豐臺河西再生水廠二期政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目咨詢

獲獎單位：北京市工程咨詢有限公司

獎次：2020年度全國優(yōu)秀工程咨詢成果獎三等獎

主要完成人：臧景紅、季潔

編者按：工程咨詢成果是工程咨詢行業(yè)作為智庫型機(jī)構(gòu)的直接體現(xiàn)，優(yōu)秀工程咨詢成果集中反映了行業(yè)質(zhì)量和水平。為進(jìn)一步擴(kuò)大和提升全國優(yōu)秀工程咨詢成果獎獲獎項(xiàng)目的影響力，更好地發(fā)揮優(yōu)秀成果的導(dǎo)向示范作用,推廣獲獎項(xiàng)目所屬企業(yè)在工程咨詢方面的技術(shù)水平、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新成果，使業(yè)界及時地了解工程咨詢業(yè)務(wù)發(fā)展動向，《中國工程咨詢》雜志從2022年第2期起,開辟《成果暢享》專欄,陸續(xù)選取刊登全國優(yōu)秀工程咨詢成果獎獲獎項(xiàng)目，以饗讀者。

一、項(xiàng)目概況

1.項(xiàng)目背景

豐臺河西再生水廠一期工程項(xiàng)目（以下簡稱一期項(xiàng)目）于2013年由政府建設(shè)完成，規(guī)模為5萬立方米/日，北京久安建設(shè)投資集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)運(yùn)營和維護(hù)，運(yùn)營期25年。

2017年，綜合考慮豐臺河西再生水廠流域范圍內(nèi)的現(xiàn)狀污水量（平均約5.8萬立方米/日）、豐臺河西地區(qū)建設(shè)規(guī)模的快速增長、河道截污工程的實(shí)施、現(xiàn)狀云岡污水處理廠（1.2萬立方米/日）廢除后的水量匯入等情況，擬將河西再生水廠擴(kuò)建至10萬立方米/日。

2.項(xiàng)目功能目標(biāo)

豐臺河西再生水廠二期擴(kuò)建項(xiàng)目（以下簡稱二期項(xiàng)目）擬采用PPP模式，但因一、二期存在較多的共用設(shè)施，若二期項(xiàng)目由一個新的社會資本方建設(shè)運(yùn)營，將面臨兩個主體如何劃分建設(shè)運(yùn)營界面、如何合理分配水量、出水超標(biāo)的責(zé)任認(rèn)定等問題。解決這些問題，需要進(jìn)行合理可行的PPP方案設(shè)計(jì)，以保障二期項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

二、咨詢服務(wù)過程和主要內(nèi)容

豐臺區(qū)水務(wù)局委托北京市工程咨詢有限公司（以下簡稱北咨公司）開展豐臺河西再生水廠二期擴(kuò)建項(xiàng)目PPP全過程咨詢工作。在項(xiàng)目初期，北咨公司對再生水廠二期項(xiàng)目采用何種模式采購進(jìn)行研究論證，依據(jù)政府采購法、招投標(biāo)法等，對一、二期項(xiàng)目合并采購、二期項(xiàng)目單一來源采購以及公開招標(biāo)三種方式進(jìn)行比選，推薦二期項(xiàng)目單獨(dú)采用PPP模式公開招標(biāo)并獲得采納。

在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，北咨公司廣泛收集資料案例，深入調(diào)研行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，搭建財(cái)務(wù)模型，整合專家資源，與豐臺區(qū)水務(wù)局和相關(guān)部門多輪討論修改后，確定并完善實(shí)施方案。為盡可能多地發(fā)現(xiàn)一期項(xiàng)目和二期項(xiàng)目社會資本在運(yùn)營期的爭議點(diǎn)，并相應(yīng)地提前約定好解決方案，在實(shí)施方案定稿前組織了市場測試，進(jìn)行了現(xiàn)場調(diào)研踏勘，認(rèn)真聽取了潛在社會資本方的建議，對實(shí)施方案進(jìn)行了進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。

在項(xiàng)目采購階段，根據(jù)國家發(fā)展改革委和財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南的要求，結(jié)合污水行業(yè)的典型案例，重點(diǎn)研究招標(biāo)標(biāo)的、評分辦法及PPP協(xié)議條款，編制了招標(biāo)文件和PPP協(xié)議。

本項(xiàng)目于2018年10月完成招標(biāo)，目前已進(jìn)入執(zhí)行階段。

三、項(xiàng)目創(chuàng)新點(diǎn)和突出特點(diǎn)

1.咨詢工作的創(chuàng)新點(diǎn)

一是咨詢指導(dǎo)設(shè)計(jì)，規(guī)避重大風(fēng)險(xiǎn)。由于豐臺區(qū)水務(wù)局和設(shè)計(jì)方傾向于將一、二期項(xiàng)目統(tǒng)一由一期項(xiàng)目社會資本方運(yùn)營，在初始設(shè)計(jì)上并未考慮兩家社會資本方同時運(yùn)營的情況，因此存在大量的共用設(shè)施。但北咨公司認(rèn)為，既然公開選擇PPP社會資本，一期項(xiàng)目的社會資本方雖有先發(fā)優(yōu)勢，但也存在不中標(biāo)二期項(xiàng)目的可能性，故有必要提前劃分好建設(shè)運(yùn)營界面，盡量避免采購?fù)瓿珊笤斐梢?、二期?xiàng)目社會資本方之間出現(xiàn)摩擦，從而影響項(xiàng)目正常運(yùn)營。在北咨公司的建議下，設(shè)計(jì)方修改了原設(shè)計(jì)方案，給進(jìn)出水裝置、藥劑裝置、污泥剩余泵房增加了計(jì)量裝置，并根據(jù)一定的規(guī)則通過自控設(shè)施自動分配進(jìn)水給一、二期項(xiàng)目。二期項(xiàng)目的最終采購結(jié)果是另一家社會資本方中標(biāo)，因而驗(yàn)證了北咨公司對本項(xiàng)目界面不清晰風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判完全正確。北咨公司提前通過設(shè)計(jì)方案修改、市場測試、PPP協(xié)議條款約定等方式，為實(shí)施機(jī)構(gòu)規(guī)避了這一重大風(fēng)險(xiǎn)。

二是共用設(shè)施管理機(jī)制創(chuàng)新。一期和二期項(xiàng)目共用設(shè)施有液氧儲罐系統(tǒng)、次氯酸鈉儲罐系統(tǒng)、污泥處置系統(tǒng)及熱泵機(jī)房。通過明確共用設(shè)施的建設(shè)方、運(yùn)營方、成本確定機(jī)制及費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，來明確分割一、二期社會資本方的建設(shè)運(yùn)營界面，合理界定雙方的權(quán)責(zé)利分擔(dān)，保障運(yùn)營期污水處理的持續(xù)穩(wěn)定。

三是水量分配機(jī)制創(chuàng)新。為兼顧實(shí)施機(jī)構(gòu)、一期社會資本方、二期社會資本方三方對進(jìn)水水量分配的不同利益訴求，在充分調(diào)研了豐臺河西再生水廠預(yù)期進(jìn)水水量后，北咨公司設(shè)計(jì)了合理的水量分配原則。二期項(xiàng)目招標(biāo)限價是一期項(xiàng)目處理水價的兩倍，一、二期項(xiàng)目均設(shè)置保底水量機(jī)制。若確保二期項(xiàng)目的實(shí)際處理量超過保底水量，可最大程度降低政府的無效付費(fèi)，并提高二期項(xiàng)目對潛在社會資本的吸引力。因此進(jìn)水應(yīng)優(yōu)先分配給二期，在二期實(shí)際處理水量達(dá)到保底水量后，剩余水量再分配給一期處理。該原則在確保政府財(cái)政支出最小化的基礎(chǔ)上，可保障一期和二期社會資本方獲得合理的回報(bào)，同時實(shí)現(xiàn)三方的共贏。

四是風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制創(chuàng)新。首先，當(dāng)實(shí)際處理水量超過基準(zhǔn)水量時，超額水量服務(wù)費(fèi)單價為污水處理單價的50%，實(shí)現(xiàn)對社會資本方超額收益的控制；其次，在調(diào)價公式中，當(dāng)成本因宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變動增加達(dá)到較高幅度時，不再通過調(diào)價公式調(diào)整，而是另行啟動協(xié)商機(jī)制，降低政府剛性兌付風(fēng)險(xiǎn)；此外，為控制總投資，僅由實(shí)施機(jī)構(gòu)提出工程變更引起的實(shí)際項(xiàng)目總投資額比中標(biāo)社會資本方的項(xiàng)目總投資額報(bào)價增加超過900萬元時，可調(diào)整付費(fèi)單價或者進(jìn)行一次性補(bǔ)償。實(shí)際發(fā)生的外接電源及變配電、征地拆遷費(fèi)用之和，相比招標(biāo)文件中該兩項(xiàng)費(fèi)用之和增減超過10%時，雙方可就補(bǔ)償方式進(jìn)行協(xié)商，這既發(fā)揮了社會資本方的主觀能動性，又避免了其承擔(dān)過高的風(fēng)險(xiǎn)。

2.咨詢工作的突出特點(diǎn)

一是項(xiàng)目開拓性強(qiáng)。本項(xiàng)目是污水處理行業(yè)的PPP擴(kuò)建項(xiàng)目，在項(xiàng)目招標(biāo)后存在一個污水處理廠由兩家社會資本方同時運(yùn)營的可能性，而兩家社會資本方的建設(shè)運(yùn)營邊界不清晰，存在大量共用設(shè)施，對共用設(shè)施的管理方面沒有成功先例可借鑒。針對本項(xiàng)目特點(diǎn)，北咨公司在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、共用設(shè)施管理機(jī)制、水量分配機(jī)制等方面進(jìn)行了探索創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了一期、二期社會資本方權(quán)責(zé)利的匹配，保障了項(xiàng)目的成功落地。

二是咨詢難度大。由于存在部分共用設(shè)施（總分水井、退水管、液氧儲罐系統(tǒng)、次氯酸鈉儲罐系統(tǒng)、污泥處置系統(tǒng)及熱泵機(jī)房等），豐臺河西再生水廠的兩家社會資本方之間，會產(chǎn)生污泥處置的單價確定、藥劑投加的管理、水量分配的協(xié)調(diào)、出水/污泥超標(biāo)的責(zé)任認(rèn)定等問題。這些問題涉及企業(yè)的切身利益，解決不好會降低對社會資本的吸引力。為創(chuàng)造良好的市場化條件，北咨公司高度重視招商前的市場測試環(huán)節(jié)，認(rèn)真聽取4家潛在社會資本方的建議，盡可能多地發(fā)現(xiàn)一期、二期社會資本方在未來運(yùn)營中的爭議點(diǎn)，相應(yīng)在PPP協(xié)議中約定解決方案，打消潛在社會資本方的顧慮，提高項(xiàng)目的吸引力。

三是咨詢綜合程度高。項(xiàng)目咨詢內(nèi)容包括招商方式研究、實(shí)施方案編制、市場測試、合同編制、招標(biāo)代理、合同談判等服務(wù)，涵蓋污水、法律、財(cái)務(wù)、投融資等多個領(lǐng)域，專業(yè)性和綜合性強(qiáng)。北咨公司通過專家咨詢、實(shí)地調(diào)研、外部協(xié)作等研究方法，從法務(wù)合規(guī)性、財(cái)務(wù)可行性、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理性、全生命周期可持續(xù)性等各個維度嚴(yán)格把關(guān)，保證了高質(zhì)量的咨詢成果。

四是談判難度大。社會資本方中標(biāo)，在簽署談判備忘錄后又推翻，其對PPP協(xié)議提出二十二條修改意見。雙方歷經(jīng)四次艱難的談判，前后花費(fèi)兩個多月，才最終得以簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議。第四次談判由于涉及政府方和社會資本方的核心利益，雙方僵持不下，最終在豐臺區(qū)區(qū)長專題會上由主管副區(qū)長協(xié)調(diào)解決。會上北咨公司與中標(biāo)方進(jìn)行了激烈交鋒，最終維護(hù)住了政府方的利益，體現(xiàn)出北咨人剛正不阿的職業(yè)操守，獲得了豐臺區(qū)水務(wù)局和區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的高度贊譽(yù)。

四、項(xiàng)目效果

1.社會效益

項(xiàng)目的成功實(shí)施解決了由于存在部分共用設(shè)施導(dǎo)致的兩個運(yùn)營主體之間建設(shè)運(yùn)營界面不清晰的問題。這些問題的解決保障了再生水廠的穩(wěn)定運(yùn)營，對于改善水環(huán)境質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)污染減排目標(biāo)、提高居民生活質(zhì)量、促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動河西地區(qū)社會的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

2.經(jīng)濟(jì)效益

項(xiàng)目通過PPP模式，有效降低了傳統(tǒng)建設(shè)模式下的投資及運(yùn)營成本，政府補(bǔ)貼資金比預(yù)期大幅下降，充分體現(xiàn)出PPP模式在提高資金效率、提升服務(wù)水平方面的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了政府和社會資本的雙贏。

3.推廣運(yùn)營價值

項(xiàng)目實(shí)施過程規(guī)范有序，此項(xiàng)目的順利實(shí)施為今后北京市乃至全國的污水處理擴(kuò)建PPP項(xiàng)目中兩個運(yùn)營主體并存的情形提供了可借鑒的成功模式和經(jīng)驗(yàn)，具有較強(qiáng)的行業(yè)示范意義。