長(zhǎng)三角地區(qū)開發(fā)區(qū)管理模式比較研究

●蘇州市委編辦

長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)、改革開放最前沿，同時(shí)也是產(chǎn)業(yè)最集中、企業(yè)最集聚、開發(fā)區(qū)布局最多的地區(qū)。國(guó)家發(fā)改委、科技部、原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署發(fā)布的《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018年版）》顯示，長(zhǎng)三角地區(qū)共有國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)146家，占全國(guó)的四分之一強(qiáng)，其中國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以占全國(guó)29.7%的園區(qū)數(shù)量，貢獻(xiàn)了43.1%的地區(qū)生產(chǎn)總值，產(chǎn)值規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率均遠(yuǎn)超全國(guó)平均水平。本文以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，重點(diǎn)對(duì)當(dāng)前開發(fā)區(qū)及各類功能園區(qū)（以下均稱“開發(fā)區(qū)”）不同管理模式進(jìn)行研究，在現(xiàn)狀分析、問題剖析的基礎(chǔ)上，探討不同情況下何種管理模式更好適應(yīng)區(qū)政關(guān)系、推動(dòng)區(qū)政共同發(fā)展，并就做好機(jī)構(gòu)編制保障提出意見建議。

一、開發(fā)區(qū)管理模式現(xiàn)狀

開發(fā)區(qū)是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為吸引外部生產(chǎn)要素、促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展而劃出一定范圍，并在其中實(shí)施特殊體制、政策和管理手段的特定區(qū)域①。行政區(qū)是指國(guó)家為進(jìn)行行政管理而劃分的各級(jí)區(qū)域或地方，并設(shè)有相應(yīng)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是提供基本公共服務(wù)的主要載體。

一是“區(qū)政分設(shè)”模式。開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，在體制上、管理上把開發(fā)區(qū)與行政區(qū)進(jìn)行簡(jiǎn)單的分割，開發(fā)區(qū)專注于土地開發(fā)、招商引資、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)職能，開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)事務(wù)管理職能則由所在行政區(qū)承擔(dān)。實(shí)際工作往往需要二者密切配合，逐漸帶來雙方職責(zé)邊界不清和職能交叉重疊等問題。另外，隨著開發(fā)推進(jìn)，土地資源成為開發(fā)區(qū)的主要瓶頸，“用地荒”、重復(fù)建設(shè)、資源爭(zhēng)奪、發(fā)展失衡等問題日益明顯，加之地方政府從開發(fā)區(qū)“反哺”行政區(qū)的需求出發(fā)，使得開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間越走越近，區(qū)政關(guān)系也從最初的簡(jiǎn)單“粘合”到逐步的深度“融合”。但在深度“融合”過程中，也會(huì)出現(xiàn)開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能劃分不清、行政化傾向明顯等問題，導(dǎo)致出現(xiàn)復(fù)歸至“區(qū)政分設(shè)”模式。例如，2020年1月，江蘇省南通市委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化提升省級(jí)以上開發(fā)園區(qū)管理體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》，全面推行“區(qū)鎮(zhèn)分設(shè)”，強(qiáng)化開發(fā)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理職能，讓開發(fā)園區(qū)回歸設(shè)立初衷，聚焦主責(zé)主業(yè)。

二是“區(qū)政合一”模式。2020年，中央編委《關(guān)于規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)促進(jìn)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出，“對(duì)已完成或基本完成開發(fā)任務(wù)、產(chǎn)城融合程度較高的，可探索實(shí)行‘區(qū)政合一’管理體制，開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)整合設(shè)置機(jī)構(gòu)，實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、一體化管理，或在合理劃分各自職責(zé)基礎(chǔ)上統(tǒng)籌設(shè)置機(jī)構(gòu)，促進(jìn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。”長(zhǎng)三角地區(qū)是全國(guó)最早實(shí)行“區(qū)政合一”管理模式的地區(qū)之一，包括各地目前正在探索的“一體化管理”，也是“區(qū)政合一”管理模式的一種形式。以蘇州市為例，2006年9月，蘇州昆山花橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和花橋鎮(zhèn)先行探索實(shí)行“區(qū)政合一”管理模式。2011年12月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于吳江市盛澤鎮(zhèn)行政管理模式改革試點(diǎn)方案的批復(fù)》明確，東方絲綢市場(chǎng)黨工委、管委會(huì)與盛澤鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府“區(qū)政（鎮(zhèn)）合一”（一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子），這也是蘇州首家經(jīng)省政府批復(fù)同意實(shí)行“區(qū)政（鎮(zhèn)）合一”管理模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2015年起，“區(qū)政合一”模式在全市范圍普遍推廣。截至目前，蘇州市各級(jí)各類開發(fā)區(qū)中，約三分之一與相應(yīng)行政區(qū)實(shí)行了“區(qū)政合一”管理模式。

三是“區(qū)代管鎮(zhèn)街”模式。早在2004年，浦東新區(qū)從打破城鄉(xiāng)二元管理體制入手，依托陸家嘴、金橋、張江、外高橋四大國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)以及機(jī)場(chǎng)、港口、世博會(huì)等功能樞紐，帶動(dòng)周邊街鎮(zhèn)，建立了陸家嘴、張江、金橋、外高橋、川沙和三林世博六個(gè)功能區(qū)域，并成立了功能區(qū)域黨工委、管委會(huì)，對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理。功能區(qū)接受浦東區(qū)政府委托，承擔(dān)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理雙重職能，兼具有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)限②。總體來講，在開發(fā)區(qū)代管鎮(zhèn)街的管理模式下，開發(fā)區(qū)與所代管的鎮(zhèn)街在職能的劃分和側(cè)重上基本一致，均由開發(fā)區(qū)黨工委管委會(huì)統(tǒng)籌管理區(qū)域內(nèi)的開發(fā)、建設(shè)、財(cái)政等工作，側(cè)重于履行發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開發(fā)建設(shè)、招商引資等職能；鎮(zhèn)街主要側(cè)重于履行區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)管理、征地拆遷、社會(huì)治理、民生保障等職能。

二、三種模式的比較分析

傳統(tǒng)的“區(qū)政分設(shè)”在開發(fā)區(qū)起步階段有利于加強(qiáng)集中統(tǒng)一管理，使開發(fā)區(qū)盡快步入高速發(fā)展軌道。兩個(gè)主體功能定位不同，各有側(cè)重，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。開發(fā)區(qū)可以凝心聚力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展主業(yè)，且機(jī)構(gòu)規(guī)格高、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限大，對(duì)外協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、工作推進(jìn)更有效率；行政區(qū)可以聚焦社會(huì)事業(yè)發(fā)展、社會(huì)公共服務(wù)提供，同時(shí)也能享受開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展帶來的輻射帶動(dòng)及財(cái)稅分成等紅利。但隨著開發(fā)區(qū)發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)大，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)管理職責(zé)愈加繁重，工作中難免存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)壁壘，與行政區(qū)在職責(zé)分工、事權(quán)邊界等方面都會(huì)出現(xiàn)不少矛盾。

作為區(qū)政融合發(fā)展中運(yùn)行較為成熟的兩種模式，“區(qū)政合一”和“區(qū)代管鎮(zhèn)街”都在當(dāng)時(shí)的環(huán)境和條件下取得了積極成效。一是促進(jìn)了資源的有效整合和優(yōu)化配置。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土資源管理等方面統(tǒng)籌發(fā)展，可以在更大范圍內(nèi)合理配置生產(chǎn)要素，更大范圍內(nèi)實(shí)施區(qū)政一體化規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地合理布局，使有限的資源得到充分利用和整合，大幅提升資源增量的產(chǎn)出水平及存量的產(chǎn)出效率，真正實(shí)現(xiàn)資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。例如，合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)初期管轄面積53平方公里，托管高劉鎮(zhèn)后，現(xiàn)轄區(qū)面積268.97平方公里，經(jīng)過近30年的發(fā)展，已發(fā)展成為國(guó)內(nèi)家電產(chǎn)品種類和品牌集中度最高的園區(qū)，是全國(guó)最大的冰箱、叉車、挖掘機(jī)、輪胎、液壓機(jī)床制造基地，以及最大的筆記本電腦生產(chǎn)基地③。二是促進(jìn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)通過統(tǒng)一規(guī)劃和招商引資，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，可以在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)力布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更大范圍發(fā)揮開發(fā)區(qū)高平臺(tái)優(yōu)勢(shì)和輻射帶動(dòng)作用，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效。例如，浙江省海寧市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與長(zhǎng)安鎮(zhèn)推行“區(qū)鎮(zhèn)合一、以區(qū)帶鎮(zhèn)”的制度后，在招商引資中不斷提升入?yún)^(qū)項(xiàng)目的高新技術(shù)含量，成立海外高層次企業(yè)人才海寧聯(lián)絡(luò)處和硅谷海外創(chuàng)業(yè)基地聯(lián)絡(luò)處，區(qū)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的49個(gè)工業(yè)項(xiàng)目完成投資近10億元，16個(gè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)項(xiàng)目完成投資超5億元④。三是推進(jìn)了區(qū)域公共服務(wù)均等化。開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)資源，在產(chǎn)城融合、城市建設(shè)等方面增加的投入，可推進(jìn)區(qū)域內(nèi)科教文衛(wèi)等服務(wù)的科學(xué)規(guī)劃和整合利用，進(jìn)一步平衡雙方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)服務(wù)提供等方面的資源，從而提高公共服務(wù)水平。例如，江蘇省蘇州市昆山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)與玉山鎮(zhèn)實(shí)施“區(qū)政合一”管理模式，在職能機(jī)構(gòu)中設(shè)置行政審批局（便民服務(wù)中心）和綜合行政執(zhí)法局，切實(shí)打通服務(wù)“最后一公里”，更加方便企業(yè)和群眾辦事。

在取得積極成效的同時(shí)，兩種模式也存在不足和弊端。“區(qū)政合一”的不足主要表現(xiàn)在：一是機(jī)構(gòu)建制不同帶來的人員融合難。在行政區(qū)為鎮(zhèn)街的情況下，若開發(fā)區(qū)為省級(jí)以上開發(fā)區(qū)，必然出現(xiàn)建制層級(jí)差距，且勢(shì)必帶來干部配備、人員融合上的問題。這種工作上的安排帶來的心理落差使得人員積極性受到很大影響，不利于工作的開展。二是削弱了開發(fā)區(qū)發(fā)展主責(zé)主業(yè)。開發(fā)區(qū)肩負(fù)起了經(jīng)濟(jì)開發(fā)和社會(huì)管理的雙重責(zé)任，開發(fā)建設(shè)的精力難免被分散，影響了開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)服務(wù)方面的專注度和專業(yè)性。三是精簡(jiǎn)高效的管理模式優(yōu)勢(shì)降低。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)完全融合后，管理的人員增多，精干高效的管理架構(gòu)面臨膨脹壓力，呈現(xiàn)出明顯的行政化趨勢(shì)，管理效率效能有所減弱。

“區(qū)代管鎮(zhèn)街”模式的不足則主要體現(xiàn)在：一是區(qū)政職責(zé)關(guān)系不易理順。雙方在社會(huì)管理職能以及其他行政事務(wù)方面普遍都存在職能交叉重疊、職責(zé)混淆不清、協(xié)調(diào)對(duì)接不暢等問題，尤其在經(jīng)費(fèi)撥付、考核口徑、監(jiān)管執(zhí)法等方面更為明顯。二是扁平化管理未真正實(shí)現(xiàn)。由于開發(fā)區(qū)涉及考核，造成鎮(zhèn)街除參加縣（市）區(qū)會(huì)議外，還需參加開發(fā)區(qū)的部署會(huì)議，將原本的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”變成了“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”，降低了行政效率。

此外，兩種模式還有共同的不足，主要是在行使有關(guān)行政權(quán)力時(shí)因缺乏必要的法律和政策依據(jù)，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)主體資格缺失。即使通過政府賦權(quán)取得了審批主體資格，由于開發(fā)區(qū)實(shí)際管轄范圍超出了批復(fù)界定的范圍，在部分項(xiàng)目審批上仍有法律爭(zhēng)議。

三、經(jīng)驗(yàn)和啟示

綜合分析長(zhǎng)三角地區(qū)開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法可以發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)選擇管理模式并沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)不需要也不可能選擇一種通用的模式，即使選擇了一種管理模式也不是一成不變，隨著內(nèi)外部因素的改變，還需要同步做出調(diào)整。具體來講，可根據(jù)管轄范圍、發(fā)展程度、建制規(guī)格選擇合適的管理模式。

而不管選擇何種開發(fā)區(qū)管理模式，都應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際，從有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)集群集聚、產(chǎn)城融合發(fā)展的角度進(jìn)一步理順開發(fā)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系，推動(dòng)二者資源統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，加快形成優(yōu)勢(shì)疊加發(fā)展態(tài)勢(shì)。

一是報(bào)批審批程序要統(tǒng)籌規(guī)范。加強(qiáng)設(shè)區(qū)市層面的設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌，區(qū)政管理模式調(diào)整的審批程序可采取“逐級(jí)申報(bào)、歸口審批、統(tǒng)一管理”的方式，整體方案可由開發(fā)區(qū)所在縣（市）區(qū)黨委、政府向上級(jí)黨委、政府上報(bào)請(qǐng)示，由設(shè)區(qū)市相關(guān)部門進(jìn)行深入調(diào)查研究和合法合規(guī)性審查，形成一致意見報(bào)設(shè)區(qū)市黨委、政府同意后明確開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理體制；涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)調(diào)整的，可由機(jī)構(gòu)編制部門按權(quán)限和程序辦理。

二是職能機(jī)構(gòu)設(shè)置要統(tǒng)分結(jié)合?！皡^(qū)政分設(shè)”和“區(qū)代管鎮(zhèn)街”管理模式要根據(jù)職能側(cè)重設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)，區(qū)政之間既要相對(duì)獨(dú)立也要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，開發(fā)區(qū)側(cè)重區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商服務(wù)、城市建設(shè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，行政區(qū)側(cè)重屬地的城市管理、綜合執(zhí)法、公共服務(wù)等社會(huì)管理和服務(wù)保障職能?！皡^(qū)政合一”管理模式要探索實(shí)行大部門制、扁平化管理，合理明確開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)部門與社會(huì)管理部門配置比例，提高開放發(fā)展類、經(jīng)濟(jì)服務(wù)類職能機(jī)構(gòu)占比，統(tǒng)籌歸并黨群綜合部門，配強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門，配精城市治理部門。

三是人員編制管理要更加嚴(yán)格。探索符合開發(fā)區(qū)工作特點(diǎn)的編制管理方式，鼓勵(lì)統(tǒng)籌使用各類編制資源，實(shí)行編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用，探索推行員額制管理和全員聘用，實(shí)現(xiàn)編制資源集約化利用、科學(xué)化管理，促進(jìn)人員能進(jìn)能出、能上能下。擴(kuò)大開發(fā)區(qū)選人用人自主權(quán)，對(duì)區(qū)域內(nèi)干部人員實(shí)行統(tǒng)一管理，暢通開發(fā)區(qū)與行政區(qū)人員交流渠道，加大區(qū)政干部交流使用。

四是權(quán)責(zé)邊界劃分要精準(zhǔn)清晰。突出開發(fā)區(qū)主責(zé)主業(yè)，建立開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間責(zé)任明確、界限清晰的權(quán)責(zé)清單管理制度，避免職責(zé)重復(fù)和交叉，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高效能治理相得益彰，通過明晰事權(quán)促進(jìn)關(guān)系順暢，形成工作合力。結(jié)合不同開發(fā)區(qū)功能定位、發(fā)展現(xiàn)狀和權(quán)責(zé)訴求，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)開發(fā)區(qū)審批（服務(wù)）、監(jiān)管、執(zhí)法等方面的制度供給和對(duì)上爭(zhēng)取，參照國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)賦予省級(jí)開發(fā)區(qū)在投資建設(shè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入及審批服務(wù)等方面的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相應(yīng)行政權(quán)力。

五是薪酬考核體系要更具激勵(lì)作用。大膽探索在開發(fā)區(qū)實(shí)行薪酬總額制，實(shí)行崗位績(jī)效工資制，設(shè)置與崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)、實(shí)際貢獻(xiàn)緊密聯(lián)系的激勵(lì)機(jī)制，著重體現(xiàn)工作業(yè)績(jī)和實(shí)際貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)差異化分配。明確上級(jí)黨委政府以及條線部門的考核只面向開發(fā)區(qū)或行政區(qū)，避免多重考核。在內(nèi)部考核上以體現(xiàn)崗位責(zé)任和效能為導(dǎo)向，更精細(xì)地制定考核獎(jiǎng)懲制度和評(píng)價(jià)辦法，細(xì)化考核等級(jí)和指標(biāo)體系。

注釋：

①丁煥峰等：《開發(fā)區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與實(shí)證》，華南理工大學(xué)出版社，2017年版，第1頁。

②高翔：“我國(guó)開發(fā)區(qū)管理體制的發(fā)展沿革和創(chuàng)新路徑”，上海：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，2010年：第28頁。

③陸婉清、李紅兵：“以合肥為例看國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)路徑”，《科技中國(guó)》，2021年第7期。

④于本瑞、徐慶松、楊亞萍：“開發(fā)區(qū)聯(lián)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式探討”，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2014年第11期。