合作建設(shè)模式下高?；?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理控制芻議

■郭曉波

（河北師范大學(xué) 匯華學(xué)院）

引 言

高?；窘ㄔO(shè)是促進(jìn)高校事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基本保障，是高校辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)條件的直接體現(xiàn)。目前，隨著我國(guó)高等教育事業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，許多高校的基本建設(shè)滯后于辦學(xué)需求，主要體現(xiàn)在校舍面積不足和基礎(chǔ)設(shè)施陳舊等問題。但是，由于高校受限于基建專項(xiàng)資金不足等原因，致使許多高校的基建項(xiàng)目難以順利立項(xiàng)實(shí)施，久而久之，基建規(guī)模不足問題就逐漸成為制約高校長(zhǎng)足發(fā)展的主要瓶頸。近年來，為破解這項(xiàng)阻礙發(fā)展的短板難題，許多高校在現(xiàn)行法規(guī)政策允許的范圍內(nèi)，積極探索和尋求多元化的建設(shè)資金來源，并通過與校外合作建設(shè)的模式啟動(dòng)了一批高?；?xiàng)目，在彌補(bǔ)高校自身建設(shè)資金不足的同時(shí)，也取得了一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。但在這種合作模式下，許多高校的基建項(xiàng)目也隱含了諸多風(fēng)險(xiǎn)，需要高校具備前瞻思維、樹立底線思維，預(yù)設(shè)控制風(fēng)險(xiǎn)防線。

1 合作建設(shè)模式的內(nèi)涵及特征

1.1 合作建設(shè)模式的內(nèi)涵

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情越來越高，加之相關(guān)配套的政策制度日趨成熟，在許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域先后沉淀出一些成熟的合作建設(shè)模式，如廣為行業(yè)熟知的BOT、BT、TOT等PPP合作模式。這些合作模式因其具有應(yīng)用廣和效果好等特點(diǎn)，長(zhǎng)期以來備受融資合作市場(chǎng)的歡迎。但是，由于高?；愴?xiàng)目尚未在政府部門PPP庫(kù)中形成有力的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因此，高校為了提高基建項(xiàng)目的建設(shè)效益和效率，時(shí)常會(huì)選擇上述合作模式以外的另一種合作模式，即“意思自治式”的合作模式。因此，本文所敘述的“合作建設(shè)模式”可以解釋為：“高校經(jīng)與有合作建設(shè)意愿的校外單位，在雙方自愿平等、合作互利的原則上，雙方通過直接約定和實(shí)施有關(guān)合作建設(shè)內(nèi)容，最終實(shí)現(xiàn)雙方利益共贏的一種合作建設(shè)模式”。

1.2 合作建設(shè)模式的特征

意思自治式的合建模式與常規(guī)的PPP模式具有相似性，但它還具有以下突出特征：一是項(xiàng)目管理效率更高。合作建設(shè)模式下的建設(shè)項(xiàng)目主要由是高校和投資方兩家單位參與管理。其中，投資方主要負(fù)責(zé)牽頭實(shí)施，高校做好相關(guān)配合，籌建過程能夠保持項(xiàng)目管理的相對(duì)獨(dú)立性，有利于提高項(xiàng)目管理運(yùn)行的效率。二是合作雙方自主合作的空間比較大。合作雙方基于在依法依規(guī)的框架內(nèi)，能就各自利益主張進(jìn)行充分的事先協(xié)商，雙方的平等性得以全面體現(xiàn)。三是有利于雙方構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作機(jī)制?？傮w上看，合作模式下的高校合建項(xiàng)目，在解決高校建設(shè)資金不足的問題上提供了有益的探索，多數(shù)合建項(xiàng)目能夠發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

2 合作模式下高?；?xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及成因

由于合作項(xiàng)目具有建設(shè)成本高、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、受環(huán)境影響大等特點(diǎn)，因此，任何因素都有可能給項(xiàng)目帶來風(fēng)險(xiǎn)問題[1]。如何識(shí)別高校合建項(xiàng)目所存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，減少合作期間的矛盾糾紛，把運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)降到最低，應(yīng)是高校在籌劃合作建設(shè)類項(xiàng)目時(shí)需要研判的重點(diǎn)。

2.1 基建項(xiàng)目的資金風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目融資是一種具有生命力的融資手段[2]。合作企業(yè)方的資金實(shí)力決定著高校合建項(xiàng)目是否能夠順利竣工的關(guān)鍵性因素。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中，各類企業(yè)魚龍混雜，企業(yè)信譽(yù)與綜合實(shí)力參差不齊，作為以教書樹人為主業(yè)的高校方，在校企合作的前期籌劃過程中，很難準(zhǔn)確識(shí)別出符合自身合作條件的合作企業(yè)。在工程建設(shè)中，建設(shè)資金無疑是最基本、最重要的保證。資金短缺是導(dǎo)致項(xiàng)目工期拖延、停滯甚至工程爛尾的主要因素。其原因主要有：一是投資企業(yè)方對(duì)項(xiàng)目所需資金投入預(yù)估不足。高校建筑往往自身體量偏大、建設(shè)資金相對(duì)投入較高，以普通十萬平米的大型項(xiàng)目為例，按照近年來每平方米建筑成本均價(jià)計(jì)算，每個(gè)項(xiàng)目的建筑施工成本費(fèi)就達(dá)數(shù)億元人民幣以上。除此之外，還有項(xiàng)目所需的電力增容、暖氣并網(wǎng)、給排水管網(wǎng)、環(huán)保技術(shù)和手續(xù)辦理等其他配套費(fèi)用。而投資方則多數(shù)是建筑行業(yè)領(lǐng)域以外的其他業(yè)態(tài)企業(yè)，其本身對(duì)建筑項(xiàng)目不甚了解，因此在項(xiàng)目資金投入上，容易把握不準(zhǔn)或超出投資金額預(yù)期。二是企業(yè)自身綜合實(shí)力不強(qiáng)。近年來，高校合作類項(xiàng)目備受社會(huì)資本的青睞，不少嗅覺靈敏的企業(yè)，經(jīng)不住高?；?xiàng)目收益穩(wěn)定性的誘惑，在沒有正確評(píng)估自身實(shí)力的前提下，便積極主動(dòng)與當(dāng)?shù)馗咝＿M(jìn)行意向洽談。三是缺少政府部門的把關(guān)過程，也是出現(xiàn)資金投資風(fēng)險(xiǎn)的一大誘因。

2.2 基建項(xiàng)目的管理風(fēng)險(xiǎn)

科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)幕ü芾硎谴_?；?xiàng)目順利竣工的重要保障，關(guān)乎工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、安全文明、資料整編等全流程事項(xiàng)的成效。在以投資方為主導(dǎo)的管理模式下，工程建設(shè)管理容易出現(xiàn)以下問題：一是工程項(xiàng)目手續(xù)失范。項(xiàng)目投資方常以追求時(shí)間效益為第一，在辦理規(guī)劃、環(huán)評(píng)、核準(zhǔn)、審圖、設(shè)計(jì)等程序手續(xù)時(shí)，手法比較粗放，項(xiàng)目資料的關(guān)聯(lián)性和準(zhǔn)確性無法得到保證，有時(shí)還存在先施工后補(bǔ)手續(xù)等現(xiàn)象，為后期辦理竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目備案和不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)預(yù)埋了障礙。二是合同管理風(fēng)險(xiǎn)。合作模式下的合同包括高校與投資方的合作合同、高校與施工方等業(yè)務(wù)單位的合同、投資方與有關(guān)業(yè)務(wù)單位的合同等三大類合同。三類合同相互關(guān)聯(lián)，互相制約。在雙方履約過程中，如果投資方的資金鏈出現(xiàn)斷裂，不能如約向高校專用賬戶提供項(xiàng)目資金，則會(huì)直接影響高校方與施工單位之間的合同履約問題，導(dǎo)致高校方不能及時(shí)向施工單位支付施工進(jìn)度款，從而可能引起一系列的合同工糾紛情況。三是招標(biāo)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。通常情況下，基建項(xiàng)目的采購(gòu)招標(biāo)事項(xiàng)必須按照國(guó)家行業(yè)法規(guī)和地方單位的規(guī)章制度執(zhí)行，但在限額標(biāo)準(zhǔn)條件以外，投資方會(huì)采取更為靈活的采購(gòu)形式，如詢價(jià)、邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來源等，可能會(huì)影響到項(xiàng)目的綜合效益水平。分析上述原因主要有：一是項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)不穩(wěn)定。項(xiàng)目工程部的經(jīng)理、技術(shù)員、資料員等一般是由投資方臨時(shí)組成的管理隊(duì)伍，工作具有臨時(shí)性和階段性，人員流動(dòng)性高，導(dǎo)致管理人員的工作責(zé)任心表現(xiàn)不高。有的技術(shù)人員缺乏扎實(shí)的專業(yè)背景和工作經(jīng)驗(yàn)，難以負(fù)擔(dān)起建設(shè)工程質(zhì)量、工期、投資計(jì)劃和投資效益的責(zé)任，造成管理效益低下。二是合作雙方在主體與權(quán)責(zé)事項(xiàng)上含糊不清、權(quán)責(zé)不明。全責(zé)不清容易拉高在后期審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、債務(wù)清算、司法裁決等事項(xiàng)上的認(rèn)定成本。

2.3 基建項(xiàng)目的施工風(fēng)險(xiǎn)

合建項(xiàng)目進(jìn)入施工環(huán)節(jié)后，主要容易出現(xiàn)以下問題：一是施工進(jìn)度難以控制。合建項(xiàng)目類工期安排通常較為緊張，易出現(xiàn)盲目趕工和無序施工狀況。此外，如出現(xiàn)工程項(xiàng)目變更、工程技術(shù)人員變動(dòng)或資金短缺等情況，都會(huì)直接或間接影響工期進(jìn)度。二是施工質(zhì)量難以全面控制。合建項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)屬性屬于高校，高校方理應(yīng)對(duì)項(xiàng)目施工質(zhì)量進(jìn)行全程控制，但在實(shí)際工作當(dāng)中，高校方往往主要依賴于工程監(jiān)理單位。三是安全文明施工風(fēng)險(xiǎn)。合作模式下的基建項(xiàng)目具有明顯的趨利性，因此合建項(xiàng)目多存在于現(xiàn)有的、成熟的大學(xué)校園里進(jìn)行，其形式主要有改擴(kuò)建或局部新建兩種。施工生產(chǎn)的流動(dòng)性決定了生產(chǎn)設(shè)施的臨時(shí)性，作業(yè)環(huán)境的多變性，人員和機(jī)械設(shè)備的流動(dòng)性，施工生產(chǎn)過程的復(fù)雜性等都會(huì)容易造成施工現(xiàn)場(chǎng)安全事故的發(fā)生[3]。上述問題的主要原因是工程管理主體責(zé)任不明確，投資方占據(jù)業(yè)務(wù)上的話語(yǔ)權(quán)高于高校方。從管理體制的形式看，項(xiàng)目部由高校和投資方兩方人員共同組成，所有業(yè)務(wù)單位都應(yīng)向項(xiàng)目部負(fù)責(zé)。但是，除了工程監(jiān)理單位是由高校方直接選定外，其余設(shè)計(jì)、施工等單位均會(huì)向投資方傾斜意見。其次，由于高校方的技術(shù)業(yè)力量和人員班底相對(duì)薄弱，投資方在施工工藝、變更預(yù)算、建材選取、工程量計(jì)算等方面的話語(yǔ)權(quán)會(huì)也重于高校方。雙方在施工層面的權(quán)重不均衡，則容易出現(xiàn)施工進(jìn)度、施工質(zhì)量和安全文明施工等系列隱患問題。

3 合建基建項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策

3.1 選定綜合實(shí)力強(qiáng)的合作方

資金短缺風(fēng)險(xiǎn)是影響合建項(xiàng)目順利竣工的重要因素，遴選一家綜合實(shí)力強(qiáng)、企業(yè)信譽(yù)好的企業(yè)是規(guī)避資金短缺風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措。高校一般要注意做好以下環(huán)節(jié)：一是做好合作信息的推廣，構(gòu)建項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。高校要通過專業(yè)的融資或投資項(xiàng)目平臺(tái)將擬建項(xiàng)目的信息進(jìn)行公布，并提出擬招募合作方應(yīng)具備的基本門檻條件。合理做好合建項(xiàng)目信息的推廣，能夠擴(kuò)大項(xiàng)目的知曉度，有利于吸引更多有實(shí)力的企業(yè)慕名參與，有利于構(gòu)建項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免最終形成人情式合作方、關(guān)系式合作方和招呼式合作方。二是通過公平競(jìng)爭(zhēng)的談判形式，遴選排序出相關(guān)入圍企業(yè)。高校方要在符合報(bào)名條件的企業(yè)中，在公平競(jìng)爭(zhēng)的原則下，使用競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，以“一把尺子”的談判內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，通過充分交流合作意愿，初選出入圍意向合作單位。三是做好實(shí)地調(diào)研考察，最終確定合作方。要善于使用專業(yè)第三方企業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)合作方進(jìn)行全面的合作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以預(yù)防因合作方實(shí)力不足而潛在的合作隱患。

3.2 嚴(yán)謹(jǐn)制定雙方合作建設(shè)協(xié)議

科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮献鲄f(xié)議是確保項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵，合作協(xié)議即是合作雙方真實(shí)意愿的體現(xiàn)，也是約束合作雙方行為的重要法律文書，當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，合作建設(shè)協(xié)議便是雙方維護(hù)各自利益的重要法律依據(jù)。因此，高校方應(yīng)約定清楚以下問題：一是項(xiàng)目投資規(guī)模。主要包括高校基建項(xiàng)目投資建設(shè)規(guī)模、交房標(biāo)準(zhǔn)、施工時(shí)間。二是明確雙方責(zé)任與義務(wù)。三是約定雙方的收益方式。四是約定項(xiàng)目運(yùn)行劃分方式。約定清楚雙方水電暖氣的功能劃分等，避免在運(yùn)行期間出現(xiàn)因分界不清而引發(fā)的相關(guān)糾紛問題。

3.3 做好合建項(xiàng)目的施工管理

做好合建項(xiàng)目的施工管理工作是合作雙方的共同責(zé)任，是確保投資效益收益的重要基礎(chǔ)。一是做好合建項(xiàng)目的組織與管理。高校方要選派業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、作風(fēng)正派的管理人員和技術(shù)人員參與到合建項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)；要構(gòu)建職責(zé)清晰的項(xiàng)目管理機(jī)制，科學(xué)分配雙方的職權(quán)比重，形成互為補(bǔ)充，相互協(xié)同的合作局面。二是嚴(yán)格把握項(xiàng)目實(shí)施單位的入選關(guān)。高校要發(fā)揮業(yè)主的優(yōu)勢(shì)地位，通過招標(biāo)或其他競(jìng)爭(zhēng)方式選擇設(shè)計(jì)、咨詢、施工承包和供貨單位。另外，施工質(zhì)量與施工承包企業(yè)的實(shí)力息息相關(guān)，以筆者所在單位的項(xiàng)目為例，由于施工企業(yè)實(shí)力雄厚，其施工的項(xiàng)目先后獲得石家莊市興石杯(市優(yōu))工程和河北省安濟(jì)杯（省優(yōu)）工程榮譽(yù)稱號(hào)。三是嚴(yán)格控制施工進(jìn)度與施工質(zhì)量。施工過程中，有關(guān)各方要樹立和堅(jiān)持基本的工程管理原則，并注意分析影響施工方工程進(jìn)度的組織風(fēng)險(xiǎn)、資源風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等。高校方同時(shí)應(yīng)注重對(duì)工程質(zhì)量的全面控制，并充分利用好工程監(jiān)理企業(yè)對(duì)校方直接負(fù)責(zé)的機(jī)制，系統(tǒng)有效地應(yīng)用質(zhì)量管理和質(zhì)量控制的基本方法，嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目各參與方的質(zhì)量職責(zé)，有效預(yù)防和正確處理可能發(fā)生的工程質(zhì)量事故，實(shí)現(xiàn)合建項(xiàng)目的質(zhì)量目標(biāo)。

3.4 提高高校自身防范風(fēng)險(xiǎn)的能力

高?；?xiàng)目具有系統(tǒng)性和綜合性的特點(diǎn)，除了易發(fā)生上述風(fēng)險(xiǎn)以外，還有可能受政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、企業(yè)自身等變化因素的影響，從而產(chǎn)生或衍生出其他風(fēng)險(xiǎn)因素。這就要求高校首先要科學(xué)制定符合發(fā)展規(guī)律的基建規(guī)劃，增強(qiáng)科學(xué)決策能力。其次要提高學(xué)校運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，隨時(shí)做好應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備。第三，通過建立健全基建項(xiàng)目管理規(guī)章制度，確保項(xiàng)目運(yùn)行能夠?qū)崿F(xiàn)有序化、規(guī)范化，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。最后，高校管理干部要主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)的要求，提高領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和創(chuàng)新工作方法，切實(shí)增強(qiáng)在合作建設(shè)過程中處理矛盾糾紛的能力。

4 結(jié) 語(yǔ)

高校利用合建方式開展基建項(xiàng)目，在提升學(xué)校辦學(xué)硬件水平、改善校園環(huán)境、提升服務(wù)質(zhì)量等方面發(fā)揮了極為重要的作用。一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)和熱衷于教育事業(yè)的企業(yè)家也紛紛投身教育產(chǎn)業(yè)，為高等教育事業(yè)發(fā)展做出了有益的貢獻(xiàn)。但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨內(nèi)外部變化和經(jīng)濟(jì)下行壓力的背景下，高校應(yīng)積極提升防范合作風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和處理解決風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而為高校的可持續(xù)健康發(fā)展提供有效保障。