱患排查治理的信息化、智能化管理水平。

3.2.3 健全完善路地聯(lián)防聯(lián)動救援機(jī)制 基于集團(tuán)公司與廣西應(yīng)急管理廳簽訂的《鐵路運(yùn)輸應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機(jī)制框架協(xié)議》，推動建立完善與廣東、湖南、貴州、云南4 省，沿線各地市應(yīng)急管理、自然資源、交通、水利、氣象、公安、消防等單位，以及相關(guān)企業(yè)的聯(lián)動工作機(jī)制，在信息共享、實(shí)戰(zhàn)演練、救援聯(lián)動、災(zāi)害治理、預(yù)警監(jiān)測等方面開展深入合作，形成大應(yīng)急防災(zāi)救災(zāi)體系。

3.3 大力加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)

按照資源整合、保障有力、科技支撐的原則，強(qiáng)化應(yīng)急能力建設(shè)。

3.3.1 加快集團(tuán)公司應(yīng)急指揮中心建設(shè) 完善應(yīng)急通信、應(yīng)急信息和大屏幕顯示等系統(tǒng)，全面提升應(yīng)急指揮能力，設(shè)置應(yīng)急輔助預(yù)警模塊，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)、VR技術(shù)實(shí)現(xiàn)異物侵入自動識別、自動報警，向手機(jī)APP 終端推送報警信息，手機(jī)APP 可面向社會公眾開放文字、圖片上傳功能，與“96116”報警電話互聯(lián)互通，提高災(zāi)害預(yù)警時效性和準(zhǔn)確性；設(shè)置應(yīng)急決策支撐模塊，依托云計算、AR 遠(yuǎn)程可視化技術(shù)和專業(yè)監(jiān)測報警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害和設(shè)備故障自動診斷報告和遠(yuǎn)程指揮控制列車（日本新干線的地震監(jiān)測報警系統(tǒng)，可以全天24小時自動捕捉地震初期的縱波，在危害更大的橫波到來之前，立即向牽引變電所發(fā)出指令，自動切斷接觸網(wǎng)供電、迫使列車停車，反應(yīng)時間僅需1～2秒）。

3.3.2 加強(qiáng)應(yīng)急裝備能力建設(shè) 堅持補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，加大先進(jìn)適用裝備配備力度，重點(diǎn)加強(qiáng)高鐵應(yīng)急救援能力建設(shè)，優(yōu)化救援點(diǎn)布局和救援機(jī)具配置，確保滿足應(yīng)急所需，如：借鑒德國“產(chǎn)學(xué)研”一體化經(jīng)驗(yàn)做法，聯(lián)合廠商、院校，根據(jù)我國高鐵橋隧占比大、場景復(fù)雜等特點(diǎn)，研發(fā)出動快捷、便于操作、質(zhì)量可靠適用于高架橋梁、長大隧道等特殊地段的救援起復(fù)裝備；借鑒國外及地方經(jīng)驗(yàn)，建立與地方空中救援力量聯(lián)動機(jī)制，將直升飛機(jī)納入應(yīng)急救援體系，當(dāng)其他交通方式難以抵達(dá)事故現(xiàn)場時，以最快速度到達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行人員救治（目前，濟(jì)南局集團(tuán)公司管內(nèi)淄博北站和濰坊北站已開通直升飛機(jī)預(yù)約服務(wù)，為需要緊急救援的病人、醫(yī)療項目提供支援）。

3.3.3 加強(qiáng)應(yīng)急信息平臺建設(shè) 加快推進(jìn)應(yīng)急指揮信息平臺開發(fā)工作，結(jié)合地理信息平臺（GIS）建設(shè)，整合內(nèi)部各專業(yè)和地方政府提供的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)資料查詢、應(yīng)急值守、預(yù)案管理、資源管理、應(yīng)急處置、應(yīng)急演練、應(yīng)急評估、應(yīng)急指揮決策等功能，促進(jìn)提高應(yīng)急工作的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平。

3.3.4 加強(qiáng)應(yīng)急隊伍建設(shè) 配齊配強(qiáng)救援列車人員，依托施工單位建立鐵路隧道專業(yè)搶險隊，與相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)共建鐵路醫(yī)療救援隊，在各級鐵路公安機(jī)關(guān)建立處突應(yīng)急隊伍。按照少而精的原則，在集團(tuán)公司兩級應(yīng)急（生產(chǎn)）指揮中心配備專職管理人員。加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)和演練，提高一線干部職工應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)能力。

3.3.5 強(qiáng)化應(yīng)急物資保障能力建設(shè) 按照物資共享、定點(diǎn)分級配置、依托地方資源、避免重復(fù)投資的原則，加強(qiáng)對應(yīng)急物資保障能力管理，提高應(yīng)急物資儲備效能和供應(yīng)保障能力，如建立應(yīng)急物資信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對應(yīng)急物資的實(shí)時監(jiān)控和動態(tài)管理，提高應(yīng)急物資的統(tǒng)籌調(diào)配能力，如每年入汛前，提前在鐵路沿線車站儲備防洪片石、石砟等搶險備料，科學(xué)配備大型搶險機(jī)械，確保發(fā)生災(zāi)害或險情時，能夠快速處置。

4 結(jié)論

建立健全與國家應(yīng)急體系建設(shè)要求相適應(yīng)、與有效應(yīng)對突發(fā)事件相匹配、符合鐵路改革發(fā)展新形勢、覆蓋突發(fā)事件應(yīng)對全過程的鐵路應(yīng)急管理體系，需要管理體制、預(yù)警預(yù)案、裝備設(shè)備、人員能力、信息平臺、救援保障共同作用。通過推進(jìn)應(yīng)急管理體系不斷健全完備，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理水平再上新臺階，確保高鐵和旅客列車安全萬無一失，最大限度減少突發(fā)事件造成的人員傷亡。