變“內(nèi)卷”為邊界外拓:行政審批制度改革邊際遞減效應(yīng)與再創(chuàng)新策略*

□ 賴先進(jìn)

內(nèi)容提要 行政審批制度改革不僅需要總量分析，也需要邊際思考。黨的十八大以來，伴隨著我國各級政府推進(jìn)“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境，行政審批制度改革在總量收益和總效用上取得顯著成效。隨著改革的持續(xù)深入推進(jìn)和實(shí)施，改革也開始面臨邊際遞減效應(yīng)和規(guī)律的約束。如何能進(jìn)一步克服邊際遞減效應(yīng)的挑戰(zhàn)，避免改革陷入內(nèi)卷化風(fēng)險？ 制度再創(chuàng)新是深化行政審批制度改革、去“內(nèi)卷化”風(fēng)險的必然選擇。在策略上，應(yīng)強(qiáng)化制度再創(chuàng)新理念，創(chuàng)新改革目標(biāo)、改革內(nèi)容和改革實(shí)施方式，拓展審批制度改革的認(rèn)知邊界、目標(biāo)邊界、作用領(lǐng)域邊界、效能邊界，變改革“內(nèi)卷”為邊界外拓，不斷增強(qiáng)改革的邊際效用。

一、問題的提出

2001年我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，正式啟動并持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，革新傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下保留的行政審批管理體制，既推動了我國更好地面向世界開放，又更加有效適應(yīng)了國內(nèi)市場化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革。尤其是自黨的十八大以來，在放管服改革和優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，各級政府持續(xù)聚焦行政審批和政務(wù)服務(wù)行為，深化行政審批及相關(guān)服務(wù)的改革與創(chuàng)新，取得了顯著成效。黨的十九屆四中全會在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)安排中，明確指出深化行政審批制度改革。①從實(shí)踐來看，隨著改革的深入推進(jìn)，改革總效用、總收益正在逐步生成和釋放，但從邊際角度看，開始面臨邊際效應(yīng)遞減規(guī)律的制約。如何進(jìn)一步深化行政審批制度改革，克服邊際效應(yīng)遞減，是更好更快推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化的新任務(wù)。

對改革成效進(jìn)行分析是我國推進(jìn)和實(shí)施改革的重要方法論之一，也是改革理論研究的重要任務(wù)之一。改革成效分析既有利于總結(jié)過去改革取得的經(jīng)驗(yàn)，也有利于提出推進(jìn)未來改革向縱深發(fā)展的對策和措施。隨著改革實(shí)踐的深入推進(jìn)，近年來，理論界也注重對改革的成效分析，取得了豐富的研究成果。比如，馬懷德分析了行政審批制度改革的成效；②中國行政管理學(xué)會課題組分析了推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革的成效；③沈榮華分析了黨的十八大以來我國“放管服”改革的成效；④過勇等對黨的十八大以來我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的成效進(jìn)行了分析；⑤楊小軍分析了行政審批制度改革成效⑥等。既有專項(xiàng)改革成效分析，也有放管服等綜合改革成效分析，這些改革成效分析的理論成果為深化改革理論研究奠定了良好的基礎(chǔ)。但從成效分析方法上看，多數(shù)成果是總量成效分析，還相對缺少邊際思考、邊際效用分析。

事實(shí)上，邊際效用也是理解和分析我國改革實(shí)踐的重要視角之一，邊際改革也是我國推進(jìn)改革的重要理論角度和思考方式之一。王澤盈等較早關(guān)注了我國經(jīng)濟(jì)改革邊際效果遞減的問題；⑦安崗從邊際改革模型角度對中國改革微觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，提出雙軌制、增量改革、局部改革、體制外改革的實(shí)質(zhì)都是邊際改革；⑧李松齡認(rèn)為我國改革基本上是按照邊際改革和梯度推進(jìn)的戰(zhàn)略思路進(jìn)行的；⑨陳鵬等分析了邊際約束及成本結(jié)構(gòu)變動下的農(nóng)村金融改革與發(fā)展；⑩薛梅認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)體制改革是邊際的革命。?作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，行政審批制度改革本質(zhì)上也是邊際改革，不僅需要從改革總效用、總效益角度進(jìn)行總量分析，也需要從邊際視角進(jìn)行分析和深入思考。從邊際效用角度，對行政審批制度改革成效進(jìn)行分析，有利于為深化行政審批制度改革提供新的理論參考和實(shí)踐指導(dǎo)。

二、黨的十八大以來行政審批制度改革成效的總量分析

（一）政府行政審批事項(xiàng)大幅削減

受計劃經(jīng)濟(jì)管理體制慣性的作用，盡管我國經(jīng)濟(jì)已邁入市場經(jīng)濟(jì)，“管得過多” 仍然是政府治理面臨的主要問題。市場在資源配置起決定性作用的條件下，政府“管得過多”會抑制市場機(jī)能的有效發(fā)揮。進(jìn)一步解決政府“管得過多”問題，加快實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，成為行政體制改革的長期重要方向。黨的十八大以來，各級政府堅(jiān)持以行政審批制度改革為先導(dǎo)，推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革（簡稱“放管服”改革），政府行使和實(shí)施的行政審批事項(xiàng)大幅減少。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來至2020年9月，國務(wù)院分16 批取消、下放1094 項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，其中，國務(wù)院部門實(shí)施的行政許可事項(xiàng)清單壓減比例達(dá)到47%。?其中，國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)、中央層面核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目、實(shí)施許可證管理的工業(yè)產(chǎn)品種類等關(guān)聯(lián)審批事項(xiàng)大幅減少，尤其是徹底終結(jié)了長期存在的非行政許可審批，消除了行政審批設(shè)定過程中存在的模糊地帶甚至是“灰色地帶”。

（二）市場主體得到有效激發(fā)和培育

行政審批制度是一種以事前準(zhǔn)入許可與管理為特征的管理模式。從理論上看，行政審批制度具有逆向選擇效應(yīng)，不但提高了企業(yè)進(jìn)入市場的難度，而且使進(jìn)入市場的企業(yè)質(zhì)量下降。?隨著事前行政審批事項(xiàng)的大幅削減，市場主體進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動的門檻和壁壘被逐步打破，市場主體也得到了有效培育和激發(fā)。以我國市場主體數(shù)量變化為例，近年來，雖然在國內(nèi)外因素綜合影響下，GDP 增長率出現(xiàn)放緩，但是市場主體數(shù)量在放管服改革的推動下卻實(shí)現(xiàn)了逆勢增長。根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局綜合規(guī)劃司統(tǒng)計，2016年全國市場主體期末實(shí)有8705.4 萬；到2020年，全國市場主體期末實(shí)有13840.7 萬。?在經(jīng)濟(jì)增長放緩的條件下，全國市場主體增長了5000 多萬。尤其是，面對突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，我國推進(jìn)行政審批制度改革、逐步改善營商環(huán)境面臨前所未有的挑戰(zhàn)。2020年以來，我國保持戰(zhàn)略定力，深入推進(jìn)“放管服”改革和行政審批制度改革，持續(xù)改善和優(yōu)化營商環(huán)境，取得了超出預(yù)期的成效，為2020年我國在世界主要經(jīng)濟(jì)體中率先實(shí)現(xiàn)正增長、國內(nèi)生產(chǎn)總值邁上百萬億元新臺階創(chuàng)造了有利的制度條件。

（三）營商環(huán)境全球排名明顯提升

在推進(jìn)行政審批制度改革過程中，尤其是黨的十八大以來放管服改革進(jìn)程中，政府著力優(yōu)化營商環(huán)境，為市場主體創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境。黨的十八大后，我國營商環(huán)境在全球排名得到大幅提升。世界銀行《2020 營商環(huán)境報告》顯示，中國全球營商環(huán)境排名由2012年的第91 位提升到31 位。?中國營商環(huán)境現(xiàn)有排名已高于法國和瑞士等部分發(fā)達(dá)國家營商環(huán)境排名。把營商環(huán)境排名變化放到行政審批制度改革的總歷程中看，我國營商環(huán)境排名已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于審批制度改革啟動初期80-90名的排名位次。這從歷史比較和國際比較的角度進(jìn)一步反映了我國行政審批制度改革取得了顯著成效。疫情防控過程中，各地持續(xù)推進(jìn)審批制度改革、優(yōu)化營商環(huán)境，探索出許多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，為全球營商環(huán)境的改善提供了豐富的改革方案和改革經(jīng)驗(yàn)。2020年，世界銀行專門為中國發(fā)布的《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗(yàn)》專題報告，向全球推廣介紹中國經(jīng)驗(yàn)和做法，中國優(yōu)化營商環(huán)境的成效與措施得到了國際組織的肯定與認(rèn)可。

（四）監(jiān)管與服務(wù)體系得到優(yōu)化

在政府治理體系中，行政審批與事中事后監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)高度關(guān)聯(lián)。黨的十八大以來，深入推進(jìn)放管服改革，把行政審批制度改革與強(qiáng)化監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，取得了超預(yù)期的改革效果。一方面，從監(jiān)管看，創(chuàng)新性地建立健全了事中事后新型監(jiān)管體系。長期以來，我國的政府治理模式是“重事前審批、輕事后監(jiān)管”模式，放管服改革把事前審批放開，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管成為優(yōu)化政府治理體系的必然選擇。各級政府構(gòu)建了“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制、信用監(jiān)管機(jī)制、大數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制、跨部門監(jiān)管機(jī)制、新業(yè)態(tài)包容審慎監(jiān)管機(jī)制，新型監(jiān)管體系基本建立。另一方面，從政務(wù)服務(wù)看，原來到政府辦事“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的頑癥痼疾得到有效治理，各地政務(wù)服務(wù)水平大幅提升。政務(wù)中心辦事的集中度明顯提升，原來群眾辦事“找部門”實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)檗k事“找政府（政務(wù)中心）”。隨著大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的引入，越來越多的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)上辦”“掌上辦”，更大程度上方便了群眾獲得政務(wù)服務(wù)。

總之，隨著放管服改革和優(yōu)化營商環(huán)境的實(shí)施，行政審批制度改革持續(xù)推進(jìn)，審批制度改革的成效在總量上取得了顯著的效益。改革總收益在克服經(jīng)濟(jì)下行壓力中得到進(jìn)一步的彰顯。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”和新冠疫情的沖擊下，放管服改革和行政審批制度改革有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長和市場主體的活躍。從投入與收益角度看，相比出臺經(jīng)濟(jì)政策刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長，改革以低成本實(shí)現(xiàn)了高改革目標(biāo)，“政府不花錢辦事或者花很少錢辦事”。

三、改革邊際效應(yīng)遞減：深化行政審批制度改革的主要挑戰(zhàn)

總體上，深入推進(jìn)行政審批制度改革，為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展釋放了越來越多的改革紅利。行政審批制度改革每推進(jìn)一步，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展就會得到一定程度的激勵和促進(jìn)。改革的總效用正呈現(xiàn)不斷增長的發(fā)展態(tài)勢，改革總紅利也不斷在增加。但是，從邊際分析角度看，隨著行政審批制度改革步入深水區(qū)和關(guān)鍵期，改革的邊際效益將接近改革的峰值，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效用（Marginal utility）遞減現(xiàn)象。?經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)生活中存在一種規(guī)律，即隨著個人消費(fèi)越來越多的某種物品，他從中得到的新增的或邊際的效用量是下降的。?從經(jīng)濟(jì)學(xué)這一規(guī)律看改革，改革的邊際效應(yīng)（效用）遞減是指，隨著政府推出越來越多的改革措施，盡管改革總效用呈現(xiàn)增長，但社會從中實(shí)際得到的新增邊際效用量是下降的（也稱改革邊際遞減效應(yīng)）。行政審批制度改革面臨改革邊際效應(yīng)遞減的挑戰(zhàn)，從以下幾個方面可見一斑。

（一）審批事項(xiàng)削減的增量空間縮小

行政審批項(xiàng)目或事項(xiàng)數(shù)量是衡量行政審批權(quán)的重要指標(biāo)。行政審批項(xiàng)目或事項(xiàng)越多，政府所掌握的行政審批權(quán)就越大。推進(jìn)行政審批制度改革，深化放管服改革，就是要減少行政審批事項(xiàng)、削減政府所掌握的行政審批權(quán)。自行政審批制度改革啟動以來，削減政府行政審批項(xiàng)目或事項(xiàng)一直是行政體制改革的主要內(nèi)容。削減行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)政府事前審批權(quán)向社會和基層放權(quán)，能夠激發(fā)社會的經(jīng)濟(jì)活力、市場活力。在削減審批項(xiàng)目上，行政審批制度改革具有鮮明的分權(quán)化改革特征。

經(jīng)過二十余年對行政審批事項(xiàng)的大幅削減，剩下的多數(shù)都是具有法律依據(jù)并且經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展確需事前管理的項(xiàng)目?！笆奈濉逼陂g乃至其后更長時期，削減行政審批項(xiàng)目的改革空間縮小。這也就意味著，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際效用角度看，單純依靠削減審批項(xiàng)目、加強(qiáng)改革邊際要素投入的空間縮小，邊際效益也必然會受到影響，甚至出現(xiàn)收縮。從削減行政審批項(xiàng)目的改革實(shí)踐看，有的地方取消和下放審批事項(xiàng)改革，存在單純追求數(shù)量減少的現(xiàn)象。多數(shù)取消和下放審批事項(xiàng)的舉措，主要是在2016年以前進(jìn)行的，2018年以來，取消和下放的審批事項(xiàng)相對較少。在有限的審批項(xiàng)目削減空間條件下，如何持續(xù)增強(qiáng)行政審批制度改革的要素投入，從而增強(qiáng)審批改革的總收益？如何確保原來削減的審批項(xiàng)目，不會通過變相的方式“卷土重來”，侵蝕已經(jīng)取得的改革成果？ 這些問題是深化行政審批制度改革不可回避的問題。

（二）改革邊際成本增大、效益降低

從改革成本角度看，改革的邊際協(xié)調(diào)成本開始增加。經(jīng)過大幅度的改革，深化行政審批制度改革的阻力明顯增大?？朔枇λ枰膮f(xié)調(diào)投入和協(xié)調(diào)成本也相應(yīng)地增加。改革總體上取得了明顯的成效，但在區(qū)域間、部門間存在不平衡，尤其是在區(qū)域間、城市間、城鄉(xiāng)間不平衡較大。以營商環(huán)境為例，北京、上海等超大城市與其他地區(qū)、省會城市與非省會城市差異較大，東部、中部、西部甚至是南北地區(qū)差異明顯。實(shí)現(xiàn)改革的有效平衡，需要投入更多的邊際協(xié)調(diào)成本。在改革實(shí)踐中，流行兩句俗語：“你改、我不改、誰也別想改”“下改、上不改、改了也白改”，既反映了改革協(xié)調(diào)的重要性，也表明了提高改革協(xié)調(diào)具有實(shí)踐空間和較高的協(xié)調(diào)成本。

從改革的收益角度看，改革的邊際收益正在降低。隨著放管服改革的深入推進(jìn)，改革紅利正逐步釋放。雖然改革總體收益目前仍然處在增長的態(tài)勢，但達(dá)到頂峰后，改革的邊際收益將降低。以商事制度改革為例，2014年以來，通過實(shí)行注冊資本實(shí)繳改認(rèn)繳、“先證后照”改“先照后證”“證照分離”等系列改革舉措，市場主體大幅增加，改革取得了前所未有的收益。在收獲巨大改革收益后，邊際效益也開始逐步衰減。尤其是，從理論研究看，以“量化改革、協(xié)商改革和交辦改革”為特征的改革初始設(shè)計導(dǎo)致了行政審批改革的路徑依賴和邊際效益遞減。?實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，行政審批制度改革能夠在一定程度上改善政府績效、降低政府規(guī)模，但從長期看兩者關(guān)系并不顯著。?行政審批制度改革與政務(wù)服務(wù)中心面臨“亞歷山大繩結(jié)”現(xiàn)象的挑戰(zhàn)，邊際效益在不斷降低。?

（三）改革面臨“內(nèi)卷化”風(fēng)險

20世紀(jì)80年代以來，“內(nèi)卷化”（involution）一詞在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域主要被用來形容農(nóng)業(yè)依靠“大量農(nóng)業(yè)勞動力投入換取總量增長”的情形。近段時期以來，“內(nèi)卷化” 已從理論研究概念成為網(wǎng)絡(luò)時髦詞語。歷史學(xué)家黃宗智認(rèn)為，內(nèi)卷化除用于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外，被用來表達(dá)幾乎是所有沒有質(zhì)變而僅有越來越緊密的勞動投入（以及邊際回報遞減）的現(xiàn)象?。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，內(nèi)卷化的本質(zhì)就是總效用增加但邊際效用遞減的現(xiàn)象。結(jié)合改革來看，當(dāng)改革邊際效應(yīng)遞減為零或者負(fù)數(shù)時，改革就陷入了“內(nèi)卷化”之中，即雖然有改革的投入，但并不能產(chǎn)生出相應(yīng)比例的改革收益和改革紅利。經(jīng)過二十余年的推進(jìn)，行政審批制度改革在實(shí)施和落地過程中也面臨一定程度的“內(nèi)卷化”風(fēng)險。

從改革執(zhí)行看，有的地方和部門“自導(dǎo)自演”式落實(shí)各項(xiàng)審批制度改革任務(wù)，讓改革面臨唱獨(dú)角戲的“內(nèi)卷化”風(fēng)險。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境，提出了許多富有成效的行政審批制度改革措施。但是有地方和部門在落實(shí)過程中，只改別人、不改自己。對于執(zhí)行改革的方案設(shè)計，缺少擔(dān)當(dāng)作為、缺乏改革創(chuàng)新的勇氣，回避問題和矛盾，“擊鼓傳花”，讓被改革者自行制定改革實(shí)施方案，改革的最終實(shí)施按照被改革者上報的方案或措施進(jìn)行。由于放管服改革和審批制度改革是一場刀刃向內(nèi)的政府自我革命，被改革者往往不愿意完全自動放棄審批權(quán)力和審批利益，其上報的執(zhí)行和實(shí)施方案不可避免存在不徹底性甚至產(chǎn)生改革“漏洞”。在改革協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)乏力的條件下，改革實(shí)施和執(zhí)行的“漏洞”就會被放大，助推改革陷入被改革者唱獨(dú)角戲的“內(nèi)卷化”風(fēng)險。

從改革落實(shí)看，有的地方和基層落實(shí)審批制度改革任務(wù)存在一定程度的形式主義，改革面臨“有面上投入、無實(shí)效產(chǎn)出”的“內(nèi)卷化”風(fēng)險。存在追求各類改革數(shù)字的現(xiàn)象，想方設(shè)法在削減項(xiàng)目數(shù)量、辦理審批時間、辦理手續(xù)流程數(shù)量等數(shù)字上做文章，甚至不切實(shí)推進(jìn)有關(guān)改革，最終讓改革陷入數(shù)字放權(quán)的陷阱中。有的地方和部門在審批制度改革中光說不干或者說得多干得少，改革態(tài)度積極、行為消極，把說了等同于干了、干了等同于干成了，熱衷于造各類新的改革名詞。在行政審批制度改革領(lǐng)域，許多地方甚至有的市縣都有自己特色的改革名詞，只講成績，不說問題，熱衷于把審批制度改革作為改革政績工程。在這些形式主義改革做法的影響下，改革雖然有一些措施數(shù)量的增長，但實(shí)質(zhì)上未產(chǎn)生更多的實(shí)際收益，改革陷入“內(nèi)卷化”，企業(yè)和群眾難以從改革中得到切實(shí)的獲得感。

四、制度再創(chuàng)新：克服邊際效用遞減、去“內(nèi)卷化”風(fēng)險的路徑選擇

面對邊際遞減效應(yīng)的挑戰(zhàn)，如果不采取改進(jìn)和優(yōu)化策略，仍然采用傳統(tǒng)規(guī)模擴(kuò)張或改革數(shù)量投入的方式推進(jìn)，必然難以獲得預(yù)期的、突破性的改革收益。如何深化行政審批制度改革，去改革“內(nèi)卷化”風(fēng)險？ 經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)通過對企業(yè)管理實(shí)踐進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，不少著名企業(yè)之所以能夠保持長盛不衰，一個重要因素是通過不斷的管理創(chuàng)新，一次又一次跳出傳統(tǒng)的管理慣性、延緩了邊際效應(yīng)遞減規(guī)律的出現(xiàn)。以此為鑒、觸類旁通，單純立足削減和下放這一行政審批制度改革傳統(tǒng)路徑，已經(jīng)難以增強(qiáng)改革的邊際效應(yīng)，須不斷創(chuàng)新行政審批制度改革，持續(xù)推進(jìn)審批制度創(chuàng)新，即推進(jìn)審批制度再創(chuàng)新或二次創(chuàng)新，拓展改革邊界，實(shí)現(xiàn)改革迭代升級。

（一）強(qiáng)化制度再創(chuàng)新、持續(xù)創(chuàng)新理念，拓展審批制度改革的認(rèn)知邊界

改革思想和理念的固化，是滋生邊際遞減效應(yīng)的源頭因素。只有不斷突破傳統(tǒng)理念，拓展改革認(rèn)知邊界，才能為改革邊際效用的遞增提供“源頭活水”。理念上，把制度再創(chuàng)新、持續(xù)創(chuàng)新作為深化行政審批制度改革、延緩邊際收益遞減規(guī)律的理念自覺和行動自覺。如果不持續(xù)推進(jìn)改革創(chuàng)新，改革的收益總會達(dá)到頂峰或者趨于平緩增長，即改革邊際收益遞減或者趨近于零。只有持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)一次又一次的改革迭代升級，改革的邊際效用才會不斷增長。經(jīng)過放管服改革等一系列舉措，企業(yè)和群眾在辦事的便利度上已取得大幅提升，在鞏固已有成果基礎(chǔ)上，應(yīng)瞄準(zhǔn)企業(yè)和群眾的共性需求，大力推進(jìn)改革再創(chuàng)新，甚至進(jìn)行行政審批制度改革的二次設(shè)計。?比如，在營商環(huán)境建設(shè)上，從強(qiáng)化審批制度改革的便利化，轉(zhuǎn)向進(jìn)一步強(qiáng)化審批制度改革的制度化、法治化水平，增強(qiáng)社會的預(yù)期，維護(hù)市場公平競爭。在改革的推進(jìn)和實(shí)施上，從過程控制轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向，更加重視以結(jié)果為導(dǎo)向的改革績效產(chǎn)出。因?yàn)?，從大的?jīng)濟(jì)改革來看，克服邊際效果遞減，不僅要注重改革的“投入”,更要重視改革的“產(chǎn)出”。?行政審批制度改革聚焦政府行政審批權(quán)，在改革的初期和前期勢必更加重視改革的過程控制； 當(dāng)審批制度改革取得成熟經(jīng)驗(yàn)和良好制度保障后，應(yīng)創(chuàng)新理念，轉(zhuǎn)換焦點(diǎn)，強(qiáng)化審批制度改革的產(chǎn)出導(dǎo)向。

（二）創(chuàng)新行政審批制度改革的目標(biāo)，拓展行政審批制度改革的目標(biāo)邊界

一方面，在科學(xué)處理政府與市場關(guān)系中創(chuàng)新改革目標(biāo)。在計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，政府管了太多“管不了、管不好”的事務(wù)，導(dǎo)致政府的經(jīng)濟(jì)職能過寬、過深，影響和制約了市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮。雖然行政審批制度改革通過取消和下放審批事項(xiàng)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府職能的“歸位”，但政府管得太多的問題仍然沒有得到根本解決，即政府職能轉(zhuǎn)變的歷史性任務(wù)尚未完成。深化行政審批制度改革應(yīng)創(chuàng)新改革目標(biāo)，瞄準(zhǔn)政府職能轉(zhuǎn)變持續(xù)發(fā)力，從減少審批事項(xiàng)到管理多余職能，實(shí)現(xiàn)有效市場與有為政府的結(jié)合，防止和警惕有為政府演變?yōu)闊o限責(zé)任政府。另一方面，在科學(xué)處理政府與社會關(guān)系中創(chuàng)新改革目標(biāo)。政府行政管理具有管理和服務(wù)的雙重行政屬性，行政審批權(quán)運(yùn)行及其制度改革也同樣具有管理屬性與服務(wù)屬性。創(chuàng)新行政審批制度改革目標(biāo)，應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)審批制度的服務(wù)屬性，擴(kuò)大審批服務(wù)的寬度和深度。比如，重點(diǎn)服務(wù)高質(zhì)量公共服務(wù)體系建設(shè)和共同富裕目標(biāo)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。為此，在深化行政審批制度改革中，要把審批服務(wù)和政府服務(wù)供給創(chuàng)新作為重點(diǎn)，創(chuàng)新制度安排，通過服務(wù)創(chuàng)新，拓展審批制度改革的目標(biāo)邊界。

（三）創(chuàng)新行政審批制度改革的內(nèi)容，拓展改革的作用領(lǐng)域邊界

尋找”替代品”是解決消費(fèi)邊際效用遞減的一個重要策略，也為破解改革邊際效用遞減提供了思路。一方面，在放管服改革中，應(yīng)著力強(qiáng)化與行政審批緊密相關(guān)的市場監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)，培育新的改革邊際效用生長點(diǎn)。繼續(xù)在深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的框架下，拓展和豐富行政審批制度改革，不局限于取消和下放行政審批項(xiàng)目，著力做好審批相關(guān)的事中事后監(jiān)管改革、政務(wù)服務(wù)改革。另一方面，在優(yōu)化營商環(huán)境的框架下，拓展和豐富行政審批制度改革。通過簡政放權(quán)改革，市場主體便利化的營商環(huán)境已有大幅改善。面向未來，如何優(yōu)化市場主體創(chuàng)業(yè)所需的誠信環(huán)境、法治環(huán)境、政策環(huán)境、公平競爭市場環(huán)境等，是營商環(huán)境建設(shè)創(chuàng)新的重要方向和內(nèi)容。深化行政審批制度改革，應(yīng)瞄準(zhǔn)這些需求，從審批創(chuàng)新走向服務(wù)創(chuàng)新、環(huán)境優(yōu)化，助力構(gòu)建更好的營商環(huán)境。

（四）創(chuàng)新改革的推進(jìn)和實(shí)施方式，拓展改革措施的效能邊界

長期以來，我國行政審批權(quán)的配置模式是部門化的配置模式。雖然近年來在黨委和政府的強(qiáng)力推進(jìn)下，審批制度改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性明顯增強(qiáng)，但是改革的部門化、碎片化、條塊化問題仍然存在。一是，進(jìn)一步加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，從改革協(xié)同中獲取新的改革效能。深化行政審批制度改革，在方法論上應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，采用協(xié)同治理的方法，提高改革的協(xié)同效應(yīng)。在主體上，推進(jìn)政府部門之間、條塊之間進(jìn)行協(xié)同改革，推進(jìn)政府與社會、政府與市場的協(xié)同改革。在措施上，加強(qiáng)行政審批制度改革與放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境等各領(lǐng)域改革的協(xié)調(diào)配套。在工具上，綜合運(yùn)用行政、法治、技術(shù)等多種工具，提高改革工具的協(xié)同性。二是，加強(qiáng)改革地方試點(diǎn)和基層探索，為制度再創(chuàng)新提供更多的經(jīng)驗(yàn)。地方和基層是行政審批制度改革試點(diǎn)的理想場所。創(chuàng)新審批制度改革，應(yīng)加強(qiáng)地方改革創(chuàng)新試點(diǎn)（比如，做好六大城市的營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)，必要時也可向其他城市和基層擴(kuò)展），從地方改革創(chuàng)新試點(diǎn)中獲取制度成果、實(shí)踐成果、理論成果，為全國層面的復(fù)制推廣奠定堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。三是，在改革評估基礎(chǔ)上，建立審批制度改革措施的退出機(jī)制。“內(nèi)卷化”之所以會陷入一種“白熱化”的狀態(tài)，其中的一個重要原因就是缺乏健康和健全的退出機(jī)制。?對于行政審批制度改革，應(yīng)在改革評估基礎(chǔ)上，對各類審批制度改革措施的實(shí)際效能進(jìn)行分析。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和改革的深入推進(jìn)，對于那些不能夠在改革中發(fā)揮實(shí)效的措施甚至是在改革中已經(jīng)開始產(chǎn)生副作用的措施，建立必要的退出機(jī)制，進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

結(jié) 論

（一）邊際效用提升應(yīng)是深化審批制度改革的新方向和新視角。深化行政審批制度改革不僅要分析總效用，也要關(guān)注改革邊際效用。經(jīng)過二十余年的改革推進(jìn)和實(shí)施，行政審批制度改革取得了顯著的改革總效用、總效益。隨著改革向廣度和深度進(jìn)軍，行政審批制度改革在傳統(tǒng)規(guī)模效應(yīng)擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，必須更加關(guān)注邊際效應(yīng)的提升，進(jìn)一步深化行政審批制度改革、提高政府治理效能，將國家治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

（二）以制度再創(chuàng)新，克服邊際效用遞減，去除“內(nèi)卷化”風(fēng)險的理論機(jī)理是：通過制度性改革，變改革“內(nèi)卷”為創(chuàng)新外拓，拓寬改革邊際效用的生長空間。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，改革邊際效用遞減現(xiàn)象的本質(zhì)就是內(nèi)卷化。為什么改革會面臨內(nèi)卷化風(fēng)險？如何去除和突破內(nèi)卷化風(fēng)險？邊界是內(nèi)卷化分析和去除的關(guān)鍵因素。一是，保守理念的局限，限制了改革的認(rèn)知空間。深化行政審批制度改革，只有不斷強(qiáng)化制度再創(chuàng)新、持續(xù)創(chuàng)新理念，才能拓展審批制度改革的認(rèn)知邊界。二是，目標(biāo)設(shè)定的局限，限制了改革目標(biāo)的放大。深化行政審批制度改革，應(yīng)結(jié)合推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化的重大任務(wù)，堅(jiān)持以人民為中心，完善審批制度改革的目標(biāo)，拓展行政審批制度改革的目標(biāo)邊界。三是，改革內(nèi)容的局限，限制了改革作用領(lǐng)域空間。作為計劃經(jīng)濟(jì)條件下政府經(jīng)濟(jì)社會管理的基本方式，行政審批制度涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面。深化行政審批制度改革，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”建設(shè)緊密結(jié)合，拓展改革的作用領(lǐng)域邊界。四是，推進(jìn)和實(shí)施方式的局限，制約了具體改革措施的效能邊界。在深化行政審批制度改革中，應(yīng)強(qiáng)化實(shí)施層面的方法論優(yōu)化，導(dǎo)入?yún)f(xié)同機(jī)制、試點(diǎn)機(jī)制、退出機(jī)制，拓寬改革效能邊界。

（三）在數(shù)字化時代，須注重以數(shù)字化改革、數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新撬動制度再創(chuàng)新。在深化行政審批制度改革過程中，推進(jìn)制度再創(chuàng)新，是一個系統(tǒng)工程，并非是一個孤立的線性過程。從政府治理創(chuàng)新方式看，制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、模式創(chuàng)新（商業(yè)模式）等都是治理創(chuàng)新的基本實(shí)現(xiàn)方式。這些創(chuàng)新方式在政府治理體系內(nèi)部具有相互促進(jìn)、相互影響的作用。在數(shù)字化時代，制度再創(chuàng)新相比以往有著難得的數(shù)字化技術(shù)條件。應(yīng)積極推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，引入數(shù)字化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)改革的數(shù)字賦能，進(jìn)一步撬動制度再創(chuàng)新。從地方實(shí)踐來看，數(shù)字技術(shù)在浙江行政審批制度改革中發(fā)揮了重要的作用。從最初的“四張清單一張網(wǎng)”改革到“最多跑一次”改革、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，再到當(dāng)前的數(shù)字化改革，都體現(xiàn)出數(shù)字技術(shù)對浙江行政審批制度改革的撬動和支撐作用?！皵?shù)據(jù)多跑腿,群眾少跑路”的改革邏輯進(jìn)一步表明，數(shù)字化技術(shù)在推動改革上具有低成本、高效率優(yōu)勢。深化行政審批制度改革，應(yīng)積極運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)和數(shù)字化手段，打造豐富的行政審批與政務(wù)服務(wù)數(shù)字化智能化應(yīng)用場景，撬動審批制度再創(chuàng)新，讓改革釋放出更多的邊際效用。

注釋：

①《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。

②馬懷德：《行政審批制度改革的成效、問題與建議》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第3 期。

③中國行政管理學(xué)會課題組：《推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革:成效、問題與對策》，《中國行政管理》2012年第5 期。

④沈榮華：《十八大以來我國“放管服”改革的成效、特點(diǎn)與走向》，《行政管理改革》2017年第9 期。

⑤過勇、潘春玲、宋偉：《“十八大”以來我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的改革路徑及成效分析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5 期。

⑥楊小軍、楊霞：《行政審批制度改革成效、問題與探索》，《行政管理改革》2018年第12 期。

⑦?王澤盈、聶元昆：《經(jīng)濟(jì)改革的邊際效果遞減及其對策》，《福建論壇(經(jīng)濟(jì)社會版)》1988年第8 期。

⑧安崗：《交易結(jié)構(gòu)、邊際改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型——中國改革30年的微觀制度分析》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2012年第10期。

⑨李松齡：《論邊際改革與梯度推進(jìn)戰(zhàn)略的必要性》，《改革與戰(zhàn)略》1993年第4 期。

⑩陳鵬、孫涌：《邊際約束及成本結(jié)構(gòu)變動下的農(nóng)村金融改革與發(fā)展》，《管理世界》2007年第3 期。

?薛梅：《中國經(jīng)濟(jì)體制改革是邊際量上的革命——養(yǎng)老保險體制的漸進(jìn)式改革》，《首都經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇第八次年會》2013年。

?“國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會”，2021年5月24日，見http://www.gov.cn/xinwen/2020zccfh/32/index.htm。

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?邊際在經(jīng)濟(jì)學(xué)是指額外的意思，邊際效用遞減，通俗語言為邊際效應(yīng)遞減。為理解方便，本文采用通俗語言的提法。

?[美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第19 版），商務(wù)印書館2014年版，第97頁。

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?何文盛、姜雅婷、唐序康：《行政審批制度改革可以提升地方政府績效嗎?——基于中國15 個副省級城市2001—2015年面板數(shù)據(jù)的分析》，《公共行政評論》2019年第3 期。

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