公路養(yǎng)護(hù)市場化的主體責(zé)任研究

楊梓鈺，惠弘毅

(陜西鐵路工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 渭南 714000)

0 前 言

本文中的養(yǎng)護(hù)市場化特指公路工程建養(yǎng)總承包框架下的養(yǎng)護(hù)市場化，其內(nèi)涵是指以公路工程總承包建設(shè)模式為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)市場化為目標(biāo)，創(chuàng)新性地將公路養(yǎng)護(hù)納入總承包合同范圍內(nèi)，在綜合考慮建設(shè)項(xiàng)目從決策、設(shè)計(jì)、施工到養(yǎng)護(hù)、管理的一體化全過程的基礎(chǔ)上，在某些公路工程建設(shè)項(xiàng)目中首先試行并逐步推廣的一種結(jié)合養(yǎng)護(hù)市場化改革、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公路建設(shè)領(lǐng)域整體發(fā)展趨勢的，涉及建設(shè)單位、建養(yǎng)總承包商以及監(jiān)理單位三方利益的綜合市場化養(yǎng)護(hù)管理模式。

對公路工程建養(yǎng)總承包框架而言，采用政府、市場和社會(huì)的三元框架分析養(yǎng)護(hù)市場的參與主體包括建設(shè)單位、總承包商和監(jiān)理單位。在公路工程建養(yǎng)總承包框架下，與以往的平行承發(fā)包模式和公路工程總承包模式相比，由于建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的一體化總承包，各個(gè)參與主體的主體責(zé)任都發(fā)生了不同程度的變化。建養(yǎng)總承包框架下的養(yǎng)護(hù)主體責(zé)任是建養(yǎng)總承包框架下養(yǎng)護(hù)市場化研究的重要內(nèi)容，明確的主體責(zé)任是養(yǎng)護(hù)市場化模式在養(yǎng)護(hù)市場中應(yīng)用的基礎(chǔ)。本文將從建設(shè)單位、總承包商和監(jiān)理單位三個(gè)方面對公路工程建養(yǎng)總承包框架下的養(yǎng)護(hù)主體責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)分析。

1 建設(shè)單位的主體責(zé)任

在我國，對公路建設(shè)項(xiàng)目而言，按照投資主體可以分為政府投資公路建設(shè)項(xiàng)目和企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目，雖然在市場經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下，企業(yè)參與了公共項(xiàng)目的建設(shè)，但是這些企業(yè)大多仍舊是政府控制下的大型國有企業(yè)。因此，公路建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位(業(yè)主)往往是政府控制下的業(yè)主單位。養(yǎng)護(hù)工程作為公路建設(shè)的一部分，相對于公路設(shè)計(jì)、施工等其他階段而言，具有更明顯的政府主控性。其主要原因是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)生的“管養(yǎng)一體化”養(yǎng)護(hù)模式，在三級養(yǎng)護(hù)管理體制中，建設(shè)單位不僅承擔(dān)道路的運(yùn)營而且負(fù)責(zé)道路的養(yǎng)護(hù)，運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)、管理責(zé)權(quán)部分主體不明，這也是當(dāng)前推行養(yǎng)護(hù)市場化改革的原因。

在國家市場經(jīng)濟(jì)改革的大背景下，在我國公路建設(shè)領(lǐng)域市場化改革的價(jià)值取向下，在養(yǎng)護(hù)市場化改革的熱潮下，建設(shè)單位特別是政府業(yè)主和政府控制下的企業(yè)業(yè)主應(yīng)該逐漸收縮范圍，追求經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)業(yè)主應(yīng)該得到政府的扶持和政策的優(yōu)惠，在市場競爭中爭得一席之地，使我國的公路建設(shè)市場充分活躍并充滿競爭性，減少政府壟斷對市場的影響，這也是養(yǎng)護(hù)市場化研究的重要目的。

相對原來的平行承發(fā)包模式來講，公路工程建養(yǎng)總承包框架能夠減少建設(shè)單位的管理界面、簡化建設(shè)單位的管理內(nèi)容、縮小建設(shè)單位的管理范圍，將建設(shè)單位原有的管理內(nèi)容逐步交由總承包商和監(jiān)理單位來承擔(dān)。政府建設(shè)單位適當(dāng)放權(quán)，從復(fù)雜、具體、微觀的管理行為中脫離，著眼宏觀控制，充分相信市場并努力培育市場，總承包商之間實(shí)現(xiàn)充分競爭、有效競爭和誠信競爭，才能真正發(fā)揮市場在公路建設(shè)資源配置中的作用[2]。

在公路工程建養(yǎng)總承包框架中，強(qiáng)調(diào)在總承包建設(shè)模式的承包范圍內(nèi)加入養(yǎng)護(hù)工作。結(jié)合當(dāng)前公路養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀和養(yǎng)護(hù)市場化停滯不前的現(xiàn)實(shí)，該框架的構(gòu)建對建設(shè)單位來講，其職責(zé)有了更進(jìn)一步的變化。明確表示將養(yǎng)護(hù)工作納入總承包商的管理范圍之內(nèi)，一方面是建設(shè)單位職責(zé)的進(jìn)一步弱化，管理范圍的進(jìn)一步縮小，另一方面使原有的養(yǎng)護(hù)管理體制也產(chǎn)生了翻天覆地的變化，養(yǎng)護(hù)工作通過公路工程總承包項(xiàng)目招投標(biāo)完全實(shí)現(xiàn)市場化。同時(shí)，建設(shè)單位放權(quán)，增強(qiáng)了監(jiān)理單位和總承包單位在市場中的競爭力，明顯體現(xiàn)出建養(yǎng)一體化總承包在建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資源配置中的優(yōu)勢地位。

公路工程建養(yǎng)總承包框架下，建設(shè)單位的具體職責(zé)為：①負(fù)責(zé)公路工程建養(yǎng)總承包項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作，辦理相關(guān)的證件和批件；②負(fù)責(zé)監(jiān)理單位和總承包商的招標(biāo)管理工作；③負(fù)責(zé)向總承包商提供真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的原始資料，負(fù)責(zé)提供施工現(xiàn)場和進(jìn)場條件；④負(fù)責(zé)對設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)三個(gè)階段的全過程、全方位宏觀管理，審批監(jiān)理單位遞交的相關(guān)文件；⑤負(fù)責(zé)向總承包商和監(jiān)理單位支付合同款項(xiàng)和組織竣交工驗(yàn)收；⑥負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)總承包商的養(yǎng)護(hù)工程與公路運(yùn)營管理之間的矛盾。

由上述具體職責(zé)可以明確建設(shè)單位對設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)三大階段的過程監(jiān)督和管理工作介入程度較淺，總體負(fù)責(zé)全方位的宏觀把控，其他工作放手給監(jiān)理單位和總承包單位來具體實(shí)施。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管養(yǎng)一體化模式中，政府需要自己組織養(yǎng)護(hù)施工隊(duì)，購置養(yǎng)護(hù)機(jī)械，并針對已建成的公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)作業(yè)、養(yǎng)護(hù)管理，采用三級養(yǎng)護(hù)管理體制，不僅增加政府管理負(fù)擔(dān)，而且養(yǎng)護(hù)資金的利用率低，由政府養(yǎng)護(hù)導(dǎo)致的責(zé)權(quán)不分、主體不明等問題都困擾著公路養(yǎng)護(hù)的發(fā)展，也造成了養(yǎng)護(hù)資源的浪費(fèi)。在養(yǎng)護(hù)市場化逐漸推行的過程中逐步發(fā)展起來的半市場化養(yǎng)護(hù)模式和市場化養(yǎng)護(hù)模式與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相比，這些養(yǎng)護(hù)市場化模式的確發(fā)揮了市場的主觀能動(dòng)性，為建設(shè)單位減少了工作負(fù)擔(dān)并使得養(yǎng)護(hù)資源在一定程度下得以優(yōu)化，但是建設(shè)單位的參與度仍然較大。而建養(yǎng)一體的總承包框架下的養(yǎng)護(hù)市場化，對建設(shè)單位的工作范圍進(jìn)行了最大化地縮小，僅限宏觀控制，使得政府業(yè)主和政府控制下業(yè)主的公權(quán)力在建設(shè)市場和養(yǎng)護(hù)市場快速收縮，讓公權(quán)力的影響進(jìn)一步退出市場，真正地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)的市場化。

2 總承包單位的主體責(zé)任

總承包商是公路建設(shè)市場競爭的主體，也是公路工程建養(yǎng)總承包的核心，在公路工程建養(yǎng)總承包項(xiàng)目中，總承包商有義務(wù)加強(qiáng)自身建設(shè)，提高項(xiàng)目管理水平，完善技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，成為集管理優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和品牌優(yōu)勢的市場競爭主體，提升核心競爭力。

1)職責(zé)范圍：總承包商的承擔(dān)范圍包括設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)全過程，實(shí)現(xiàn)的是建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的一體化承擔(dān)，所以總承包商的職責(zé)范圍發(fā)生了很大的變化。

2)職責(zé)深度：總承包商工作內(nèi)容的增加，導(dǎo)致了總承包商管理內(nèi)容和范圍的增大，管理內(nèi)容更加瑣碎。眾所周知，養(yǎng)護(hù)工作具有周期長、范圍廣、預(yù)見性差等特點(diǎn)，因此養(yǎng)護(hù)工作加入之后，總承包商要更加注重設(shè)計(jì)、施工和養(yǎng)護(hù)工作之間的深度交叉融合，充分挖掘設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)三者深度融合的潛力和效益，為了總承包商自身利益的最大化，應(yīng)該從設(shè)計(jì)工作開始就要考慮日后養(yǎng)護(hù)工作的需求，所以對于總承包商的職能有了更高的要求。

公路工程建養(yǎng)總承包框架下，總承包商在養(yǎng)護(hù)工作中的具體職能為：①負(fù)責(zé)所承包項(xiàng)目建成后的養(yǎng)護(hù)方案的設(shè)計(jì)和養(yǎng)護(hù)施工；②全面負(fù)責(zé)所承包項(xiàng)目的預(yù)防性養(yǎng)護(hù)、小修保養(yǎng)到大中修項(xiàng)目；③負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)決策、養(yǎng)護(hù)檢測工作；④負(fù)責(zé)配合建設(shè)單位對養(yǎng)護(hù)工作的全方位管理，以及竣交工驗(yàn)收和項(xiàng)目后評價(jià)工作。

公路工程總承包建設(shè)模式對總承包商的要求也較高，特別是本文所構(gòu)建的建養(yǎng)一體總承包框架，要求總承包商同時(shí)具備設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)三重相關(guān)資質(zhì)，這對總承包商也是新的挑戰(zhàn)。應(yīng)該鼓勵(lì)具有設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)單一資質(zhì)或者雙重資質(zhì)的承包單位，逐步向三重資質(zhì)兼?zhèn)涞姆较虬l(fā)展，提高總承包單位的市場競爭力，壯大總承包商這一建設(shè)市場主體，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)市場化更好、更快的發(fā)展。

3 監(jiān)理單位的主體責(zé)任

監(jiān)理單位是工程項(xiàng)目管理市場重要的市場主體，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)階段我國強(qiáng)制監(jiān)理制度的基礎(chǔ)。根據(jù)《建筑工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第14條的規(guī)定：工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)該按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理活動(dòng)，并對建設(shè)工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。在《建筑法》中，對工程監(jiān)理的職責(zé)有明確規(guī)定：工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)代表建設(shè)單位，按照法律、行政法規(guī)以及建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及建筑工程承包合同的規(guī)定，對建設(shè)項(xiàng)目承包單位在施工質(zhì)量、工期和建設(shè)資金控制等方面實(shí)施監(jiān)督。由以上法規(guī)和條例的規(guī)定可以明確監(jiān)理單位的法定職責(zé)包括質(zhì)量監(jiān)督、費(fèi)用監(jiān)督、進(jìn)度監(jiān)督和安全監(jiān)督等方面。但是，建設(shè)項(xiàng)目往往比較復(fù)雜，特別是在公路工程總承包模式興起后，建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理的工作范圍隨之?dāng)U大，除了法定的職責(zé)范圍之外還要承擔(dān)在監(jiān)理合同中約定的除了法定職責(zé)范圍之外的約定職責(zé)。

我國的養(yǎng)護(hù)市場化工作目前已經(jīng)經(jīng)歷了運(yùn)營養(yǎng)護(hù)模式、半市場化養(yǎng)護(hù)模式和完全市場化養(yǎng)護(hù)模式，而在這些養(yǎng)護(hù)模式的發(fā)展過程中，監(jiān)理單位的參與度和具體職責(zé)也發(fā)生了明確的變化：在運(yùn)營管理模式中，運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)工作均由政府職能部門或者下級單位承擔(dān)養(yǎng)護(hù)工作，管養(yǎng)一體、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)一體，在此階段沒有市場的參與也不需要監(jiān)理單位的參與；伴隨著養(yǎng)護(hù)市場化的開展，逐步實(shí)行半市場化模式，監(jiān)理單位開始在大中修養(yǎng)護(hù)工作中發(fā)揮監(jiān)督作用，在監(jiān)管內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了質(zhì)量、進(jìn)度、安全等監(jiān)督，但是監(jiān)理單位僅參與建設(shè)單位承發(fā)包出去的部分養(yǎng)護(hù)工作，同時(shí)對于單價(jià)模式下的養(yǎng)護(hù)計(jì)費(fèi)模式，監(jiān)理單位對于費(fèi)用的控制力度非常薄弱；在“全過程養(yǎng)護(hù)模式”等養(yǎng)護(hù)市場化模式中，承包商承擔(dān)了公路建成后一段時(shí)間內(nèi)的養(yǎng)護(hù)管理工作，在該時(shí)間段內(nèi)監(jiān)理單位充分發(fā)揮了在市場中的監(jiān)管價(jià)值，但是即使進(jìn)行了養(yǎng)護(hù)工作總承包，政府部門的公權(quán)力對養(yǎng)護(hù)工作的影響極大，監(jiān)理單位職能單薄，同時(shí)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用單價(jià)計(jì)費(fèi)的問題依舊存在。

在整個(gè)養(yǎng)護(hù)市場化的發(fā)展進(jìn)程中，監(jiān)理單位的法定職責(zé)基本能夠?qū)崿F(xiàn)，但是存在參與程度不足，市場主體地位不明確以及控制力度不足的問題，而當(dāng)前公路工程建設(shè)領(lǐng)域的市場化趨勢要求監(jiān)理單位能夠充分發(fā)揮法定職能和約定職能，實(shí)現(xiàn)大市場小政府的養(yǎng)護(hù)市場化目標(biāo)。在建養(yǎng)一體化的總承包建設(shè)項(xiàng)目中，監(jiān)理單位從設(shè)計(jì)開始對總承包商的工作進(jìn)行全過程的監(jiān)督和管理，并構(gòu)成總承包商和建設(shè)單位之間的溝通橋梁，一般除了合同約定之外，建設(shè)單位不直接向總承包商下達(dá)指令。因此，相對于其他幾種養(yǎng)護(hù)管理模式，本文研究的公路工程建養(yǎng)總承包框架下的養(yǎng)護(hù)市場化中的監(jiān)理單位都在不同程度上代替了建設(shè)單位的部分職能，其中以建設(shè)單位的監(jiān)督和管理職能被監(jiān)理單位代替的情況最為明顯。

介于本文研究的重點(diǎn)為養(yǎng)護(hù)市場化，對監(jiān)理單位具體職能的分析著重強(qiáng)調(diào)養(yǎng)護(hù)工作，因此，公路工程建養(yǎng)總承包框架下，監(jiān)理單位在養(yǎng)護(hù)工作的具體職能表現(xiàn)為：①協(xié)調(diào)和促進(jìn)總承包商與建設(shè)單位之間的關(guān)系；②協(xié)調(diào)建設(shè)單位對公路工程總承包項(xiàng)目合同履行進(jìn)行全方位的管理工作；③對總承包商在養(yǎng)護(hù)工作具體實(shí)施中的質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用和安全等工作進(jìn)行全過程的監(jiān)督；④在運(yùn)營單位和總承包商之間就養(yǎng)護(hù)方案進(jìn)行反饋和協(xié)調(diào)。

總之，在公路工程建養(yǎng)總承包框架下，針對養(yǎng)護(hù)工程，監(jiān)理單位的職能發(fā)生了很大的變化，同時(shí)針對公路工程總承包項(xiàng)目，建議建設(shè)單位在進(jìn)行監(jiān)理單位招投標(biāo)時(shí)考慮由一個(gè)監(jiān)理單位完成從設(shè)計(jì)、施工到養(yǎng)護(hù)的全部監(jiān)理任務(wù)，充分培育和發(fā)展監(jiān)理單位在養(yǎng)護(hù)方面的監(jiān)理能力，促進(jìn)監(jiān)理單位業(yè)務(wù)能力的提升，縮小建設(shè)單位的管理界面。

4 結(jié) 語

本文分析了公路工程建養(yǎng)總承包框架下建設(shè)單位、總承包商和監(jiān)理單位3個(gè)養(yǎng)護(hù)市場主體的職責(zé)，對各個(gè)主體職責(zé)的變化進(jìn)行了分析，并羅列了各主體在養(yǎng)護(hù)工作中的具體職責(zé)。研究表明：建養(yǎng)一體的總承包框架下，建設(shè)單位的工作范圍被最大化地縮小，僅限宏觀控制，使得政府業(yè)主和政府控制下業(yè)主的公權(quán)力在建設(shè)市場和養(yǎng)護(hù)市場快速收縮，讓公權(quán)力的影響進(jìn)一步退出市場，真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)的市場化；總承包商的主體責(zé)任從深度上和廣度上都有明顯變化，強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)、施工和養(yǎng)護(hù)的深度交叉融合；建議建設(shè)單位在進(jìn)行監(jiān)理單位招投標(biāo)時(shí)考慮由一個(gè)監(jiān)理單位完成從設(shè)計(jì)、施工到養(yǎng)護(hù)的全部監(jiān)理任務(wù)，充分培育和發(fā)展監(jiān)理單位在養(yǎng)護(hù)方面的監(jiān)理能力，縮小建設(shè)單位的管理界面。

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