新發(fā)展格局下社會保障制度的科學發(fā)展

■文／祝建華

目前，我國經濟發(fā)展仍處在重要戰(zhàn)略機遇期，但同時也面臨更趨復雜的風險挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情持續(xù)影響使經濟發(fā)展的不確定性風險增多，企業(yè)生產和經營困難增大，醫(yī)療、就業(yè)、教育等方面的民生問題突出，公共衛(wèi)生、應急管理、社會保障等領域還存在短板。因此，我們要堅持系統(tǒng)觀念，把握好新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局提出的新要求，站在全局的高度，堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進、系統(tǒng)思考，按照整體性、層次性與動態(tài)性的要求推動社會保障制度的科學發(fā)展。

社會保障的科學發(fā)展需要整體性推進

整體性要求各個要素有機組合形成統(tǒng)一體，不同要素有不同的分工，不同的分工進行合理搭配才能發(fā)揮最大效能。社會保障的科學發(fā)展需要整體性推進。

首先，新發(fā)展格局下經濟發(fā)展與社會保障的發(fā)展要整體協同。一方面，要發(fā)揮社會保障經濟減震器的作用，通過社會保障收入與支出的動態(tài)調整，保障經濟周期的平衡性。社會保障制度建設本身也會拉動經濟發(fā)展，比如養(yǎng)老與健康產業(yè)的發(fā)展就會極大促進經濟總量的增長。但社會保障的建設也可能會對經濟發(fā)展形成制約，尤其是在經濟下行時期，維持既有的社會保障籌資水平可能會加重企業(yè)的經營困難。例如，新冠疫情時期要通過社保降費等方式降低企業(yè)成本，促進經濟復蘇。另一方面，經濟可持續(xù)和高質量發(fā)展有利于進一步完善社會保障體系，提升社會福利水平。社會保障與經濟發(fā)展要整體推進、相互補位。

其次，社會保障發(fā)展的整體性還要求推進城鄉(xiāng)、區(qū)域社會保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)二元結構導致城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)社會保障制度的發(fā)展也不均衡。此外，不同區(qū)域由于經濟社會發(fā)展水平的差異性也會導致社會保障水平存在較大差異，對社會保障的公平性造成較大影響。尤其是在新發(fā)展格局下，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間存在的差距會被進一步放大，這都不利于共同富裕目標的實現。要加快社會保障的城鄉(xiāng)與區(qū)域統(tǒng)籌，補齊制度短板，提高社會保障制度的統(tǒng)籌層次，增強社會保障制度的城鄉(xiāng)、區(qū)域整合力度，拓展社會保障體系整體統(tǒng)籌性。

再次，要將社會保障融入社會治理的整體框架中。要考慮社會保障與其他社會政策之間的關系，要從社會治理的視角看社會保障的整體發(fā)展。在新發(fā)展格局下，針對民眾在就業(yè)、醫(yī)療、基本生活、住房、教育等領域遭遇的困難，社會保障要充分發(fā)揮兜底保障、風險預防乃至能力提升的作用，多渠道拓展就業(yè)，建立防范因病致貧、因病返貧的長效機制，提升老百姓的居住品質，保障居民的教育權利，保障基本民生，提升社會治理體系的整體效能。

最后，社會保障發(fā)展的整體性還體現在社會保障制度內部的協同性。當前各個部門都出臺了穩(wěn)經濟、兜民生底線的具體舉措，涉及助企紓困、促進就業(yè)等多個方面，從中央到地方也都有相應的舉措。但政策需要整體推進，部門之間要有效協同，例如，部門數據是否有效共享？政策有沒有重疊，有沒有形成合力？是否存在條塊分割、多頭管理？各類社會保障政策舉措要整體推進，不能“一窩蜂”出臺而忽略了政策的具體組織實施和實際效果。各個地方和部門需建立有效的整體協同機制，各項社會保障制度能彼此有機整合，發(fā)揮出政策合力，讓促進就業(yè)、保障民生的政策效能得以整體提升，實現新發(fā)展格局下對貧困和脆弱群體的綜合性幫扶。

社會保障的科學發(fā)展需要層次結構的優(yōu)化

系統(tǒng)論強調層次性。層次性要求社會保障制度安排形成合理有序的層級結構，由內到外或由淺入深，層層遞進，系統(tǒng)內部各個要素可以發(fā)揮不同的功能。

首先，社會保障的結構體系需進一步健全。當前我國以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等制度在內，功能完備的社會保障體系基本建成，是世界上規(guī)模最大的社會保障體系。這一體系結構齊全，在改善人民生活水平、促進社會公平方面發(fā)揮了重要作用。但從社會保障體系的各個層次來看，還存在著不足：在社會保險領域，農村養(yǎng)老保險待遇水平偏低；在社會福利領域，兒童福利是短板，“幼有所育”的目標還沒有完全實現；在社會救助領域，物質救助與服務類救助發(fā)展不均衡，等等。此外在新冠疫情的沖擊下，社會保障體系既要應對常態(tài)化的社會需求，還要回應非常態(tài)化社會形勢下的各類需求，這都對社會保障體系的應急性提出了更高的要求。需進一步優(yōu)化層次結構，回應不同層次的需求，強化不同社會保障項目之間的有效銜接，建立精準、高效、溫暖、智慧的社會保障體系。

其次，社會保障的主體層次還要進一步完善。政府主導的社會保障在早期階段能強有力地破除利益壁壘，推動制度改革，建立起相對完善的體系并發(fā)揮重要的作用，但也可能導致政府責任的無限擴張和政府財政壓力的不斷加大。在經濟下行壓力增大的背景下，可能會造成巨大的財政負擔，影響到社會保障的可持續(xù)發(fā)展。因此，需要充分發(fā)揮社會力量和市場主體的作用，多渠道激勵這些主體參與社會保障制度建設。比如，除了基本養(yǎng)老保險外，還需發(fā)揮第二、三支柱的作用，讓養(yǎng)老保險體系的主體層次更為完善。新發(fā)展格局下面臨的形勢更為復雜，社會保障需要通過多層次的構建與優(yōu)化，應對更為復雜和不確定的經濟社會發(fā)展狀況。

最后，具體的政策實施要體現層次差異性。要針對不同人群的需求實施差異化的社會保障策略，以實現社會保障資源利用效率最大化。例如，在社會保障資金的使用上要考慮多層次供給與多層次需求的有效結合，通過具體政策舉措的層次差異性策略提高社會保障資源的使用效率。從政策出臺的層級來看，中央層級的人力資源社會保障部、民政部等部門出臺的政策與地方人社、民政部門出臺的政策要有層次性。近年來，新冠疫情對各類主體的影響存在緊急程度的差異性，需要客觀分析，針對特別緊急、關系到個體生存的狀況，例如無法返崗復工、連續(xù)三個月無收入來源，生活困難且失業(yè)保險政策無法覆蓋的農民工等，可以聯動社會救助等部門，采取臨時救助、應急救助的措施來應對，其他措施同步跟進。在政策舉措上，既需要普遍性的政策，同時針對特殊個案，需要部門聯動，一事一議、一案一策，全面構建“物質+服務”“常態(tài)+應急”“整體+個案”的多層次綜合性保障體系。

社會保障的科學發(fā)展要保持動態(tài)開放性

系統(tǒng)論要以動態(tài)的觀點去分析考查事物，分析內外部的因素影響，不斷進行調適，保持開放性，在更替和發(fā)展中促進系統(tǒng)的進步和保持持續(xù)的生命力。

其一，新發(fā)展格局下社會保障的政策取向要有動態(tài)開放性。新發(fā)展格局面臨的形勢是復雜多變的。尤其是新冠疫情造成的影響是全方位的，需要全方位、全過程的回應。要保障就業(yè)和基本民生，促進經濟復蘇、發(fā)展經濟是第一位的，而經濟復蘇的前提又是企業(yè)復工復產，這就需要政府對企業(yè)采取相應的減稅、降費等系列舉措。不僅僅是企業(yè)，社會組織、政府和事業(yè)單位也要多渠道擴大就業(yè)覆蓋面，提高用工率。從這個層面來講，社會保障政策應具有動態(tài)開放性，既有經濟刺激，又有社會關懷；既有社會救助，又有社會服務；既要發(fā)揮社會保險的功能，又不忘勞動力市場政策這一重點。這一動態(tài)開放性要求社會保障政策與其他的經濟、社會政策有效協同、相互補位、相互整合，既要關注社會保障政策所能惠及到的政策目標群體，也要關注例如收入不穩(wěn)定的非正規(guī)就業(yè)人員、農民工、城市的非戶籍人口等脆弱群體，讓他們在緊急情況下可以得到關注和受到保護。此外，社會保障政策的動態(tài)開放性還要多主體廣泛參與，可以讓社會組織廣泛參與進來，在信息共享、社會服務供給等方面發(fā)揮其應有的作用。

其二，通過數字賦能保持社會保障體系的動態(tài)開放性。主要體現在以下幾個方面：一是通過數字化技術實現保障對象的動態(tài)性調整。數字化改革使得部門數據共享成為可能，借用大數據分析等手段，可實現保障對象的精準識別，實現動態(tài)調整，更為重要的是，這種動態(tài)開放性還體現在通過信息化手段主動發(fā)現沒有參保的對象。二是通過數字化技術實現社會保障功能的動態(tài)提升。以大量基礎性數據庫作為支撐的數字化，能更快捷匯集各類信息，進行綜合研判，精準識別不同需求，有效鏈接各類社會保障資源，這使得社會保障不僅僅滿足于基本的兜底保障功能，還使得其在高水平對外開放、供需高水平動態(tài)平衡的過程中實現了功能的動態(tài)升級，助力共同富裕的目標。三是通過數字化改革，能進一步促進社會保障與其他政策的動態(tài)銜接。共同富裕進程中，綜合性幫扶才能促進家庭的全面發(fā)展。數字化改革使得這種動態(tài)開放性成為可能，做到準確識變、科學應變、主動求變，實現功能互補、動態(tài)調適，形成綜合幫扶的社會治理格局。