全過程工程咨詢服務(wù)“1+N”模式爭議解析

文/皮德江

“1+N”模式已經(jīng)在全過程工程咨詢服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)和實(shí)踐中被廣泛認(rèn)可和采用，其中1為全過程項(xiàng)目管理，N為其他專項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)（N≥1），即全過程咨詢服務(wù)必須包含項(xiàng)目管理，其為招標(biāo)必選項(xiàng)，且為全過程咨詢的核心業(yè)務(wù)。

一、“1+N”模式全過程咨詢開展概況

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部全過程咨詢試點(diǎn)省份浙江和以深圳為代表的廣東為全國工程咨詢行業(yè)做出示范并樹立標(biāo)桿。在總結(jié)大量全過程咨詢服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，浙江省住建廳于2020年6月5日發(fā)布浙江省工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)《全過程工程咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》；2020年12月10日深圳市住建局發(fā)布《深圳市推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》及配套文件《深圳市推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)導(dǎo)則》、《深圳市推進(jìn)全過程工程咨詢招標(biāo)文件》（示范文本）、《深圳市建設(shè)工程全過程工程咨詢服務(wù)合同》等（征求意見稿）；中國建筑業(yè)協(xié)會也于2020年10月15日發(fā)布了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《全過程工程咨詢服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)》。

浙江省《全過程工程咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：全過程工程咨詢服務(wù)由項(xiàng)目建設(shè)管理（即委托全過程項(xiàng)目管理—筆者注）和一項(xiàng)或多項(xiàng)的項(xiàng)目專項(xiàng)咨詢組成的咨詢服務(wù)，包括項(xiàng)目建設(shè)管理和項(xiàng)目專項(xiàng)咨詢兩部分內(nèi)容。《深圳市推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定：建設(shè)單位應(yīng)充分認(rèn)識項(xiàng)目管理服務(wù)對建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用，積極采用“以項(xiàng)目管理服務(wù)為基礎(chǔ)，其他各專業(yè)咨詢服務(wù)內(nèi)容相組合”的全過程工程咨詢模式。在其配套文件中明確規(guī)定：全過程咨詢采用“1+N”模式，1指全過程項(xiàng)目管理，為必選項(xiàng)。中國建筑業(yè)協(xié)會《全過程工程咨詢服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定：全過程工程咨詢服務(wù)模式宜采用“1+N+X”模式，1指全過程項(xiàng)目管理。此外，其他不少試點(diǎn)省份全過程咨詢實(shí)施文件中也有類似規(guī)定和描述。

二、“1+N”模式爭議焦點(diǎn)

在全過程咨詢推行和落地實(shí)施過程中，針對“1+N”模式，既有贊揚(yáng)與肯定，也有不少疑問、爭議甚至否定。歸納起來，可能有如下幾種情形：

一是全過程咨詢不一定采用“1+N”模式，建設(shè)單位（包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)）自身項(xiàng)目管理能力很強(qiáng)，可以只委托N而沒有1，項(xiàng)目管理工作由建設(shè)單位（業(yè)主方）自行承擔(dān)。

二是1不一定是項(xiàng)目管理，也可以是工程設(shè)計(jì)等，比如項(xiàng)目實(shí)行建筑師負(fù)責(zé)制。

三是政府投資項(xiàng)目直接委托國有投資建設(shè)平臺公司進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理或代建管理，尤其是機(jī)場、交通、水利、水務(wù)和電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；其他咨詢業(yè)務(wù)，即“1+N”模式中的N再通過招標(biāo)選定。

四是項(xiàng)目管理工作由建設(shè)單位（業(yè)主方）自行承擔(dān)或委托國有投資建設(shè)平臺公司進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理或代建管理，“1+N”模式中的N則選取其中主要項(xiàng)進(jìn)行打包組合，建設(shè)單位（非國有投資建設(shè)平臺公司）通過全過程咨詢招標(biāo)方式選定。

三、爭議解析之委托咨詢機(jī)構(gòu)管理

（一）以政策導(dǎo)向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)

開展全過程工程咨詢，應(yīng)認(rèn)真領(lǐng)會《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）和《國家發(fā)展和改革委員會 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號）文件的精神實(shí)質(zhì)和初心使命，即工程咨詢企業(yè)通過聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，做大做強(qiáng)，培育一批具有綜合實(shí)力和國際領(lǐng)先水平的全過程工程咨詢企業(yè)。

上述兩個文件為了促進(jìn)全過程咨詢的發(fā)展，鼓勵各級政府、項(xiàng)目業(yè)主和工程咨詢企業(yè)解放思想、大膽創(chuàng)新探索，在理論探討和項(xiàng)目實(shí)踐過程中，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索適合中國國情的全過程咨詢發(fā)展之路，所以并沒有給出全過程咨詢的明確定義和劃定具體范圍。前文所述業(yè)界對“1+N”模式的疑惑和爭議或因此產(chǎn)生，但筆者認(rèn)為，這是全過程咨詢改革發(fā)展和探索創(chuàng)新道路上的正?，F(xiàn)象和必經(jīng)之路。

（二）業(yè)主方主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理的情形分析

當(dāng)自身具有較強(qiáng)項(xiàng)目管理能力，項(xiàng)目業(yè)主方?jīng)]有委托社會專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)從事項(xiàng)目管理的意愿和必要，且親自進(jìn)行項(xiàng)目管理時，可能又會有三種情形：一是按傳統(tǒng)的業(yè)主自管模式，通過招標(biāo)等方式對N項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)分別委托、簽訂合同；二是仍然由業(yè)主自管，但以全過程咨詢招標(biāo)等方式將N項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)（N≥2）打包組合，選定專項(xiàng)咨詢服務(wù)單位，如勘察設(shè)計(jì)+監(jiān)理、監(jiān)理+造價咨詢等組合模式；三是通過招標(biāo)等方式選擇具有項(xiàng)目管理能力的專業(yè)咨詢單位補(bǔ)充到業(yè)主團(tuán)隊(duì)，協(xié)助業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目管理，N項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)委托與情形一或情形二相同。

對于情形一和情形三（N不打包組合），基本屬于傳統(tǒng)碎片化業(yè)主自管模式，不在本文討論范疇。而對于情形二和情形三（N打包組合），雖不是“1+N”模式，但鑒于目前國家工程投資和建設(shè)主管部門尚未明確全過程咨詢的定義和范圍，可以認(rèn)為其屬于全過程咨詢招標(biāo)和服務(wù)。盡管其不包括項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)，但其將兩項(xiàng)以上專項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)進(jìn)行了組合，比原來完全碎片化管理和服務(wù)進(jìn)了一步，符合集成化、一體化咨詢服務(wù)大方向。但由于項(xiàng)目管理在全過程咨詢中的特殊重要性（業(yè)主方管理屬性）和核心地位，以及大多數(shù)業(yè)主自管模式項(xiàng)目來源的不連續(xù)和不可持續(xù)性，均會導(dǎo)致業(yè)主管理團(tuán)隊(duì)的持續(xù)穩(wěn)定性、專業(yè)性受限，且該模式不符合國家推行全過程咨詢的本意和初心，“小業(yè)主、大咨詢”、“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，才是全過程咨詢正確的發(fā)展方向。

（三）“1+N”模式中1的界定

至于“1+N”模式中的1是否必須是項(xiàng)目管理，是否也可以是工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理甚至造價咨詢，筆者認(rèn)為首先應(yīng)澄清咨詢業(yè)務(wù)、咨詢業(yè)務(wù)種類和單位的區(qū)別。項(xiàng)目管理、設(shè)計(jì)、監(jiān)理和造價咨詢等均為不同的咨詢業(yè)務(wù)類別，咨詢機(jī)構(gòu)只要具備國家和行業(yè)要求的相關(guān)資質(zhì)（如果有）和能力即可從事相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)工作，無論是以管理、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價等哪個行業(yè)或門類為主業(yè)。

“1+N”模式中的1指的是咨詢機(jī)構(gòu)受業(yè)主委托和授權(quán)，承擔(dān)業(yè)主方項(xiàng)目管理工作，有項(xiàng)目管理能力的管理、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價單位等均可承擔(dān)這項(xiàng)工作，并非專指某類咨詢單位。但與此同時，不能以工程設(shè)計(jì)、造價咨詢等對項(xiàng)目投資乃至整個項(xiàng)目具有關(guān)鍵性、決定性重要作用為依據(jù)，否定“1+N”模式和業(yè)主方項(xiàng)目管理。

（四）委托項(xiàng)目管理過程中的權(quán)責(zé)界定

以目前推行的全過程咨詢之建筑師負(fù)責(zé)制模式為例，筆者理解的正確做法應(yīng)該是：在公共建筑項(xiàng)目中，工程設(shè)計(jì)單位利用自身強(qiáng)大的設(shè)計(jì)背景和技術(shù)咨詢優(yōu)勢以及對項(xiàng)目使用功能、規(guī)程規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的深刻理解，加上較為豐富的業(yè)主方項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)（這一點(diǎn)恰是目前不少設(shè)計(jì)單位的短板），接受業(yè)主單位委托，組建以建筑師為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的咨詢團(tuán)隊(duì)，承擔(dān)項(xiàng)目的全過程工程設(shè)計(jì)任務(wù)以及業(yè)主方項(xiàng)目管理等多項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)。

但應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，建筑師負(fù)責(zé)制應(yīng)該是在國家規(guī)定的項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制（建設(shè)項(xiàng)目四制之一）大前提下的一種全過程咨詢服務(wù)模式，旨在充分發(fā)揮建筑師在公共建筑項(xiàng)目中獨(dú)特的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢（尤其是在使用功能、建筑美學(xué)、內(nèi)外立面造型、裝飾裝修材料選用等方面），而絕不是取代項(xiàng)目業(yè)主對項(xiàng)目建設(shè)的首要責(zé)任和決策權(quán)力。以建筑師為代表的咨詢團(tuán)隊(duì)對項(xiàng)目的管理權(quán)限、服務(wù)范圍和責(zé)任等，均取決于咨詢服務(wù)合同中項(xiàng)目業(yè)主方的授權(quán)和雙方約定，而項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制規(guī)定的業(yè)主方項(xiàng)目決策權(quán)力和相關(guān)責(zé)任是不能委托和轉(zhuǎn)移的。

四、爭議解析之委托國有投資建設(shè)平臺管理

（一）模式分析

對于政府投資項(xiàng)目直接委托國有投資建設(shè)平臺公司進(jìn)行項(xiàng)目管理，尤其是機(jī)場、交通、水利、水務(wù)、能源和電力行業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；其他咨詢業(yè)務(wù)，即“1+N”模式中的N再通過招標(biāo)選定的做法，主要有以下兩種模式：

一是項(xiàng)目法人模式，即政府不直接作為業(yè)主管理政府投資項(xiàng)目，而是成立由國有投資建設(shè)平臺公司為項(xiàng)目法人的項(xiàng)目公司，對工程項(xiàng)目直接進(jìn)行管理（業(yè)主自管模式，一般不再委托項(xiàng)目管理），并按相關(guān)規(guī)定招標(biāo)確定其他咨詢業(yè)務(wù)（N）。這種模式有些類似于深圳市建筑工務(wù)署管理模式，只不過后者不是以單一項(xiàng)目，而是以除交通、水務(wù)工程項(xiàng)目外的深圳市政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目為管理對象，是一種日臻完善的政府投資項(xiàng)目集中管理模式。

二是非項(xiàng)目法人模式，即政府直接委托國有投資建設(shè)平臺公司進(jìn)行項(xiàng)目管理，其他N項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)的委托事宜按國家和地方相關(guān)規(guī)定，采用分門別類或打包組合等方式進(jìn)行招標(biāo)。此種模式下，政府仍為項(xiàng)目業(yè)主方，投資建設(shè)平臺公司為項(xiàng)目管理方（或代建方），后者與其他N項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)各方為管理與被管理關(guān)系，而非合同關(guān)系。

（二）風(fēng)險與不足

由于行業(yè)專業(yè)性、特殊性和條塊分割、行業(yè)壁壘以及改革力度、慣性思維等多方面因素影響，加之優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的社會工程咨詢資源供給不足，國家各部委、行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和各級地方政府一旦有大中型政府或國有建設(shè)項(xiàng)目需要組織實(shí)施，而業(yè)主自身又缺乏項(xiàng)目管理能力時，往往首先想到的是交給所屬行業(yè)或政府所屬國有投資建設(shè)平臺公司進(jìn)行項(xiàng)目管理或代建。

對一些壟斷、涉密類別的行業(yè)而言，其使用功能和專業(yè)要求通用性較差，市場發(fā)育、競爭不充分，加之項(xiàng)目往往同時伴有特殊工期要求或涉及所謂“急、難、險、重”以及保密要求等，項(xiàng)目業(yè)主做出上述選擇和決定完全可以理解，但據(jù)此判斷“1+N”模式不適用全過程咨詢，未免失之偏頗。

首先，對于超過一定規(guī)模的政府和國有投資項(xiàng)目的咨詢業(yè)務(wù)委托（涉密及符合規(guī)定的特殊項(xiàng)目除外），國家規(guī)定必須采用公開招標(biāo)、競爭性談判等方式。如項(xiàng)目業(yè)主直接委托行業(yè)或政府所屬國有投資建設(shè)平臺公司進(jìn)行項(xiàng)目管理或代建，有涉嫌逃避招標(biāo)的法律法規(guī)風(fēng)險。因此，雖然現(xiàn)在仍有不少行業(yè)和政府部門出于各種原因和考慮如此操作，但存在并不等于合理。除上述風(fēng)險外，不少平臺公司由于資質(zhì)等因素限制，只能從事項(xiàng)目管理等無資質(zhì)要求的咨詢業(yè)務(wù)，業(yè)主仍需另行委托有資質(zhì)要求的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、可研等咨詢業(yè)務(wù)，如此，平臺公司與被管理協(xié)調(diào)對象（專項(xiàng)咨詢服務(wù)單位）之間仍僅為管理與被管理關(guān)系，而并非合同關(guān)系，故仍屬碎片化管理范疇，而非國家提倡的集成化、一體化管理的全過程咨詢服務(wù)理念，上述直接委托的模式，很可能也正是國家要改革創(chuàng)新的對象而非提倡和鼓勵的模式和趨勢。

（三）發(fā)展趨勢和改革策略

誠然，目前不少國有投資建設(shè)平臺公司綜合實(shí)力（包括資金實(shí)力）雄厚，領(lǐng)會和把控國家和行業(yè)政策法規(guī)能力以及專業(yè)技術(shù)水平很高，甚至在交通、電力、水利、能源等行業(yè)具有壟斷地位。但筆者認(rèn)為，全過程咨詢總的發(fā)展趨勢應(yīng)該是：除涉密和政府“急、難、險、重”項(xiàng)目外，國家會鼓勵和越來越多地采用市場化公平競爭而非直接委托的方式開展全過程咨詢服務(wù)。沒有或缺少相應(yīng)工程咨詢資質(zhì)的平臺公司，可通過并購重組、混合所有制改革等方式取得相應(yīng)資質(zhì)后參與市場公平競爭。

對于歷史原因形成的、不但綜合實(shí)力強(qiáng)且各項(xiàng)專項(xiàng)咨詢資質(zhì)齊全的國有投資建設(shè)平臺公司，通過參加市場化競爭的全過程咨詢服務(wù)招標(biāo)即可獲得項(xiàng)目和咨詢業(yè)務(wù)，進(jìn)一步做大做強(qiáng)，不必也不需要通過政府或行業(yè)直接委托。至于依托國家和政府資源，長期處于壟斷地位的國有投資建設(shè)平臺公司和行業(yè)“巨無霸”集團(tuán)公司等，國家會采用重組、分拆等手段逐步進(jìn)行改革、創(chuàng)新，以保證市場競爭的公平性和可持續(xù)發(fā)展。

對于有條件的各級、各地政府部門和行業(yè)，其開展建設(shè)項(xiàng)目管理和全過程工程咨詢服務(wù)可以學(xué)習(xí)、借鑒深圳工務(wù)署模式。其優(yōu)勢在于既強(qiáng)化了項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制，又靈活、務(wù)實(shí)地調(diào)動和利用了社會專業(yè)咨詢資源。管理項(xiàng)目數(shù)量較少時，可以采取工務(wù)署自管模式，條件適合時還可以采取代建模式；管理項(xiàng)目數(shù)量較多時，可以項(xiàng)目業(yè)主身份采用全過程咨詢“1+N”模式招標(biāo)，既保留了業(yè)主管理、決策的權(quán)威性和專業(yè)性，又積極響應(yīng)了國家推行全過程咨詢服務(wù)的號召，充分利用和發(fā)揮社會力量和資源參與項(xiàng)目建設(shè)?？芍^一舉數(shù)得，真正實(shí)現(xiàn)了“廉潔、高效、專業(yè)、精品”的宗旨和理念。

五、結(jié)束語

綜上所述，業(yè)主方項(xiàng)目管理在全過程工程咨詢服務(wù)中開展方式主要有三種模式：一是業(yè)主自管；二是業(yè)主委托國有投資建設(shè)平臺公司；三是業(yè)主通過公開招標(biāo)等公平競爭方式選擇。

由于項(xiàng)目業(yè)主的投資方地位以及國家的項(xiàng)目法人（建設(shè)單位）負(fù)責(zé)制規(guī)定和要求，項(xiàng)目業(yè)主在建設(shè)項(xiàng)目中具有重大、重要事項(xiàng)的決策權(quán)和首要責(zé)任，這些權(quán)力和責(zé)任往往是不能轉(zhuǎn)移和委托的，只有一般事項(xiàng)在國家法律法規(guī)框架范圍內(nèi)才可以授權(quán)委托。因此，業(yè)主方項(xiàng)目管理在全過程工程咨詢服務(wù)中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位應(yīng)是無可爭議的，即 “1+N”模式中的1是業(yè)主方項(xiàng)目管理。

至于誰來做項(xiàng)目管理這一關(guān)鍵問題，筆者通過前文爭議解析，得出結(jié)論為：業(yè)主自管模式是國家提倡全過程咨詢服務(wù)以改革和取代的對象；業(yè)主直接委托國有投資建設(shè)平臺公司模式雖然在不少大中型建設(shè)項(xiàng)目管理中取得了很好的成績和效果，但從發(fā)展趨勢來看，由于其在某種程度上與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則相悖，不利于全過程咨詢的健康發(fā)展，故應(yīng)該不是全過程工程咨詢的發(fā)展主流和方向。而業(yè)主通過公開招標(biāo)等公平競爭方式采用“1+N”模式，選擇具有綜合實(shí)力和相應(yīng)咨詢資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)（含聯(lián)合體、咨詢總分包），承擔(dān)以業(yè)主方項(xiàng)目管理為核心和基本內(nèi)容，以及其他N項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)（N≥1）組合的全過程工程咨詢服務(wù)工作，將成為全過程工程咨詢服務(wù)未來的發(fā)展方向和趨勢。