“一帶一路”背景下我國應對恐怖融資的對策

劉泰騏

中國人民公安大學 國家安全學院，北京 100038

美國馬里蘭大學建立的GTD(Global Terrorism Datebase)數(shù)據(jù)顯示，2000—2014年，全球恐怖襲擊數(shù)量上升了10倍，恐怖主義已成為威脅人類生命財產(chǎn)安全的頭號元兇，各國打擊恐怖主義義不容辭。打擊恐怖活動組織資金鏈，消滅其經(jīng)濟基礎，截斷其資金轉移通道，采取有力對策打擊恐怖融資，對于打擊恐怖主義至關重要[1]。研究“一帶一路”背景下我國應對恐怖融資的對策對打擊恐怖融資行為有重要意義。

一、 “一帶一路”背景下打擊恐怖融資的意義

“一帶一路”沿線國家眾多，情況錯綜復雜，沿線各國利益訴求多元化，再加上大國政治力量的影響，地緣政治環(huán)境復雜多變，國家分歧、民族沖突、宗教矛盾、恐怖主義等嚴重影響沿線地區(qū)的安寧與穩(wěn)定，“一帶一路”建設面臨著眾多安全挑戰(zhàn)，而恐怖主義是威脅“一帶一路”建設的頭號因素?？植廊谫Y是恐怖主義賴以生存的土壤，打擊恐怖融資對維護“一帶一路”和諧穩(wěn)定具有重要意義[2]。

(一)“一帶一路”面臨的安全挑戰(zhàn)

當前，“一帶一路”面臨的安全挑戰(zhàn)主要有能源競爭、恐怖主義及跨國犯罪等。沿線國家政治動蕩、民族宗教沖突、恐怖主義威脅不斷，利益爭奪激烈。此局勢為“一帶一路”建設和國家利益以及人身安全造成巨大威脅，成為“一帶一路”發(fā)展中的巨大挑戰(zhàn)。沿線某些國家經(jīng)濟發(fā)展緩慢，貧富差距大，成為恐怖主義滋長和發(fā)展的溫床，受民族情緒影響易攻擊我國在海外的投資項目，綁架中方工作人員，嚴重威脅我國海外利益。海盜、販毒等跨國犯罪活動也層出不窮[3]。

(二)恐怖融資在恐怖活動組織中的地位

資金是恐怖活動組織最根本生命線，沒有資金的支持，恐怖活動組織不僅無法發(fā)動恐怖襲擊實現(xiàn)其政治目標，而且根本無法維持其正常運轉?！耙粠б宦贰毖鼐€恐怖主義勢力盤根錯節(jié)，以“基地”組織為例，其每年用于維持運轉的經(jīng)費高達3 000萬美元[4]。實際上，資金一直是“基地”組織恐怖網(wǎng)絡發(fā)展的核心，“9·11”恐怖襲擊后，“基地”組織擴張類似于跨國企業(yè)組織模式?！盎亍苯M織利用其龐大的資金實力建立和維持著全球超過20個激進“圣戰(zhàn)”組織對其忠誠?？梢?，恐怖融資是支撐恐怖主義運轉的關鍵，而恐怖主義則是“一帶一路”穩(wěn)定的巨大威脅[5]。

(三)打擊恐怖融資對于“一帶一路”的意涵

恐怖主義是當前“一帶一路”穩(wěn)定發(fā)展的最大威脅，而恐怖融資是恐怖主義賴以生存的條件和前提。因此，打擊恐怖融資對于“一帶一路”的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展具有重要意義。2020年6月24日，美國發(fā)布了《2019年反恐形勢國別報告》[6]，其中支恐國家和恐怖分子避風港部分包括了許多“一帶一路”沿線國家(1)美國對全球恐怖主義形勢的判斷只具有參考價值，并不具有普遍意義。?！耙粠б宦贰睒I(yè)務范圍包括國際結算、項目貸款、貿(mào)易投資、海外上市、資本運作等，這些業(yè)務推進過程中，容易被恐怖活動組織利用，成為恐怖融資的工具[7]。我們應認識到反恐怖融資是打擊恐怖主義的利器，只有切實把反恐怖融資提到戰(zhàn)略高度，切斷恐怖主義的生命線，才能有效打擊恐怖主義[6]。

二、 “一帶一路”面臨的恐怖融資形勢

(一)能源合作方面的恐怖融資

中亞、中東以及北非地區(qū)原油及天然氣儲備豐富，與這些地區(qū)的國家開展能源合作，不僅可以應對我國貧油、少氣的能源問題，并且可以推動能源技術交流與提升，為綠色能源革命、世界環(huán)境保護貢獻力量?？v然合作前景一片美好，但我們也應該認識到在“一帶一路”沿線地區(qū)，恐怖主義勢力盤根錯節(jié)，能源合作過程中很大程度上會受到恐怖融資活動的干擾。根據(jù)美國《2019年反恐形勢國別報告》，恐怖活動組織近年來已經(jīng)通過開采石油、天然氣和煤炭等自然資源進行恐怖融資[6]。根據(jù)FATF發(fā)布的統(tǒng)計報告顯示，2014年以來，“ISIS”在伊拉克、敘利亞和科威特等地控制了大量油田，通過開展石油交易以及強制收取管理費等方式獲取資金；“基地”組織也控制了阿富汗的部分油田，作為其組織運轉和開展恐怖活動的基礎[8]。由此可見，恐怖活動組織已經(jīng)意識到能源資產(chǎn)的重要性，很有可能參與到“一帶一路”能源合作中去，利用各國開展能源合作帶來的便利開展恐怖融資活動[9]?！耙粠б宦贰毖鼐€國家能源合作的一條重要途徑就是開展能源方面的技術交流，包括交流能源開采技術、資金等?？植阑顒咏M織雖然控制了大量能源設施，但其技術有限，不能充分開發(fā)能源。就此而言，恐怖活動組織極有可能混在合作伙伴中，竊取“合作果實”并用于其恐怖融資活動。因此，我們要高度重視能源合作方面的恐怖融資，加強監(jiān)管，不給恐怖活動組織可乘之機。

(二)新型支付手段發(fā)展方面的恐怖融資

根據(jù)全球移動通信系統(tǒng)協(xié)會(GSMA)發(fā)布的《2020年全球移動經(jīng)濟報告》可知，2020年全球移動支付行業(yè)為世界貢獻了4.1萬億美元的經(jīng)濟價值，2019年底全球移動注冊用戶數(shù)量達52億[10]。移動支付等新型支付手段，具有時空限制小、隱私度高、便利性強以及用途多樣化等特點。跨境支付需求在人民幣國際化影響力不斷提升的背景下，在“一帶一路”倡議的紅利下，在沿線國家貿(mào)易來往中，持續(xù)保持著高速增長。與此同時，恐怖活動組織也盯上了新型支付方式發(fā)展的“機遇”，利用移動支付、預付卡和虛擬貨幣支付等手段開展恐怖融資活動[11]。例如，“ISIS”“基地”組織等恐怖主義勢力時常利用互聯(lián)網(wǎng)等科技手段在互聯(lián)網(wǎng)等社交平臺眾籌資金、募集資金，并且在涉恐資金轉移和掩護過程中大量使用新型支付手段[12]。在新型支付手段發(fā)展方面，目前面臨的恐怖融資風險如下。

1.移動支付

移動支付在為“一帶一路”沿線國家?guī)肀憷耐瑫r，其缺點也顯而易見。首先，移動支付平臺屬于第三方，這給監(jiān)管工作帶來一定難度，而且由于沿線國家技術發(fā)展程度和監(jiān)管工作進程不一致等原因，導致監(jiān)管工作無法跟上其發(fā)展速度，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管缺位問題。其次，移動支付匿名性較高，虛擬交易、交易信息偽造的可能性較大。而這些正是恐怖融資活動所必備的條件，恐怖活動組織已經(jīng)開始應用移動支付手段進行資金轉移、非法資金清洗等活動。

2.預付卡

預付卡是在卡中直接編碼或遠程儲存的數(shù)據(jù)卡，里邊預存有固定數(shù)量的電子貨幣或價值。尤其是開放回路(或稱多用途)預付卡，可以在世界各地ATM機上取現(xiàn)、購買物品，有些預付卡還可以進行網(wǎng)上在線交易。預付卡作為可將資金轉移到海外的方式正在逐步取代旅行支票，其便捷性使其獲得廣泛使用。由于存有資金的預付卡在資金離岸后，被再次檢查的概率很小，并且一些系統(tǒng)允許多張卡共用資金，資金的存取可以利用多張關聯(lián)卡完成，這就給恐怖活動組織提供了機會，成為其跨境轉移資金的手段。近年來，金融機構提交的與預付卡相關的交易報告越來越多，對預付卡的資金查控需要特殊權限，并且預付卡大多未實行實名制，使其成為恐怖組織及其成員濫用的融資手段[13]?！耙粠б宦贰毖鼐€國家針對預付卡的法律法規(guī)及政策的完善程度不一致，監(jiān)管機構缺乏合作，監(jiān)管缺失，導致預付卡在“一帶一路”沿線國家被恐怖活動組織用來跨境轉移資金，進行恐怖融資活動的可能性很大[14]。

3.虛擬貨幣支付

恐怖活動組織利用虛擬貨幣開展恐怖融資活動有兩種方式。一是恐怖活動組織利用公眾對虛擬貨幣相關知識的缺乏，打著發(fā)行加密貨幣的旗號，誘騙公眾對其進行投資，并承諾給予高回報，最終將非法所得轉入恐怖活動組織，完成融資行為。其非法所得的來源過程與傳銷、集資詐騙行為無異。二是恐怖活動組織通常利用加密貨幣進行資金轉移、募捐以及詐騙[15]。如2015年，美國人Amin就曾經(jīng)使用比特幣等加密貨幣為“ISIS”提供資金支持，并且在社交媒體上向“ISIS”傳授虛擬貨幣相關技術和知識，試圖為“ISIS”建立一個穩(wěn)定的通過加密貨幣來募捐的平臺[16]。同時，恐怖活動組織亦可以通過首次代幣發(fā)行(ICO)來發(fā)行去中心化的加密貨幣或加密資產(chǎn)，在運營過程中進行暗箱操作、監(jiān)守自盜等行為，盜竊客戶的加密貨幣、資產(chǎn)錢包，進行融資[17]。甚至部分恐怖活動組織利用黑客技術攻擊虛擬貨幣投資平臺，竊取平臺中投資者的加密貨幣，利用加密貨幣完成其恐怖融資行為[18]。

(三)對外投資方面的恐怖融資

自2013年習近平主席提出“一帶一路”倡議以來，我國對外投資份額不斷增長，特別是針對“一帶一路”沿線國家的投資占比更是持續(xù)上升。2017年我國企業(yè)對“一帶一路”沿線國家近3 000家境外企業(yè)實現(xiàn)投資，涉及17個行業(yè)大類，投資總額達201.8億美元，較上年增長31.5%。截至2018年末，我國對“一帶一路”沿線國家投資存量達到1 727.7億美元(2)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國商務部發(fā)布的《中國對外投資合作發(fā)展報告》。。在“一帶一路”倡議下我國逐步擴大對外投資的同時，挑戰(zhàn)和風險隨時出現(xiàn)，特別是在投資區(qū)域、投資方式以及投資主體等方面將面臨恐怖融資風險。如投資區(qū)域方面，恐怖活動組織盤根錯節(jié)的中東、中亞地區(qū)是我國投資重點區(qū)域，這些區(qū)域的投資活動很容易受到恐怖融資活動的干擾和威脅。再如投資主體方面，恐怖活動組織很可能利用虛假注冊公司、空殼公司或偽造交易信息等方式騙取投資款。因此，我國企業(yè)應加強在對外投資活動中的識別能力，防范恐怖融資活動。

三、“一帶一路”背景下我國應對恐怖融資的現(xiàn)實困難

(一)反恐怖融資法律法規(guī)欠完善

從我國現(xiàn)有反恐怖融資的法律法規(guī)來看，仍然存在條款不夠具體，操作流程不夠清晰等不足。特別是特定非金融行業(yè)的反恐怖融資監(jiān)管法律法規(guī)還不夠完善，如《中華人民共和國反恐怖主義法》對反恐及反恐怖融資的條文表述不夠具體，也未規(guī)定反恐怖主義、反恐怖融資的義務[19]。此外，利用非金融機構轉移資金的方式已成為當前恐怖融資的主流方式，但是當今我國在法律層面特別是反恐怖主義立法方面對非金融機構的范圍界定不清晰，這就導致監(jiān)管缺位、監(jiān)管空白問題，不利于反恐怖融資工作的開展。同時，有些金融機構尚未建立反恐怖融資的專門機構和制定相關規(guī)章制度與業(yè)務操作規(guī)程，甚至存在客戶盡職調(diào)查和可疑交易報告義務履行不到位的情況。

(二)反恐怖融資體制機制不成熟

首先，當下開展反恐怖融資工作的機構或部門數(shù)量少，只有中國人民銀行、銀監(jiān)會、公安部等部門。反恐怖融資是一項綜合性工作，需要各部門、各機構通力合作，形成打擊合力。其次，反洗錢職能部門開展工作力度不夠，沒有對金融機構與非金融機構形成有效監(jiān)管。再次，反洗錢、反恐怖融資機構之間信息溝通不暢、情報資源共享不足，沒有形成有效溝通機制，導致監(jiān)管力度、打擊力度不大。此外，各部門實際工作中沒有構建暢通、協(xié)調(diào)的雙向溝通機制。比如海關、商務、稅務與中國人民銀行等分別掌握相關領域的涉恐融資信息和資源，但由于缺乏信息共享平臺和溝通協(xié)調(diào)機制，導致信息分散，難以形成整體優(yōu)勢，容易造成監(jiān)管真空，從而影響反恐怖融資工作效率[20]。

(三)反恐怖融資國際合作較薄弱

在反恐怖融資國際合作方面，我國和其他國家以及國際組織的交互較少，合作基礎較為薄弱。首先，由于我國沒有明確規(guī)定國際條約納入國內(nèi)法的問題，導致國際條約不能在國內(nèi)直接適用，且在履行國際條約義務時顯得力不從心。其次，在涉恐定向金融制裁方面，《中華人民共和國反恐怖主義法》為建立健全涉恐定向金融制裁體系奠定了法律基礎。但我國涉恐資金凍結的義務主體僅限于金融機構和特定非金融機構，并未擴展到所有法人和自然人，沒有明令禁止境內(nèi)實體和自然人與制裁對象進行交易，對聯(lián)合國安理會定向金融制裁的時效性不高。再次，我國金融系統(tǒng)并未建立實時跟蹤聯(lián)合國制裁名單的系統(tǒng)與機制，部分銀行也未建立電子化的名單篩查系統(tǒng)，而只能依靠外交部、反洗錢行政部門等渠道來傳遞，容易出現(xiàn)遺漏與延誤，影響打擊效率。最后，由于體制機制的差異，我國與國際反恐怖融資機構之間的交流較少，銜接也不流暢。

四、 “一帶一路”背景下提升我國應對恐怖融資能力的對策

當前，國際反恐工作形勢越來越嚴峻，我國反恐工作還面臨社會轉型、體制轉軌、國民經(jīng)濟快速發(fā)展、科學技術日新月異、國際資本頻繁流動、金融業(yè)務不斷創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。我們必須將反恐怖融資工作放在中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局這兩個大局之下加以謀劃，才能真正實現(xiàn)“在危機中育先機，于變局中開新局”。

(一)不斷完善反恐怖融資法律法規(guī)

首先，我們要適時修訂《中華人民共和國反洗錢法》，完善對反恐怖融資的界定，突出反洗錢反恐怖融資義務機構特別是法人總部的反恐怖融資義務，提高監(jiān)管工作有效性，調(diào)整優(yōu)化有關反恐怖融資工作流程。其次，高度重視特定非金融行業(yè)的恐怖融資風險，研究制定房地產(chǎn)中介機構、典當行業(yè)、拍賣行業(yè)、珠寶和貴金屬經(jīng)銷商等特定非金融行業(yè)的反恐怖融資制度規(guī)范。一方面要建立并逐步完善房地產(chǎn)等特定非金融行業(yè)的反恐怖融資風險管控框架，另一方面要重視非金融行業(yè)交易主體的受益所有權透明度。最后，雖然我國已正式頒布實施《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》，但是該法律文件未曾述及包括房地產(chǎn)在內(nèi)的特定非金融行業(yè)有關大額可疑交易報告的履職要求。因此，我們應當加強監(jiān)管，采取有效措施，督促特定非金融機構建立完善客戶身份識別、交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告等制度，按照相關規(guī)定自覺履行報告義務。

(二)建立健全反恐怖融資體制機制

一是要與“一帶一路”沿線國家健全監(jiān)管合作機制，加強反洗錢行政主管部門、偵查機關、稅務機關、執(zhí)法機關等之間的交流與協(xié)作。各國監(jiān)管機構應共同建設商討融資機構監(jiān)管方法的會議制度以及監(jiān)管標準。我國與“一帶一路”沿線國家監(jiān)管部門或機構應充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術建立監(jiān)管平臺或風險監(jiān)測系統(tǒng)，從而提升預警能力。

二是要充分發(fā)揮金融情報機構的樞紐作用，建立情報信息分級處理機制。在重點地域建立金融情報信息分中心，由其處理與分析當?shù)亟鹑谇閳笮畔?。同時“一帶一路”沿線各國打擊洗錢和恐怖融資的主管部門、稅務機關以及偵查機關應密切合作并共同建立情報信息共享機制，確保及時準確地切斷恐怖融資活動。

三是要為金融機構遵守反恐怖融資措施提供信息和激勵，發(fā)揮金融機構在反恐怖融資工作中的主導作用，要求金融機構及其工作人員充分認識反恐怖融資的必要性和重要性。金融機構要設立反恐怖融資職能部門，嚴格履行反恐怖融資法定義務，并結合自身業(yè)務實際，采取更有針對性、更有效措施打擊恐怖融資活動[21]。

(三)逐步擴大反恐怖融資國際合作

一是要大力開展與“一帶一路”沿線國家、政府部門等多層面的國際合作，積極探索并促使有關國家就反恐怖融資簽訂雙邊或多邊協(xié)定。積極加入反恐怖融資國際公約、協(xié)定和國際組織，以有利于提高我國反恐怖融資工作效率為落腳點，既要考慮我國反恐怖融資工作需要，也要結合“一帶一路”沿線反恐怖融資形勢，考慮規(guī)則的國際適用性，參與相關反恐怖融資規(guī)則與標準的制定。

二是要在信息交流、情報共享和人員培訓等方面采取多種方式開展反恐怖融資國際合作。通過與國際組織及“一帶一路”沿線國家開展反洗錢反恐怖融資合作培訓，使我國相關人員和機構及時了解國際新形勢，更新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方法。

三是要建立與完善我國反恐怖融資工作體系，盡快實現(xiàn)與國際接軌，進一步深入?yún)⑴c反恐怖融資國際標準研究并逐漸將中國標準升級為國際標準，逐步提升我國在反洗錢、反恐怖融資、打擊恐怖主義等方面的話語權。同時，依托國外優(yōu)質(zhì)資源，不斷提升我國反恐怖融資技術水平以及甄別能力，并加強與“一帶一路”沿線國家的合作，加強與這些國家在反洗錢、反恐怖融資方面的交流，依托國際龐大的金融情報平臺，不斷拓寬我國恐怖融資信息以及違法違規(guī)金融信息的來源渠道。