完善個(gè)人養(yǎng)老金制度需落實(shí)三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

■文／董克用 張棟

個(gè)人養(yǎng)老金制度是第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外的補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃，是由個(gè)人主導(dǎo)、國(guó)家給予稅收優(yōu)惠支持、個(gè)人自愿參與的制度模式。2022 年4 月21 日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度正式啟動(dòng)。

建立個(gè)人養(yǎng)老金制度對(duì)完善中國(guó)養(yǎng)老金體系架構(gòu)具有十分重要的意義。第一，個(gè)人養(yǎng)老金制度是形成政府、雇主和個(gè)人三方責(zé)任共擔(dān)的重要環(huán)節(jié)之一，不同主體相互補(bǔ)充，形成合力，為退休人員提供多渠道、可靠的養(yǎng)老保障。第二，個(gè)人養(yǎng)老金可以為缺少職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的勞動(dòng)者參與更高水平養(yǎng)老金計(jì)劃提供制度保障。由于職業(yè)養(yǎng)老金由雇主主導(dǎo)，但受制于經(jīng)濟(jì)效益、繳費(fèi)壓力等因素，不少雇主無(wú)法為雇員建立職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，而個(gè)人養(yǎng)老金的參與由個(gè)人決定，靈活便捷，有助于實(shí)現(xiàn)制度化的補(bǔ)充保障。

目前我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度的總體方案已經(jīng)初步明確，開(kāi)啟了個(gè)人養(yǎng)老金制度的嶄新篇章。當(dāng)前正處于個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施細(xì)則制定的關(guān)鍵時(shí)期，需要充分認(rèn)識(shí)到個(gè)人養(yǎng)老金制度對(duì)于廣大勞動(dòng)者的補(bǔ)充養(yǎng)老功能。具體來(lái)看，需落實(shí)參與激勵(lì)性、制度靈活性和和戰(zhàn)略長(zhǎng)期性三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，為更多群體加入個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)更高水平的養(yǎng)老保障提供制度基礎(chǔ)。

參與激勵(lì)性：提高制度吸引

從全球范圍來(lái)看，通過(guò)財(cái)稅激勵(lì)等方式鼓勵(lì)個(gè)人進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄是最直接、最有效的措施，也是個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)展的直接動(dòng)力。我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)展過(guò)程中也需要運(yùn)用好財(cái)稅激勵(lì)政策這一關(guān)鍵抓手，提高不同群體的參與積極性。

建立EET 和TEE 相結(jié)合的多元化稅收優(yōu)惠政策。在個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)期，采取的是EET遞延納稅的稅收優(yōu)惠模式，這也是被諸多國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的有效激勵(lì)方案，即在繳費(fèi)和投資階段免稅（E），等到領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇時(shí)再征稅（T）。其激勵(lì)的邏輯在于，在繳費(fèi)和投資階段收入高稅負(fù)也高，而待遇領(lǐng)取階段收入低稅負(fù)也低，通過(guò)遞延實(shí)現(xiàn)降低稅負(fù)的作用。然而，EET 遞延型稅收優(yōu)惠模式的局限性在于對(duì)于中低收入者的激勵(lì)作用有限，尤其是在我國(guó)個(gè)人所得稅起征點(diǎn)逐步提高的背景下，個(gè)人所得稅納稅人規(guī)模相對(duì)不多。大多數(shù)靈活就業(yè)人員可能尚未達(dá)到個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，加之專項(xiàng)扣除政策的實(shí)施，EET 遞延型稅收優(yōu)惠模式很難讓大多數(shù)靈活就業(yè)人員享受到個(gè)人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠激勵(lì)。因此建議同步設(shè)立TEE 型稅收優(yōu)惠模式，即繳費(fèi)時(shí)納稅（T），而投資收益和待遇領(lǐng)取階段免稅（E），其激勵(lì)的邏輯在于，對(duì)于中低收入群體而言，由于繳費(fèi)時(shí)沒(méi)有達(dá)到個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)或高于起征點(diǎn)很少，這部分群體稅后繳費(fèi)其實(shí)享受的是免稅待遇或者只需繳納很低的稅費(fèi)，因此對(duì)于他們具有一定的吸引力。同時(shí)為避免高收入者借此逃避投資收益稅，TEE 模式可以設(shè)定相應(yīng)的參與門檻，即只有收入在一定范圍之內(nèi)才可參與該稅收優(yōu)惠模式，以此吸引中低收入的靈活就業(yè)群體參與。

適時(shí)引入財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制。不同模式的稅收優(yōu)惠是對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的有效激勵(lì)，但對(duì)于低收入人群而言，稅收優(yōu)惠的激勵(lì)往往是無(wú)效的，這就會(huì)導(dǎo)致稅收優(yōu)惠只優(yōu)惠了富人，與個(gè)人所得稅法關(guān)于高收入多繳稅、低收入少繳稅的原則相背離，這也是目前個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃稅收優(yōu)惠政策面臨爭(zhēng)議的重要因素之一。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，為避免稅收優(yōu)惠政策帶來(lái)的不公平和累退效應(yīng)，不少國(guó)家探索了財(cái)政補(bǔ)貼的方式，提高低收入者個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的參與率。當(dāng)前我國(guó)還有相當(dāng)大一部分群體的收入尚未達(dá)到個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)，因此，單純的稅收優(yōu)惠很難對(duì)其產(chǎn)生激勵(lì)作用，政府可以考慮參考城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中財(cái)政對(duì)個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼的方式，給予參與第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的國(guó)民一定的財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其參與到該計(jì)劃中來(lái)，通過(guò)制度化的安排，激勵(lì)廣大國(guó)民為自己積累更多的養(yǎng)老金儲(chǔ)備。由于當(dāng)前第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金每年稅優(yōu)額度不超過(guò)12000 元，即使按照最高標(biāo)準(zhǔn)繳納，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)也不會(huì)很大。

可以考慮允許企業(yè)為個(gè)人賬戶“配套繳費(fèi)”。雇主和雇員之間普遍存在著相互需求和依存的關(guān)系，為更好地保持雇主與雇員的聯(lián)系，職業(yè)養(yǎng)老金是大多數(shù)國(guó)家雇主人力資源管理的重要手段。但由于一些企業(yè)不具備建立企業(yè)年金的條件或者成本過(guò)高，很難通過(guò)建立企業(yè)年金的方式實(shí)現(xiàn)人才激勵(lì)。個(gè)人養(yǎng)老金制度則靈活便捷，可以鼓勵(lì)企業(yè)，尤其是小微企業(yè)或者其他未參加企業(yè)年金的企業(yè)在個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)限額范圍內(nèi)，按照一定比例配套補(bǔ)貼個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)人才的激勵(lì)作用。同時(shí)，該匹配繳費(fèi)可以納入企業(yè)所得稅稅前扣除，以提高企業(yè)的積極性。

制度靈活性：保障運(yùn)轉(zhuǎn)效率

由于個(gè)體在年齡、經(jīng)濟(jì)需求、風(fēng)險(xiǎn)偏好、金融知識(shí)等方面存在諸多的差異，因此要滿足目標(biāo)群體對(duì)于個(gè)人養(yǎng)老金需求，就需要通過(guò)靈活的制度安排，提高制度運(yùn)行效率。

繳費(fèi)參與要便捷包容。一方面，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)渠道多元化、便捷化，尤其是要完善“互聯(lián)網(wǎng)+”在賬戶管理和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的技術(shù)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，提供更為高效的養(yǎng)老金管理模式。另一方面，繳費(fèi)方式要靈活化，如應(yīng)該允許個(gè)人選擇“月繳”“年繳”或“補(bǔ)繳”，以照顧個(gè)人在不同時(shí)期的特殊需求。此外，還可以探索將第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金納入個(gè)人稅前扣除，降低制度的復(fù)雜性，便于不同參保群體方便快捷地參與制度。

明確二、三支柱養(yǎng)老金之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)和銜接機(jī)制。一方面，個(gè)人養(yǎng)老金賬戶可以作為職業(yè)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移的歸集賬戶。從目前來(lái)看，我國(guó)第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)已經(jīng)趨于常態(tài)化，第二支柱的職業(yè)養(yǎng)老金卻面臨著職業(yè)轉(zhuǎn)換過(guò)程中的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，其中企業(yè)年金是企業(yè)主導(dǎo)，自愿建立；職業(yè)年金針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，帶有一定的強(qiáng)制性。當(dāng)職工從有職業(yè)養(yǎng)老金的單位流動(dòng)到?jīng)]有職業(yè)養(yǎng)老金的單位時(shí)，其職業(yè)養(yǎng)老金賬戶的基金無(wú)法隨之轉(zhuǎn)移積累，在很大程度上會(huì)影響參保職工權(quán)益。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金則是以個(gè)人為主導(dǎo)，自愿建立的個(gè)人賬戶制養(yǎng)老金，當(dāng)參加者在工作變動(dòng)或者退休時(shí)，可以將第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移到第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，這也是世界各國(guó)在第三支柱制度設(shè)計(jì)中的普遍做法。將第三支柱作為私人養(yǎng)老金的歸集賬戶，能夠增強(qiáng)私人養(yǎng)老金制度便利性，更好地保障參加者權(quán)益。另一方面，應(yīng)考慮將第二、第三支柱稅收優(yōu)惠打通。我國(guó)企業(yè)年金計(jì)劃實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，但是由企業(yè)自主建立，導(dǎo)致沒(méi)有建立企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)職工即便有積極性也無(wú)法參與，不利于其為自身養(yǎng)老儲(chǔ)備。從發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老金體系，減輕公共養(yǎng)老金壓力角度出發(fā)，可以考慮打通企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的稅收優(yōu)惠政策。即對(duì)于沒(méi)有參加企業(yè)年金計(jì)劃的個(gè)人，允許其在個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃中，享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠力度，保證稅收政策對(duì)第二、三支柱的公平性，增加第三支柱制度吸引力，增加個(gè)人養(yǎng)老積累。

激勵(lì)公民長(zhǎng)期規(guī)劃的同時(shí)兼顧短期需求。個(gè)人養(yǎng)老金的建立既是為了激勵(lì)人們形成長(zhǎng)期有效的風(fēng)險(xiǎn)防御意識(shí)，也是為了通過(guò)制度化的設(shè)計(jì)，為公民養(yǎng)老提供長(zhǎng)期的規(guī)劃，保障公民在年老時(shí)擁有體面的生活。但是，當(dāng)個(gè)人面臨著一些特殊的情況或難題，如緊急的大額醫(yī)療支出、首套房購(gòu)房支出、子女教育支出等情況下，個(gè)人可以申請(qǐng)臨時(shí)提取前期積累的養(yǎng)老金用于支付這些支出，當(dāng)情況扭轉(zhuǎn)時(shí)再將提前支取的養(yǎng)老金補(bǔ)回原來(lái)賬戶，從而在滿足公民長(zhǎng)期養(yǎng)老規(guī)劃的同時(shí)，兼顧其短期需求。

戰(zhàn)略長(zhǎng)期性：提高制度適應(yīng)性

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，第三支柱的推廣與發(fā)展是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，符合冪數(shù)規(guī)律，前期增長(zhǎng)慢，后期增長(zhǎng)快。以美國(guó)為例，1974 年開(kāi)始建立個(gè)人退休賬戶制度（IRA），截至2020 年底，IRA 資金總規(guī)模約為12.2 萬(wàn)億美元，其中前6萬(wàn)億的積累用了40 年，但是后6 萬(wàn)億只用了7 年。同時(shí)，在資產(chǎn)管理行業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的美國(guó)，監(jiān)管部門及資管機(jī)構(gòu)均投入大量資源，進(jìn)行了超過(guò)30 年的宣傳，才使普通大眾逐漸接受了這一制度。我國(guó)的第三支柱討論時(shí)間目前不足10 年，社會(huì)輿論引導(dǎo)、投資者教育、完善投資咨詢體系均需大量時(shí)間精力。

需要多方協(xié)同逐步推進(jìn)。符合我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老需求的投資產(chǎn)品需要經(jīng)過(guò)市場(chǎng)和時(shí)間的檢驗(yàn)，不宜一開(kāi)始就指定某一路徑或固定產(chǎn)品，應(yīng)該在運(yùn)作過(guò)程中設(shè)計(jì)明確的產(chǎn)品進(jìn)入和退出的機(jī)制。同時(shí)，第三支柱實(shí)際運(yùn)作需要個(gè)人賬戶、法律法規(guī)體系、投資產(chǎn)品與監(jiān)管等多方協(xié)調(diào)，需一定時(shí)間的磨合，應(yīng)避免單兵突進(jìn)，要在試點(diǎn)中積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推開(kāi)。

亟需加強(qiáng)養(yǎng)老金融教育。需對(duì)國(guó)民進(jìn)行養(yǎng)老金融基礎(chǔ)知識(shí)、養(yǎng)老金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和養(yǎng)老金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的教育，提高國(guó)民的養(yǎng)老金融素養(yǎng)、喚醒民眾的養(yǎng)老金規(guī)劃和投資管理意識(shí)，以及助力健康市場(chǎng)生態(tài)的培養(yǎng)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的化解。