“大數(shù)據(jù)+指揮中心+綜合行政執(zhí)法”之大數(shù)據(jù)探析

●徐志剛

綜合行政執(zhí)法體制改革過程中，江蘇省于2021年開始在全省探索建立“大數(shù)據(jù)+指揮中心+綜合行政執(zhí)法”綜合行政執(zhí)法新模式。作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在大數(shù)據(jù)如何歸集運(yùn)用方面，各地做法不一，本文擬結(jié)合揚(yáng)州實(shí)踐作一探析。

一、綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)歸集范圍

在信息化背景下，除傳統(tǒng)的紙質(zhì)音像等文件是數(shù)據(jù)之外，原則上公民、法人或企事業(yè)單位的相關(guān)信息都可以轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)。在海量數(shù)據(jù)面前，綜合行政執(zhí)法活動(dòng)如果無差別、無條件地收集所有數(shù)據(jù)，一方面會(huì)對(duì)軟硬件提出較高要求，更為關(guān)鍵的是，大量無用無效的數(shù)據(jù)會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性、實(shí)效性造成干擾。同時(shí)，隨著相對(duì)集中行政許可權(quán)改革、基層審批服務(wù)執(zhí)法力量改革等重點(diǎn)領(lǐng)域體制改革的深入推進(jìn)，單一封閉的傳統(tǒng)行政執(zhí)法數(shù)據(jù)收集模式被打破，行政許可、日常監(jiān)管、行政執(zhí)法所形成的相對(duì)獨(dú)立的數(shù)據(jù)單元，如果不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的雙向推送、實(shí)時(shí)共享，會(huì)對(duì)包括行政執(zhí)法在內(nèi)的行政管理行為產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

結(jié)合上述分析，以下三類數(shù)據(jù)可以納入綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)歸集范疇：一是行政許可審批過程中收集的數(shù)據(jù)。按照行政許可與事中事后監(jiān)管執(zhí)法既適度分離又有機(jī)銜接的要求，公民或企業(yè)法人一旦獲得行政許可后，其是否按照行政許可的范圍依法依規(guī)開展民事活動(dòng)，屬于事中事后監(jiān)管的范圍。因此行政許可過程中收集的數(shù)據(jù)應(yīng)實(shí)時(shí)共享至綜合行政執(zhí)法數(shù)據(jù)庫，并成為依法依規(guī)開展行政檢查的主要內(nèi)容。二是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展日常巡查或?qū)ｍ?xiàng)檢查過程中收集的數(shù)據(jù)。行政執(zhí)法同行政許可最大的區(qū)別就是行政執(zhí)法是積極行政管理行為，日常巡查或者按照上級(jí)部署開展統(tǒng)一專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)等是履行行政執(zhí)法職能的通行做法。行政執(zhí)法行為中的數(shù)據(jù)相較于其他途徑時(shí)效性強(qiáng)，準(zhǔn)確性更高。三是其他相關(guān)視頻專線及基層網(wǎng)格報(bào)送的數(shù)據(jù)。從與行政執(zhí)法的關(guān)聯(lián)度來看，對(duì)行政執(zhí)法有一定參考價(jià)值的信息來源主要包括條線監(jiān)控、城管公安等視頻專線以及基層網(wǎng)格報(bào)送、“12345”熱線申訴等數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)大多數(shù)通過技術(shù)手段獲取，可直接分流至相應(yīng)監(jiān)管執(zhí)法平臺(tái)。

二、綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)歸集方式

大數(shù)據(jù)意味著治理方式的變革，從技術(shù)角度看，數(shù)據(jù)歸集應(yīng)該不成問題，但從實(shí)踐看，新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革要求組建大數(shù)據(jù)管理局，各地在實(shí)踐中做法不一，有的在政府辦掛牌，有的在政務(wù)辦掛牌，也有的在經(jīng)信委掛牌，領(lǐng)導(dǎo)管理體制的不統(tǒng)一導(dǎo)致在數(shù)據(jù)歸集范圍、數(shù)據(jù)使用規(guī)范、數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面難以形成統(tǒng)一的政策文件指引，且長(zhǎng)期以來各系統(tǒng)部門因?qū)嶋H工作需要而開發(fā)的各類數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)而造成的數(shù)據(jù)壁壘、信息“煙囪”等難題在短期內(nèi)難以得到有效解決，因此，只有較為清晰明確地規(guī)定數(shù)據(jù)歸集的方式路徑，才能真正做到實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)共享。

揚(yáng)州從以下三個(gè)方面來設(shè)計(jì)規(guī)定數(shù)據(jù)歸集的方式路徑。一是明確大數(shù)據(jù)建設(shè)的牽頭責(zé)任部門，理順管理體制。綜合行政執(zhí)法數(shù)據(jù)庫是基層“三整合”改革時(shí)建立的“1+4”指揮調(diào)度平臺(tái)的子系統(tǒng)、子平臺(tái)，在“1+4”指揮調(diào)度平臺(tái)的建設(shè)中，揚(yáng)州依托政法委的網(wǎng)格化管理平臺(tái)，將2個(gè)平臺(tái)的建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)等一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)，并升格為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化平臺(tái)。按照這一思路，將大數(shù)據(jù)牽頭的責(zé)任部門確定為原“1+4”指揮調(diào)度平臺(tái)的牽頭建設(shè)部門，即機(jī)構(gòu)編制部門，避免了重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)。二是破除基礎(chǔ)數(shù)據(jù)壁壘，夯實(shí)大數(shù)據(jù)底座。綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)價(jià)值能否充分發(fā)揮，一個(gè)重要前提就是與執(zhí)法數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)的公民、法人等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否能及時(shí)有效供給，從而為行政違法行為的確認(rèn)以及后續(xù)的行政處罰等相關(guān)行政管理手段的實(shí)施提供精準(zhǔn)的支撐保障。揚(yáng)州于2021年11月出臺(tái)《揚(yáng)州市公共數(shù)據(jù)管理辦法》，該《辦法》明確，人口、法人單位、電子證照、社會(huì)信用、自然資源和空間地理等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源，在公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)無條件共享。三是細(xì)化數(shù)據(jù)歸集路徑。按照分領(lǐng)域歸集、分類別整合的思路，全面推進(jìn)各領(lǐng)域現(xiàn)有的監(jiān)管執(zhí)法平臺(tái)與指揮調(diào)度中心相互融合。在整合城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)七大領(lǐng)域各自行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立七個(gè)市級(jí)指揮調(diào)度中心分中心，分中心負(fù)責(zé)本領(lǐng)域內(nèi)的綜合行政數(shù)據(jù)的歸集、受理辦理等工作，產(chǎn)生的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)同步推送至市級(jí)指揮調(diào)度中心，并接受市級(jí)指揮調(diào)度中心調(diào)度，形成較為規(guī)范明確的大數(shù)據(jù)歸集路徑。

三、綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)的運(yùn)用

大數(shù)據(jù)之所以為大，不僅指容量之大，其更重要的意義在于通過大數(shù)據(jù)的交換、整合和分析，可以發(fā)現(xiàn)新的信息點(diǎn)、創(chuàng)新點(diǎn)、突破點(diǎn)，帶來大知識(shí)、大發(fā)展、大效能。就行政執(zhí)法而言，就是通過辦件情況、各類案件占比情況的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)匯總更新，加強(qiáng)分析研判，改變?cè)黾勇氊?zé)任務(wù)就要增加人員編制的通行做法，既為科學(xué)高效配備執(zhí)法編制提供參考依據(jù)，又加速推動(dòng)“人為監(jiān)督”向“數(shù)據(jù)監(jiān)督”轉(zhuǎn)變，以信息技術(shù)的推廣應(yīng)用減少編制資源的投入，降低行政管理成本。

揚(yáng)州主要從以下三方面深化綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)運(yùn)用。一是明確市縣鄉(xiāng)三級(jí)綜合行政執(zhí)法平臺(tái)功能定位。市級(jí)統(tǒng)籌，負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、研判決策，解決重大問題?？h級(jí)統(tǒng)抓，負(fù)責(zé)調(diào)度派遣、聯(lián)動(dòng)處置，解決難點(diǎn)問題。鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)辦，負(fù)責(zé)綜合治理、攻堅(jiān)化解，解決日常問題，建立“市管大事、縣管難事、鄉(xiāng)管瑣事”職責(zé)分工體系。二是界定市級(jí)指揮調(diào)度中心和七大領(lǐng)域分中心職責(zé)分工。市級(jí)指揮調(diào)度中心側(cè)重于決策研判，對(duì)于各部門實(shí)時(shí)傳送的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)主要做苗頭性、傾向性等趨勢(shì)分析，為各部門建立長(zhǎng)效管理機(jī)制、從源頭上提高突發(fā)性事件處置效率提供參考，對(duì)于具體事項(xiàng)仍按照職責(zé)規(guī)定由業(yè)務(wù)主管部門研究解決，做到指揮不代替、研判不包辦。對(duì)于影響全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，需要多部門聯(lián)動(dòng)、專業(yè)要求高且必須在短時(shí)間內(nèi)迅速作出響應(yīng)的事件，由市級(jí)指揮調(diào)度中心牽頭處置。三是構(gòu)建數(shù)據(jù)運(yùn)用四大模塊。依據(jù)綜合行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的來源、種類、層級(jí)等進(jìn)行歸類，形成最小數(shù)據(jù)集，精準(zhǔn)切分各數(shù)據(jù)處理模塊單元，建立匯聚信息模塊、研判指揮模塊、跟蹤督辦模塊、審核驗(yàn)收模塊等四大模塊，形成數(shù)據(jù)處置閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)從重收集向重運(yùn)用的轉(zhuǎn)變。