論我國金融科技監(jiān)管的完善路徑

劉靜芳

（西北政法大學，西安710000）

1 引言

近年來，科學技術助推我國金融科技迅猛發(fā)展。以區(qū)塊鏈、云計算、智能控制、大數(shù)據(jù)分析算法等為代表的高新技術，成為金融行業(yè)討論的熱點問題，新興科學技術加速了我國新型金融的發(fā)展，并催生出互聯(lián)網(wǎng)支付、互聯(lián)網(wǎng)理財、互聯(lián)網(wǎng)信貸等新金融業(yè)態(tài)。我國在2020年和2021年的《政府工作報告》中均提到金融科技，2021年還重點提到關于金融科技監(jiān)管的治理。然而金融科技在提高金融效率的同時也產(chǎn)生了新的金融科技風險，包括平臺壟斷風險、個人信息風險、系統(tǒng)性金融風險。有些金融企業(yè)借用“創(chuàng)新和科技”的定義模糊金融業(yè)務的本質(zhì)，企圖逃避金融監(jiān)管。由于金融科技風險具有脆弱性、復雜性的顯著特征，金融監(jiān)管部門對金融科技風險存在的潛在問題尚未完全把控，所以我國應對所有金融業(yè)務進行審慎金融監(jiān)管，維護我國金融市場的安全和高質(zhì)量發(fā)展。我國在《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》中，重點提到對金融科技創(chuàng)新的監(jiān)管和監(jiān)管科技的應用。金融科技的審慎監(jiān)管，旨在保障金融科技安全、穩(wěn)定、高效地發(fā)展，金融風險發(fā)生時能夠得到及時防范。

2 金融科技的理論界定

2.1 金融科技的內(nèi)涵界定

金融穩(wěn)定委員會（FSB）擁有一套監(jiān)測金融系統(tǒng)，目的在于防范金融危機的發(fā)生，該機構將金融科技（Fin Tech）定義為：由大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術推動的金融創(chuàng)新，它催發(fā)了新型金融業(yè)態(tài)，并對金融市場造成重大影響。由此可見，金融科技是技術成果和金融業(yè)務深度結合的產(chǎn)物，不僅包括新興技術參與的金融服務，而且包括傳統(tǒng)的金融業(yè)務。

首先，金融科技的基礎是技術，金融創(chuàng)新的發(fā)展變革靠的正是新技術的有效推動；其次，金融科技的核心是金融，金融科技就是傳統(tǒng)金融與科技結合的金融創(chuàng)新；最后，金融科技的本質(zhì)是融合，正是科技和金融的有效融合才推動了金融科技迅猛發(fā)展。

金融科技的發(fā)展分為3個階段：第一階段是自動取款機和POS機等技術設施的發(fā)展；第二階段是互聯(lián)網(wǎng)技術帶來的線上支付和線上銀行的發(fā)展；第三階段就是現(xiàn)處階段，金融科技的金融術語及產(chǎn)品結構多種多樣。人們現(xiàn)實的金融需求可總結為3種常見業(yè)態(tài)：互聯(lián)網(wǎng)支付、互聯(lián)網(wǎng)理財、互聯(lián)網(wǎng)信貸。金融科技的內(nèi)涵界定并沒有超出金融的范疇，金融科技監(jiān)管在本質(zhì)上仍然在金融監(jiān)管范圍之內(nèi)，所以金融監(jiān)管部門對于所有傳統(tǒng)的、線下的金融業(yè)務的監(jiān)管規(guī)則，全部適用于對金融科技的監(jiān)管，不過由于金融科技的特征和傳統(tǒng)金融不同，我們應轉變監(jiān)管邏輯和理念，對金融科技實行全面、持續(xù)、穿透的監(jiān)管。

2.2 金融科技監(jiān)管的理論內(nèi)涵

沙盒本指一個裝著沙子可由人們隨意建模的盒子，沙盒的特點是容易消除痕跡。引用到金融領域，監(jiān)管沙盒是應用在金融領域的金融監(jiān)管方式。英國金融市場行為監(jiān)管局最早提出監(jiān)管沙盒的理論內(nèi)涵，2016年英國開始監(jiān)管沙盒的實踐，監(jiān)管沙盒包括事前、事中、事后準入機制，監(jiān)管沙盒能為經(jīng)過授權批準進入的企業(yè)提供一個寬松和自由的環(huán)境，企業(yè)有了試錯和學習的機會，解決了信息不對稱的問題，提高了企業(yè)創(chuàng)新能力，降低了金融創(chuàng)新投入成本，還提供了多元主體信息交流機制，解決了各主體不平等帶來的矛盾，優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)揮了示范作用。對于金融創(chuàng)新的監(jiān)管，以美國的審慎監(jiān)管最具代表性，美國作為金融和科技最為發(fā)達的國家，一直抱有謹慎的態(tài)度，強調(diào)嚴格監(jiān)管金融科技，直到2018年才開始推出監(jiān)管沙盒。我國在2021年的《政府工作報告》中重點強調(diào)金融科技監(jiān)管，在《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》中重點提出對金融科技創(chuàng)新的監(jiān)管。金融科技在創(chuàng)新快速發(fā)展的同時也要強化監(jiān)管，我國沒有一套可借鑒的完善監(jiān)管體系，但是我國理論界和實踐界在不斷研究適應我國國情的監(jiān)管沙盒流程。中國人民銀行從2019年12月逐步在各大城市區(qū)域推出金融科技應用和監(jiān)管創(chuàng)新試點。

3 金融科技監(jiān)管的規(guī)則體系

3.1 對金融科技包容監(jiān)管的法律規(guī)定

2019年10月國務院出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和2020年11月6日央行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告》均提出要開展對我國新金融行業(yè)的包容審慎監(jiān)管，這是對我國金融監(jiān)管的創(chuàng)新發(fā)展。2015年，國務院出臺了《關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》，指導意見指出應鼓勵互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)與銀行、證券等金融業(yè)務共同發(fā)展。同年，十部委發(fā)布的《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》明確強調(diào)，互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展對我國金融發(fā)展的功能和定位。

我國為了促進金融科技生態(tài)體系健康發(fā)展，一方面，國家相繼出臺法律規(guī)章保障金融創(chuàng)新在包容和鼓勵的環(huán)境下快速發(fā)展；另一方面，我國為了有效防范金融科技創(chuàng)新風險，金融監(jiān)管部門運用多種監(jiān)管手段和工具對金融科技進行監(jiān)管。

3.2 對金融科技審慎監(jiān)管的法律規(guī)定

從2015年起，我國開始對金融科技開啟強監(jiān)管模式；從2016年起，金融監(jiān)管模式對金融科技實行審慎監(jiān)管。在我國金融科技發(fā)展初期，國家為了鼓勵金融科技高效發(fā)展，讓金融科技在寬松的監(jiān)管政策環(huán)境下創(chuàng)新，同時，產(chǎn)生的金融風險也持續(xù)增多。當我國金融科技發(fā)展到較成熟階段，金融科技在經(jīng)濟市場大范圍運用，為了保證金融市場的安全，需要為金融監(jiān)管劃定剛性底線，國務院辦公廳在2016年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》中指出，要鼓勵和保護高質(zhì)量的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新，全面整治金融機構的違法違規(guī)行為，遵循創(chuàng)新與防范風險并重原則。在支付方面，2021年1月央行發(fā)布《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》，旨在對非銀行支付機構行為進行規(guī)范管理。同年3月，《非銀行支付機構客戶備付金存管辦法》正式施行，旨在加強對非銀行支付機構客戶備付金的監(jiān)管。在資產(chǎn)管理方面，2018年中國人民銀行、證監(jiān)會等四部委聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》，將資產(chǎn)管理業(yè)務納入金融監(jiān)管。在消費者保護和維護數(shù)據(jù)安全方面，2016年11月發(fā)布《網(wǎng)絡安全法》，2020年出臺《金融消費者權益保護實施方法》，2021年相繼出臺《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《征信業(yè)務管理辦法》。在反壟斷方面，2019年國務院辦公廳發(fā)布《關于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》，2021年國務院反壟斷委員會發(fā)布《關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》、2021年發(fā)布《反壟斷法（修正草案）》。由此可見，我國關于金融科技的法律體系越來越完善，對消費者合法權益的保護力度也逐步增大。

4 金融科技監(jiān)管存在的問題

4.1 金融科技自身導致的金融風險問題

金融科技由技術和金融融合而成，所以金融科技風險可從技術和金融兩個視角來討論。

第一，技術自身存在風險。人工智能和區(qū)塊鏈等技術仍處于發(fā)展階段，這些高新技術本身就有很多缺陷。

第二，金融科技的金融屬性主要帶來信息不對稱的信用風險、資金供給無法滿足需求的流動性風險、交易趨同產(chǎn)生的系統(tǒng)性金融風險。系統(tǒng)性風險具有嚴重的危害性，具有復雜性、隱蔽性和突發(fā)性的特征。一些金融機構無牌經(jīng)營、超范圍經(jīng)營業(yè)務，一些支付業(yè)務存在違規(guī)經(jīng)營，給傳統(tǒng)的銀行業(yè)經(jīng)營模式和競爭力造成影響，個別金融機構利用壟斷地位進行不正當競爭，并且存在大數(shù)據(jù)平臺涉及的個人隱私和信息安全問題。在我國金融科技發(fā)展的初期，金融監(jiān)管部門對其實施包容監(jiān)管的制度，所以在科技高速的發(fā)展變革中，金融科技產(chǎn)生新的金融風險和問題，給金融科技監(jiān)管部門帶來一定的挑戰(zhàn)。

4.2 金融規(guī)則表現(xiàn)形式的缺陷

金融規(guī)則就是造成金融風險后，出臺監(jiān)管法規(guī)對其規(guī)制，金融監(jiān)管部門監(jiān)管強度隨之增加，隨后又逐漸放松監(jiān)管強度。一般的監(jiān)管規(guī)則是命令性的規(guī)則，通過對金融創(chuàng)新進行謹慎的事前審查和規(guī)制，實現(xiàn)立法目的和監(jiān)管目標。然而現(xiàn)實中大多金融創(chuàng)新企業(yè)逃避金融監(jiān)管謀取非法利益，企圖在剛性底線的邊界違法套利，嚴重損害了金融監(jiān)管的有效性。金融監(jiān)管規(guī)則明確的監(jiān)管范圍具有邊界，巨大利益的驅(qū)動激發(fā)了過度金融創(chuàng)新。因為金融監(jiān)管規(guī)則不可能對所有金融活動的內(nèi)容作出非常具體和精確的內(nèi)涵界定，所以有些金融機構的違法行為雖然表面上合乎規(guī)則范圍，但實際上已經(jīng)超出規(guī)則的立法目的，損害了投資者的合法權益。

4.3 傳統(tǒng)監(jiān)管模式對消費者權益保護的有限性

我國金融行業(yè)正處于發(fā)展過程中，存在很多缺陷，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式把重心放在業(yè)務經(jīng)營的審慎監(jiān)管上，對于消費者的合法權益保護力度不足。并且由于我國金融市場存在供需不平衡現(xiàn)象，金融科技的創(chuàng)新發(fā)展雖然減輕了供需矛盾，但也出現(xiàn)了大量損害消費者權益的問題。一方面，存在金融科技違法成本過低并且處罰力度不足的現(xiàn)實問題；另一方面，一些消費者對于保護個人隱私和數(shù)據(jù)安全的法律意識不強，反欺詐能力不足，消費者的維權成本卻很高。某些金融機構利用金融科技的便利，向風險認知比較低的投資者推銷高風險投資產(chǎn)品或者違規(guī)借貸，甚至進行非法集資活動，嚴重損害了投資者的財產(chǎn)權益和生活，其金融機構根本沒有履行投資者適當性義務。

5 完善金融科技審慎監(jiān)管的法律建議

5.1 以強化金融科技審慎監(jiān)管為主線

金融科技是一把雙刃劍，具有兩面性，為了防范金融科技風險，金融監(jiān)管部門應對金融科技加強審慎監(jiān)管，對于已經(jīng)觸及金融包容監(jiān)管邊界的市場金融參與者，應依法懲處。審慎監(jiān)管有宏觀和微觀審慎之分，宏觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管模式和理念是：通過防范金融系統(tǒng)性風險來維護金融市場健康的生態(tài)體系。自2008年席卷全球的金融危機爆發(fā)后，各個國家深知系統(tǒng)性風險對宏觀經(jīng)濟造成的危害重大，均加強對金融的宏觀審慎監(jiān)管。從我國的實踐可以得出宏觀審慎監(jiān)管的有效性。我國監(jiān)管部門應強化監(jiān)管所有金融領域的不合規(guī)行為，從事銀行、證券、保險等金融業(yè)務的主體都要納入金融監(jiān)管范圍，實現(xiàn)事前、事中、事后全面監(jiān)管，包括所有金融行業(yè)必須持牌經(jīng)營，加大對平臺壟斷不正當競爭行為的監(jiān)管力度，加強對大型金融科技企業(yè)的監(jiān)管應對。

5.2 深化監(jiān)管科技應用

監(jiān)管科技是監(jiān)管和科技的融合，應用科技的新模式對新興的金融科技進行監(jiān)管，解決金融監(jiān)管部門面臨的法律合規(guī)、平臺壟斷、反洗錢、數(shù)據(jù)產(chǎn)權和個人隱私、消費者保護、監(jiān)管成本驟升等監(jiān)管問題。2017年，我國成立了金融科技委員會，提出要強化監(jiān)管科技應用實踐，同樣，在《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》當中也強調(diào)了監(jiān)管科技應用，根據(jù)對金融科技本質(zhì)的分析，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管工具已經(jīng)不能處理金融科技風險的復雜性問題。美國商務部工業(yè)和安全局（BIS）認為，監(jiān)管科技是指能被監(jiān)管所采用的科技。所以金融監(jiān)管部門可以利用大數(shù)據(jù)、人工智能、自動控制等技術進行數(shù)據(jù)化的監(jiān)管，尤其在面對新興技術變革產(chǎn)生的新型金融風險時，應該采取監(jiān)管科技有效化解，從而提高監(jiān)管的效率和效果。金融機構可以利用監(jiān)管科技對需要監(jiān)管的金融數(shù)據(jù)進行快速、準確的分析整合，自動進行各種報告。應用監(jiān)管科技開展監(jiān)管活動是對傳統(tǒng)金融監(jiān)管的補充，通過信息技術將金融市場主體內(nèi)部信息共享，引導金融市場主體主動公開信息，將內(nèi)部信息外在化，以解決信息不對等問題。

5.3 推進中國版金融科技監(jiān)管沙盒建設

金融科技監(jiān)管沙盒能夠平衡金融創(chuàng)新與金融風險，是一種有效的監(jiān)管手段。但是我國對于金融科技監(jiān)管沙盒的研究仍在試點和發(fā)展階段，完善我國金融科技監(jiān)管沙盒具有可行性、必要性、價值性。

第一，現(xiàn)階段應在規(guī)范性文件的層面上不斷完善各項法律法規(guī)細則，完善信息披露機制、投資者保護機制、監(jiān)管處罰機制。

第二，應該建立各類主體公平的準入規(guī)則體系，保證市場主體的公平競爭。

第三，應該建立數(shù)據(jù)交流的平臺，真實、及時披露信息，提高平臺信息的透明度。

第四，應該借鑒國際監(jiān)管沙盒的成功經(jīng)驗，以英國和新加坡等發(fā)達國家為代表，積極參與國際標準的研討，建立由國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會的金融科技監(jiān)管沙盒框架，有效降低金融科技風險，提高我國經(jīng)濟增長效能。