深化新型農(nóng)村社區(qū)治理的思路和對策

☉ 呂德明

伴隨城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國產(chǎn)生了一批兼具傳統(tǒng)鄉(xiāng)村與城市社區(qū)特征，但又與兩者均不完全相同的新型農(nóng)村社區(qū)。這些新型農(nóng)村社區(qū)，是按照縣（市）域城鎮(zhèn)體系布局，在農(nóng)村或城（鎮(zhèn)）郊結(jié)合部統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、集中搬遷所形成的聚居式農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體。兼具“城鄉(xiāng)特色”的新型農(nóng)村社區(qū)，不僅是社區(qū)物理形態(tài)和聚居形態(tài)的重大變化，也包含著新的生產(chǎn)生活關(guān)系調(diào)整，必須有新的治理模式與之相適應(yīng)。如何提升新型農(nóng)村社區(qū)治理水平，直接關(guān)系到集中居住居民的幸福感和滿意度，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。本文基于對江蘇新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的調(diào)研，對如何深化新型農(nóng)村社區(qū)治理提出如下思路和對策。

強化“四個堅持”

一是堅持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。深化新型農(nóng)村社區(qū)治理改革，要始終堅持和加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，充分激發(fā)各方力量參與社會治理的積極性，為構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)治理體系提供政治保障。

二是堅持以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興為主要目標(biāo)。我國是在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的時代背景下加強新型農(nóng)村社區(qū)治理，要把新型農(nóng)村社區(qū)治理融入鄉(xiāng)村建設(shè)行動全局，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，幫助廣大農(nóng)民過上更加美好的生活。

三是堅持以社區(qū)居民為主體。一方面，要突出社區(qū)居民在治理改革中的主體地位，政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)，但不拿錢包辦，而是引導(dǎo)群眾開動腦筋，多想辦法，激發(fā)村民的參與意識。另一方面，要強化以人為本的理念，把更好地服務(wù)社區(qū)居民作為出發(fā)點和落腳點，通過社區(qū)服務(wù)促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會公平正義。

四是堅持以多元協(xié)同為實踐路徑。黨的十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，黨的十九屆四中全會強調(diào)建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)治理改革，要打破單中心的政府管理模式，構(gòu)建政府、市場和社區(qū)三維框架下的多中心治理模式，促進(jìn)政府與村（居）委會、社區(qū)組織、企業(yè)之間有效銜接，形成良性協(xié)同關(guān)系。

統(tǒng)籌“四對關(guān)系”

一是統(tǒng)籌“人”和“地”的關(guān)系。在農(nóng)村社會，“人”和“地”的關(guān)系是生產(chǎn)關(guān)系的重要內(nèi)容，處理好這兩個方面的關(guān)系，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要條件。一方面，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要堅持以“人”為中心，切實維護(hù)群眾利益。在實際工作中，要堅決避免受利益所驅(qū)，利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，“一刀切”地推行合村并居，強制減少農(nóng)村宅基地面積，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，背離以“人”為中心，陷入以“地”為中心。另一方面，要注重“人”與“地”之間的客觀聯(lián)系。農(nóng)村集體土地制度具有緊密的“人”“地”聯(lián)系，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城并脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但仍要尊重和保護(hù)他們的土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，確保他們獲得應(yīng)有的收益。同時，還要保障他們在經(jīng)商、就業(yè)遇到困難等必要的時候，能夠通過土地這張“門票”，回到農(nóng)村熟人社會，保持社會的穩(wěn)定。

二是統(tǒng)籌尊重意愿與行政推動的關(guān)系。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、農(nóng)民觀念、農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變，是長期、艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。在實際工作中，要避免違背農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的基本規(guī)律，不顧群眾意愿，不看實際情況，盲目搞“一刀切”，強推農(nóng)民換地上樓；或者過于依賴行政推力，耗費大量資源和財力，“運動式”推進(jìn)，導(dǎo)致新型農(nóng)村社區(qū)“有形無神”。應(yīng)在尊重群眾意愿、遵循發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，因地制宜、穩(wěn)妥有序推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

三是統(tǒng)籌“農(nóng)民上樓”和“服務(wù)到家”的關(guān)系。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，農(nóng)民集中居住只是形式，而有效的治理、完善的服務(wù)才是核心所在。在實際工作中，要制定新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，列出“清單”；要把公共服務(wù)設(shè)施、場所、設(shè)備納入新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃，作為必須保障的重點事項，確保公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與居住小區(qū)建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步驗收、同步投入使用。

四是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)互補的關(guān)系。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)的是發(fā)展規(guī)劃、體制機制、要素市場的協(xié)調(diào)融合，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)等。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必須遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，避免簡單地以城市社區(qū)代替農(nóng)村社區(qū)，搞“一樣”式發(fā)展。在實際工作中，既要看到靜態(tài)宅基地的“土地”價值，更要看到依附在土地、農(nóng)戶庭院和村莊上的歷史文化等無形資產(chǎn)，保留鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢，實現(xiàn)鄉(xiāng)村之間、城鄉(xiāng)之間的互補。

推進(jìn)“五個重構(gòu)”

一是重構(gòu)治理架構(gòu)。新型農(nóng)村社區(qū)治理的難中之難、重中之重，在于治理架構(gòu)的重構(gòu)問題，即從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）到村（居），應(yīng)如何重構(gòu)“能動善治”新型農(nóng)村社區(qū)治理體系，適應(yīng)新型農(nóng)村社區(qū)治理的需要。具體來說，就是要通過制度設(shè)計賦權(quán)賦能，做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居），推進(jìn)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（居）兩級治理體制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，當(dāng)集中居住人口達(dá)到一定規(guī)模、城鎮(zhèn)化率達(dá)到一定程度，并且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等方面達(dá)到設(shè)鎮(zhèn)、街道標(biāo)準(zhǔn)時，可撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)，或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道。在村（居）一級，則要區(qū)分不同類型的新型農(nóng)村社區(qū)，采取相應(yīng)的治理架構(gòu)。對于就近集中型新型農(nóng)村社區(qū)，因居民構(gòu)成、社會關(guān)系未發(fā)生本質(zhì)變化，可繼續(xù)沿用原有村落組織架構(gòu)，將集中居住點視作村民小組進(jìn)行管理。對于入鎮(zhèn)集聚型、進(jìn)城安置型新型農(nóng)村社區(qū)，可在過渡期探索設(shè)立新型農(nóng)村社區(qū)聯(lián)合黨總支、社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會和居務(wù)監(jiān)督理事會三類組織，按照準(zhǔn)社區(qū)架構(gòu)并軌運行。待社區(qū)逐步成熟后，再按程序組建社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、居務(wù)監(jiān)督委員會，依法履行職責(zé)。

二是重構(gòu)治理內(nèi)容。在傳統(tǒng)村落，村民的戶籍關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系高度統(tǒng)一，治理內(nèi)容較為簡單，主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活。農(nóng)民集中居住后，治理內(nèi)容跨城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩個方面，治理內(nèi)容更為龐雜，歸結(jié)起來，主要還是解決在社區(qū)財、物、事等方面，管什么、如何管的問題?！肮茇敗?，除了要像所有社區(qū)一樣加強財務(wù)公開、財務(wù)監(jiān)督外，新型農(nóng)村社區(qū)還要重點處理好集體經(jīng)濟的問題，這也是居民最為關(guān)注的問題。建議推進(jìn)股份制改造，將原村集體經(jīng)濟股權(quán)進(jìn)行定量定性劃分，建立“股權(quán)跟人走、收益在原地、管理歸屬地”的社區(qū)服務(wù)管理體制，居民在原村（居）享有股權(quán)，其他行政管理則屬于居住地服務(wù)管理。這樣做的好處，在于不改變資產(chǎn)所有權(quán)，不改變債權(quán)債務(wù)關(guān)系，居民容易接受?！肮芪铩?，就是要把基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)好、管理好。新型農(nóng)村社區(qū)要嚴(yán)格按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并充分考慮居住群體原有的農(nóng)村生活習(xí)慣，科學(xué)設(shè)置服務(wù)設(shè)施，由縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府及規(guī)劃、住建、自然資源、民政等相關(guān)部門驗收把關(guān)。自然資源部門依法對政府投資建設(shè)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施中的不動產(chǎn)進(jìn)行登記，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理維護(hù)，歸社區(qū)使用。“管事”，就是要嚴(yán)格落實社區(qū)工作事項準(zhǔn)入制度，社區(qū)主要承擔(dān)兩類事項，一類是依法履行職責(zé)事項，即依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規(guī)，基層群眾性自治組織必須承擔(dān)的任務(wù)；另一類是依法協(xié)助政府工作事項，也就是基層群眾性自治組織受政府委托承擔(dān)的任務(wù)，按照“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”原則，實行清單管理、準(zhǔn)入審批制度，相關(guān)經(jīng)費等必要的工作條件由基層政府保障。

三是重構(gòu)治理平臺。對于新型農(nóng)村社區(qū)，隨著社區(qū)事務(wù)的顯著增加，要依據(jù)治理需要和居民需求，構(gòu)建不同的治理平臺，把治理服務(wù)抓細(xì)抓實。要構(gòu)建決策平臺，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，充分保障基層群眾性自治組織的決策權(quán)力，由村（居）民大會或村（居）民代表會議履行決策權(quán)。對于原村撤并、居委會尚未建立的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組織召開居民會議，研究決定重大事項。要構(gòu)建治理平臺，主要承擔(dān)物業(yè)管理、治安防控、矛盾調(diào)解、信訪維穩(wěn)、風(fēng)險防范、掃黑除惡等任務(wù)，全面提高社區(qū)綜合治理水平。要構(gòu)建監(jiān)管平臺，在農(nóng)民集中居住點設(shè)置專門崗位，與縣級綜合執(zhí)法隊伍對接，對于新型農(nóng)村社區(qū)的環(huán)保、衛(wèi)生、食品藥品、安全等實施綜合監(jiān)管，切實維護(hù)社區(qū)居民的利益。要構(gòu)建服務(wù)平臺，加強社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善服務(wù)體系，編制社區(qū)公共服務(wù)指導(dǎo)目錄，提供清單式服務(wù)。推行一窗受理、全程代辦服務(wù)，提升服務(wù)的便民性。

四是重構(gòu)治理力量。要在強化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用、注重激發(fā)基層群眾性自治組織作用的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌社會組織、專業(yè)社會工作人才、志愿者等社會力量，形成多元治理合力。要建強社區(qū)工作專門力量。選優(yōu)配強村（居）“兩委”班子，加強基層組織帶頭人隊伍建設(shè)。當(dāng)前要抓住“兩委”換屆全面完成的契機，加強新任村（居）“兩委”成員的培訓(xùn)，提升其綜合能力。要強化激勵機制，注重從村（居）黨組織書記、村（居）委會主任中培養(yǎng)選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。要推行社區(qū)工作者職業(yè)化管理，建立薪酬待遇保障體系，培育“全科+全能”社區(qū)工作者，有效調(diào)動積極性。要用好社區(qū)社會組織、社會工作人才等專業(yè)力量。社區(qū)社會組織、專業(yè)社工機構(gòu)等，在基層治理和服務(wù)方面具有專業(yè)優(yōu)勢。要著力培育一批群眾“喜聞樂見”的基層社會組織，并建立相應(yīng)的參與機制，通過政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)其參與到社區(qū)治理中。在特殊群體服務(wù)、矛盾調(diào)解等領(lǐng)域，要大力引入專業(yè)社工。要發(fā)揮志愿者、鄉(xiāng)賢等的協(xié)同力量，鼓勵黨員、村（居）民代表、“五老”人員志愿開展環(huán)境整治、物業(yè)管理、治安巡邏、糾紛調(diào)解等活動；引導(dǎo)設(shè)立新鄉(xiāng)賢會等組織，開展糾紛調(diào)解、慈善公益、興學(xué)幫教等工作。

五是重構(gòu)治理方式。要根據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)的特點，創(chuàng)新治理方式，提升治理績效。要注重自治法治德治相結(jié)合。在基層社會治理中，德治是“先發(fā)機制”，要借助村規(guī)民約、道德規(guī)范等維護(hù)新型農(nóng)村社區(qū)秩序，促進(jìn)社會公德、家庭美德和個人品德養(yǎng)成，推動社會主義核心價值觀落地生根，在矛盾尚未出現(xiàn)或處在萌芽狀態(tài)發(fā)揮作用。自治是“常態(tài)機制”，要全面落實基層民主自治制度，做實“居民事居民定”，調(diào)動居民參與社區(qū)治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，讓居民當(dāng)家做主。“法治”是“自治”和“德治”的全程“保障機制”，要依法管理社區(qū)各項事務(wù)，依法處理社區(qū)各方面的關(guān)系。要注重線下與線上相結(jié)合。強化線下治理服務(wù)，就是要用好傳統(tǒng)手段，依托各類社區(qū)治理平臺和治理力量，與居民面對面做好工作；強化線上治理服務(wù)，就是要把“互聯(lián)網(wǎng)+”引入新型農(nóng)村社區(qū)治理，大力推進(jìn)“智慧社區(qū)”建設(shè)，借助信息化手段提升社區(qū)治理水平。要注重扁平化管理與網(wǎng)格化服務(wù)相結(jié)合。扁平化管理，有利于減少層級，提高運行效率；網(wǎng)格化服務(wù)，則有利于把治理與服務(wù)抓實，避免治理盲區(qū)。按照扁平化管理的理念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級辦事大廳可直接設(shè)在中心社區(qū)，減少中間層級，直接為群眾提供服務(wù)。同時，要大力推進(jìn)網(wǎng)格化治理，把治理服務(wù)下沉到每一個網(wǎng)格，讓治理服務(wù)更加精準(zhǔn)細(xì)致。